CE-SECCION TERCERA-68001-23-31-000-2016-01295-01(60544)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Operó caducidad del medio de control

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-31-000-2016-01295-01(60544)

Actor: BLANCA NUBIA LEÓN GAMBOA, MIGUEL ANTONIO RUIZ ROMERO Y

LUIS MIGUEL RUIZ LEÓN

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER-ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de reparación directa.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 17 de noviembre de 2016 (f. 174, c. ppal) ante el Tribunal Administrativo de Santander, los señores Blanca Nubia León Gamboa, Miguel Antonio Ruiz Romero y Luis Miguel Ruiz León, obrando a través de apoderado judicial, presentaron demanda del medio de control de reparación directa por los perjuicios morales, fisiológicos y patrimoniales causados por la falla en el servicio en que incurrió la accionada, al haber expedido sin promulgación o publicidad en la Gaceta Departamental, las ordenanzas No. 001 del 13 de febrero de 1998,

050 de 1998 de enero 8 de 1998 (sic) y el proyecto de Ordenanza No. 083 de 1998, las cuales confirieron al Gobernador de Santander, entre otras facultades, la de firmar convenios de desempeño con el Ministerio de Hacienda, suprimir cargos y modificar la estructura administrativa central de empleados del Departamento y trabajadores oficiales, de la Contraloría Departamental, de la Asamblea Departamental, así como crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas departamentales. Los actos administrativos de supresión que desarrollaron o reglamentaron las ordenanzas tampoco fueron publicados en la Gaceta Departamental y, con fundamento en estos es que se suprimió el cargo que desempeñaba la señora Blanca Nubia León Gamboa. Por lo anterior, para la demandante, se debe dejar sin efectos legales y quedar sin obligatoriedad las ordenanzas, resoluciones, convenio, decreto y el oficio que le fue notificado el 3 de enero de 2000, respecto de la supresión de su cargo (f. 2-28, c. ppal). En el escrito de la demanda se formularon las siguientes pretensiones, las que se resumen (f. 2-24, c. ppal): PRIMERA: El Departamento de Santander (…) y la Asamblea Departamental de Santander (…) son administrativa y solidariamente responsables por falla en el servicio y función legislativa; por los perjuicios materiales, fisiológicos, antijurídicos y morales causados a: Blanca Nubia León Gamboa, su esposo Miguel Antonio Ruiz Romero, su hijo Luis

Miguel Ruiz León, con la expedición sin promulgación o publicidad en la gaceta departamental, de la ordenanza 001 del 13 de febrero de 1998,ampliada por la ordenanza 050 de 1998 de enero 8 de 1999, con exposición de motivos y sanción, sin firma del Gobernador Miguel Jesús Arenas Prada, con proyecto de Ordenanza 083 de 1998, objeto principal la reestructuración administrativa y firma convenio desempeño, carente de fecha cierta. Convenio y ordenanza que le facultaron para suprimir los cargos de la Gobernación, y en desarrollo de estas ordenanzas; entre otras le dieron facultades al Gobernador de Santander, para firmar convenio central de empleados del Departamento y trabajadores oficiales, de la Contraloría Departamental, de la Asamblea Departamental, así como crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas departamentales. Actos administrativos de supresión que desarrollaron o reglamentaron las ordenanzas que tampoco fueron publicados en la gaceta departamental.

SEGUNDA a NOVENA: En consecuencia legal queda sin obligatoriedad, el convenio de desempeño Departamento de Santander y Ministerio de Hacienda del 24 de diciembre de 1999; la ordenanza 050 de 1998; el Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999; el Decreto 405 del 30 de diciembre de 1999; la Resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999; la Resolución 426 del 21 de enero de 2000 –firmada por el gerente de reestructuración, incorporando empleos, con base en las facultades según el conferidas por las resoluciones 10744 y 10774 del 30 de diciembre de

1999y, el oficio del 30 de diciembre de 1999, notificado el 3 de enero del 2000 que suprimió el cargo de Blanca Nubia León Gamboa.

DÉCIMA: Condenar en consecuencia a los demandados a reparar el daño, ordenando el pago a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, a valor presente; la totalidad de perjuicios de orden patrimonial, material (indexado) (daño emergente y lucro cesante) y moral, objetivos, subjetivos y objetivados actuales y futuros, y por el valor representativo de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la supresión del cargo de Blanca Nubia León Gamboa y el cumplimiento de la sentencia.

DÉCIMA PRIMERA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 t 195 del C.C.A, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

DÉCIMA SEGUNDA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 195 y concordantes del C.C.A. (…). 1.1 Con el propósito de dar claridad al caso objeto de estudio, se resumirán a continuación los hechos que sirvieron de fundamento para la presentación de la demanda, los que también se extraen de las pruebas aportadas (f. 2-72, c. ppal): 1.1.1 El Gobernador del departamento de Santander mediante Resoluciones No.

