CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2013-00362-01(50623)

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DEMANDA /

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA

DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ALTERACIÓN DE LAS PRETENSIONES

DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA

SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO DE

APELACIÓN / CONTENIDO DEL RECURSO DE APELACIÓN /

ARGUMENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DEL

RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE

APELACIÓN / REQUISITOS DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE

APELACIÓN / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / DECISIÓN DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DE LA FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA Los cargos de la apelación de la parte actora atacan la declaración del siniestro por buen manejo y correcta inversión del anticipo, debido a el anticipo habría sido amortizado y no comprendía el siniestro amparado con la póliza correspondiente. Al punto, advierte la Sala que, al argüir lo segundo, la parte demandante modifica el concepto de la violación planteado en la demanda, que atacaba la declaración del siniestro que se produjo en los actos demandados, porque, al encontrarse acreditado que el anticipo había sido amortizado, el INVIAS habría incurrido en un

rigor excesivo. (…) [C]omo lo ha considerado esta Sección, son precisamente los argumentos traídos por el demandante al proceso los que determinan el marco de juzgamiento. El concepto de la violación configura así la causa petendi, por lo que si, al incorporar razones no alegadas, esta es modificada, al pronunciarse, el juzgador estaría decidiendo fuera de lo pedido (“extra petita”). Con ello, se afectaría la defensa de los derechos de la contraparte, produciéndose así una violación al debido proceso, que impide al juzgador resolver sobre lo argumentado con fundamento en el principio iura novit curia. (…) Habida cuenta de que ambas partes apelaron la decisión de primera instancia, la Sala, su estudio se analizara sin limitaciones, según lo ordenado en el artículo 328 del CGP.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 328

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia ver sentencia del 7 de octubre de 2009, Exp. 19486, C.P.

Enrique Gil Botero.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUPUESTO

PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONTRATO ESTATAL / CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA / INVÍAS / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA

DEL PROCESO / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA

Este asunto corresponde a esta jurisdicción, por tratarse de una controversia generada en un contrato celebrado por una entidad estatal, como lo es el INVIAS, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, y al artículo 104 del CPACA. La Sala es competente para decidir el asunto, en razón a que el proceso tiene vocación de segunda instancia en atención a su cuantía determinada, la que supera la exigida por el artículo 152 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCUO 75 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 152

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / INVÍAS / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE

LA ACCIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO /

APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / CONTRATO

ESTATAL DE TRACTO SUCESIVO / OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN DE

LA DEMANDA / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El presente debate versa sobre la nulidad de la Resolución 3820 de 2012 y de la Resolución N. 4353 de 2012, ambas emitidas por el INVIAS. Por ende, al tenor del artículo 141 del CPACA, tal pretensión encuentra cauce adecuado a través de la acción contractual impetrada. De conformidad con el artículo 164 del CPACA, el cómputo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales inició desde la fecha de la liquidación del contrato o de aquella en que debió liquidarse, toda vez que el Contrato (…), que constituye el centro de la contención, estaba regido por las normas de la Ley 80 de 1993, además de lo cual su ejecución fue de tracto sucesivo. En consonancia con lo expuesto, resulta pertinente destacar que el plazo del citado contrato estatal se extendió (…). A partir de esa última fecha iniciaba el cómputo de seis meses para lograr la liquidación bilateral o unilateral, según fuera el caso, término que culminó (…). Desde entonces, la parte contaba con dos años para impetrar la acción contractual, período cuyo vencimiento se produjo (…). Así que, al haberse interpuesto la demanda (…), la acción se ejerció dentro del término establecido.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 141 / C.P.A.C.A. -

ARTÍCULO 164

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA /

CONSORCIO / MIEMBROS DEL CONSORCIO / DEMANDANTE / PARTES DEL

CONTRATO / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO /

CONCURRENCIA DEL SINIESTRO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / GARANTÍA DE

CORRECTA INVERSIÓN DEL ANTICIPO / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ACTO QUE DECLARA EL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL

CONTRATO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / INVÍAS / ENTIDAD PÚBLICA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Los miembros del CONSORCIO (…) están legitimados para integrar el extremo demandante, como quiera que fue una de las partes del Contrato (…) y resultaron afectados con las declaratorias de la ocurrencia del siniestro de incumplimiento definitivo del citado contrato; del acaecimiento del siniestro cubierto por el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo; y por la imposición a título de cláusula penal pecuniaria por incumplimiento, mediante los actos acusados de nulidad. Por otra parte, está legitimado en la causa por pasiva el INVIAS, dada su calidad de contratante en el mencionado contrato y por ser la entidad que profirió los actos enjuiciados.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa ver sentencia de unificación del 25 de septiembre de 2013, Exp. 19933, C.P. Mauricio Fajardo

Gómez.

GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS

CONTRACTUALES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / GARANTÍAS

DEL CONTRATISTA / GARANTÍAS EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS EN LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / OBLIGATORIEDAD DE GARANTÍAS EN

EL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / FINALIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO La jurisprudencia administrativa —de vieja data— ha precisado que las garantías contractuales no pueden confundirse con las potestades sancionatorias de la Administración, ni con las penas convencionales, en cuanto las garantías no son una estimación anticipada de perjuicios, ni un medio coercitivo de apremio, sino una facultad concebida para salvaguardar el interés público implícito en la contratación, y para proteger el patrimonio de la Administración, frente a eventuales incumplimientos del contratista.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las garantías de cumplimiento del contrato estatal ver sentencias del 24 de agosto de 2000, Exp. 11318, C.P. Jesús María Carrillo Ballestero, sentencia del 24 de mayo de 2001, Exp. 13598, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia del 23 de febrero de 2012, Exp. 20810, C.P. Ruth Stella Correa

Palacio.

FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONTRATO DE SEGURO

/ PARTES DEL CONTRATO DE SEGURO / ASEGURADO / ASEGURADOR /

BENEFICIARIO / OBLIGACIONES DEL CONTRATO DE SEGURO /

OBLIGACIÓN DE GARANTÍA DE LA ASEGURADORA / ACTO

ADMINISTRATIVO / MÉRITO EJECUTIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER EJECUTIVO / PARTES DEL

CONTRATO / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO /

CONCURRENCIA DEL SINIESTRO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / OBLIGATORIEDAD DE

GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL / COBERTURA DEL CONTRATO DE SEGURO Con esta facultad —que se desprende de los numerales 4º y 5º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”), y luego fue establecida expresamente en el artículo 7 de la Ley 1170 de 2005— se privilegia a la Administración, que es así relevada de las cargas que, como beneficiaria de un contrato de seguros, le imponen los artículos 1075 a 1077 del Código de Comercio (“CCo”), para reclamar el cumplimiento de la obligación condicional del asegurador; obligación esta que, por virtud de esta prerrogativa, se concreta mediante acto administrativo, con carácter ejecutivo, frente al cual proceden únicamente los recursos legales, mas no su objeción. Ahora bien, la facultad de la Administración de declarar el siniestro comprende la determinación (i) del amparo o amparos siniestrados, (ii) de

las personas a cuyo cargo queda la deuda, y (iii) del monto del daño, que “puede ser inferior al monto asegurado, caso en el cual la entidad estatal no podrá ordenar el pago del límite del amparo, como quiera que su perjuicio no alcanzó esa cuantía”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 68 NUMERAL 4 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 68

NUMERAL 5 / LEY 1170 DE 2005 - ARTÍCULO 7 / CÓDIGO DE COMERCIOARTÍCULO 1075 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 1077

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaración de ocurrencia del siniestro, ver sentencia del 22 de abril de 2009, Exp. 14667, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 16369, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 27 de noviembre de 2013, Exp. 25742, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 28 de febrero de 2020, Exp. 46852, C.P. Jaime Enrique

Rodríguez Navas.