10744 y 10774 del 30 de diciembre de 1999 delegó en el Gerente del Proceso de Reestructuración -entonces ejercido por el doctor Luis Francisco Rodríguez Ferreira-, las facultades de i) supresión de cargos de empleados públicos y trabajadores oficiales del departamento, ii) conformación de planta globalizada de empleados, iii) conformación de grupos de trabajo y iv) incorporación a la nueva estructura de la administración departamental. 1.1.2 El Gerente del Proceso de Reestructuración, en ejercicio de las referidas facultades que le fueron delegadas, profirió el Decreto No. 392 del 30 de diciembre de 1999 mediante el cual suprimió entre otros, el cargo de Auxiliar de Recaudación Nivel 2, Grado 3, Código 0120 que era ejercido por la señora Blanca Nubia León Zabala, así como el cargo de director administrativo que era ejercido por el propio doctor Luis Francisco Rodríguez Ferreira. 1.1.3 La señora León Zabala una vez notificada de que el cargo que ejercía había sido suprimido, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del Decreto No. 392 del 30 de diciembre de 1999, las Resoluciones No. 10744 y 10774 del 30 de diciembre de 999, así como el oficio No. 7893 del 30 de diciembre de 1999 por medio del cual se le comunicó que su cargo había sido suprimido y, en consecuencia, se ordenara su reintegro. 1.1.4 El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial Administrativo de Bucaramanga mediante sentencia del 28 de febrero de 2014

negó las pretensiones de la demanda referida, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander en proveído del 29 de enero de 2015. 1.1.5 Tiempo después, en febrero de 2016 y como respuesta a un derecho de petición impetrado por la señora Jackeline Chanaga, se conocieron de varias irregularidades cometidas en el proceso de reestructuración, tales como que las ordenanzas, resoluciones y actos administrativos del 30 de diciembre de 1999 que dieron lugar a la supresión de los cargos, i) no habían sido publicadas en la Gaceta Departamental de Santander, ii) en algunas resoluciones se hacía mención a unas ordenanzas que no correspondían, iii) la ordenanza No. 50 de 1998 no contaba con exposición de motivos ni firma del gobernador, iv) cuando se firmó el convenio de desempeñó con el Ministerio de Hacienda ya se habían vencido las facultades dadas al Gobernador en ordenanza 039 del 10 de diciembre de 1997 y v) se suprimieron varios cargos, empero, mediante Resolución 426 del 21 de enero de 2000 se incorporaron nuevos empleados. 1.1.6 La supresión en el cargo y el despido que sufrió la señora Blanca Nubia León Gamboa causó perjuicios materiales e inmateriales a ella y su familia que deben ser resarcidos por la accionada.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto del 24 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander, rechazó la demanda, por cuanto consideró que al analizar los fines, móviles y

motivos del medio de control presentado por la actora, en realidad éste se ajustaba a una nulidad y restablecimiento del derecho y no al medio de control de reparación directa y, sobre el mismo, había operado el fenómeno de la caducidad. Al respecto se destaca (f. 175-177, c. ppal): Resulta claro que la indemnización de perjuicios solicitada por la parte demandante, se encuentra ligada a la presunta ilegalidad de los actos que determinaron la supresión del cargo que ocupaba la demandante en la planta de personal del Departamento de Santander antes de la expedición de los actos administrativos que determinaron la reestructuración de ese ente territorial, de manera que, siendo claro que el daño que se invoca en la demanda tiene como causa una decisión administrativa y no un hecho, omisión y operación administrativa, el medio de control idóneo para su reclamo no es otro que el de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) Se destaca cómo el Consejo de Estado ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la ejecución de un acto administrativo cuya ilegalidad no se discute en el proceso, bien porque se considera que el acto se ajusta al ordenamiento jurídico y aún así causa un daño susceptible de indemnización, o bien, porque una vez ejecutado el acto, fue objeto de revocatoria directa, no existiendo entonces acto administrativo que atacar, situaciones que no corresponden al recuento fáctico que sustenta la demanda bajo estudio, de manera que no se halla fundamento para la procedencia del medio de control de reparación directa. Conforme a todo lo anteriormente expuesto, se colige que el medio de

control impetrado, esto es, el de reparación directa no resulta procedente para reclamar la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo ilegal, siendo del caso inadmitir la presente demanda con el fin de que la demandante la adecúe al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo encuentra la Sala que éste se encuentra caducado en los términos del artículo 164 literal c) del CPACA, según el cual, la demanda debió instaurarse dentro del término de cuatro meses siguientes a la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. De acuerdo a lo anterior, y teniendo en cuenta que el acto administrativo que dispuso la supresión del empleo de la demanda le fue notificado el día 3 de enero de 2000, tal como se afirma en el hecho No. 4 de la demanda (Fol. 14), se colige que la acción, bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debía haberse presentado dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación, de acuerdo con el precitado artículo 164 del CPACA, carga que fue incumplida por el accionante, pues la demanda bajo estudio se presentó el día 17 de noviembre de 2016 (Fol. 174), habiendo superado en exceso el término de caducidad antes reseñado. Con fundamento en todo lo anteriormente expuesto, la Sala procederá a rechazar la demanda por encontrarse configurado el fenómeno de la caducidad de la acción previsto en el artículo 164 literal i) del CPACA, y conforme lo ordena el numeral 1 del artículo 169 ibídem.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la decisión adoptada por el a quo en la providencia del 24 de febrero de 2017, el apoderado judicial de la parte demandante presentó recurso de apelación debidamente sustentado en el cual solicitó que i) se revoque la providencia impugnada y, ii) en consecuencia, se profiera auto admisorio del medio de control, con base en los argumentos que en su momento señaló en la demanda –los que reiteró- y los resumidos a continuación (f. 180-186, c.ppal): - De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado responderá patrimonialmente, entre otros aspectos, por las omisiones, operaciones administrativas y cualquier otra causa imputable a una entidad pública. - El artículo 164 del C.P.A.C.A indica que la caducidad del medio de control de reparación directa será de dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que prueba la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. - En el caso bajo estudio, solo hasta febrero de 2016, es que la señora Blanca Nubia León Gamboa tuvo conocimiento de las irregularidades cometidas en la expedición de las ordenanzas en las que se fundamentó la estructuración que suprimió el cargo que venía ejerciendo. - La actora no conocía previamente de las irregularidades, pues las ordenanzas nunca fueron promulgadas en la gaceta departamental, en los actos administrativos derivados ellas, ni en los oficios de notificación de la supresión de cargos.

• Luego entonces existió una falla en el servicio y, por tanto, es el medio de control de reparación directa el que procede y, el cual, fue presentado dentro de la oportunidad legal. - Si en gracia de discusión se dijera que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, no existiría caducidad del mismo, en tanto se trata de un caso de reivindicación laboral sobre un acto administrativo de carácter general. - En los casos de reivindicación laboral, como lo fue el de la bonificación judicial para empleados de la Rama Judicial, se admitieron las demandas aplicando la excepción contemplada en el artículo 137 numeral 3; por tanto, en analogía, el presente proceso debe ser admitido.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar en el caso sub judice: i) si el medio de control presentado es el de reparación directa, tal y como lo depreca el demandante, o si por el contrario, corresponde al de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) dependiendo del medio de control, si era posible rechazar la demanda por caducidad del mismo, o si por el contrario, correspondía dar trámite a la misma al no haber operado dicho fenómeno jurídico procesal.

V. COMPETENCIA

1. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, frente a los cuales sea procedente este medio de impugnación.

2. Por otra parte, se advierte que el auto que decide sobre las excepciones es

susceptible del recurso de apelación de conformidad con el numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A.1, y el artículo 125 ibídem le atribuye a la Sala la facultad de proferir la presente decisión interlocutoria por encontrarse inmersa en el numeral 3º del artículo 243 del C.P.A.C.A.

3. De otro lado, atendiendo la remisión del artículo 682 de la Ley 472 de 1998 frente a los aspectos no regulados, se aplicarán las disposiciones del Código General del Proceso3 en tanto no contraríen las normas especiales4.

VI. CONSIDERACIONES Considera la Sala que debe confirmarse el auto proferido por el Tribunal Administrativo mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con los

motivos que pasan a exponerse a continuación:

1. Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio 1.1. Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio –actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otrosel legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado. 1.2. Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, 1 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de

reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” 2 “Artículo 68º.- Aspectos no Regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil.” 3 Conforme a la posición del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero. 4 Remitirse a lo señalado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en auto del 10 de febrero de 2016, exp. 2015-00934, C.P. Hernán Andrade Rincón. por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. 1.3. Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 1385 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.- indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con

el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada6 y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella7. 1.4. Por otro lado, según lo establecido en el artículo 1408 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que en principio este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. No 5 Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014,

exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 8 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. 1.5. Si bien es cierto que los medios de control previamente analizados – reparación directa y nulidad y restablecimiento del derechotienen un aspecto en

común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos9. Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En relación con lo anterior, esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una

omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa10 (Negrillas fuera de texto). 1.6. De igual forma, en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp., nº 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder. 1.7. Caso contrario ocurre con la reparación directa, la cual no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico –art. 90 de la C.P.-, concepto amplio que no

se encuentra reducido a causales específicas previstas en la ley. 1.8. En este orden, resulta relevante que por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vería en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación –numeral 4 del artículo 162 del C.P.A.C.A.-. 1.9. Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente –numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado –numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A.-, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa. 1.10. De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener

conocimiento del mismo. 1.11. Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que respecta a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio11, ii) las formalidades 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2016, exp., n.º 55302, Hernán Andrade Rincón requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas. 1.12. A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de estar de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad –daño especial- , ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. A continuación se analizará con mayor detenimiento cada una de estas excepciones: 1.13. Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado –daño especial1.13.1. En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la

expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado. 1.13.2. Puede observarse que en este caso no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que este se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la obligación de soportar. 1.13.3. En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”12. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.º 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 1.13.4. En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad. En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de contr