OCURRENCIA DEL SINIESTRO / PAGO DEL SINIESTRO / RECONOCIMIENTO

DEL SINIESTRO / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS / COBRO

EJECUTIVO / ACREDITACIÓN DE LA OCURRENCIA DEL SINIESTRO / ACTO

DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / MÉRITO EJECUTIVO

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER

EJECUTIVO / FACULTADES DE LA ENTIDAD PÚBLICA / GARANTÍA DE

CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS CONTRACTUALES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PÓLIZA DE SEGURO / COBRO DE PÓLIZA DE SEGURO / CONTRATO DE SEGURO / BENEFICIARIO / MONTO DE LA PÓLIZA DE SEGURO En un principio, esta Sección consideró que la facultad de determinación de la cuantía se desprendía del referido artículo 64 del CCA, porque, sin esta cuantificación, sería nugatoria la exigibilidad ejecutiva de la obligación, establecida en dicha norma. Sin embargo, más recientemente, la Sala Plena de esta Sección precisó “que el hecho de cuantificar el valor de la pérdida o el monto de los perjuicios en el acto administrativo mediante el cual se declara la ocurrencia del siniestro, no constituye el ejercicio de una facultad excepcional por parte de la entidad estatal que pretende hacer efectiva la garantía de cumplimiento de un contrato, contenida en una póliza de seguro […], toda vez que ello hace parte de la mecánica propia de la reclamación que debe efectuar el beneficiario de la misma, tal y como lo establece el artículo 1077 del Código de Comercio”. Atendiendo a ello, en fallos recientes, se ha reducido el monto de la obligación condicional de la aseguradora, definido en el acto administrativo que declaró el riesgo, con fundamento en los artículos 170 del CCA y 184 del CPACA. Como se desprende del artículo 1077 del CCo, no siempre es necesario demostrar la

cuantía de la pérdida asegurada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 64 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 1077 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 170 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 184

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cobro de la póliza de seguro ver sentencia del 28 de noviembre de 2019, Exp. 36600, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, sentencias del 5 de marzo de 2021, Exp. 39249, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 19 de marzo de 2021, Exp. 48041, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 23 de junio de 2010, Exp. 16494, C.P.

Enrique Gil Botero.

EFECTIVIDAD DE LA PÓLIZA DE SEGURO / COBRO DE PÓLIZA DE SEGURO / CONTRATO DE SEGURO / BENEFICIARIO / MONTO DE LA PÓLIZA DE

SEGURO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ACTO QUE DECLARA EL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / OCURRENCIA DEL SINIESTRO / ACTO

DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / VIGENCIA DE LA

PÓLIZA DEL CONTRATO DE SEGURO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / PAGO DEL SINIESTRO / PLAZO DE PAGO DEL SINIESTRO / RECONOCIMIENTO DEL SINIESTRO Aparte, esta Sección ha precisado que el derecho de la entidad contratante a

hacer efectiva la póliza de garantía surge con el incumplimiento contractual, derecho que se materializa y concreta con el acto administrativo de declaración del siniestro, del cual se desprenden las consecuencias contractuales y legales del caso. Si bien, en este orden de ideas, el riesgo objeto de amparo debe producirse durante la vigencia del contrato de seguro, no ocurre lo mismo con la reclamación del pago o declaración del siniestro, que puede ser coetánea o posterior a la vigencia de la póliza, en cuanto no supere el término bienal establecido en el artículo 1081 del CCo, a partir del conocimiento de la ocurrencia del siniestro.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 1081

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el acto que declara la ocurrencia del siniestro ver sentencia del 5 de agosto de 2020, Exp. 45183, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, sentencia del 3 de mayo de 2001, Exp. 12724, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia del 29 de mayo de 2014, Exp. 27563, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y sentencia del 23 de junio de 2010, Exp. 16494, C.P. Enrique Gil Botero.

ANTICIPO DEL CONTRATO / INVERSIÓN DEL ANTICIPO / ENTREGA DEL

ANTICIPO DEL CONTRATO / CAUSACIÓN DEL ANTICIPO DEL CONTRATO /

ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / EXISTENCIA DEL SINIESTRO /

CONCURRENCIA DEL SINIESTRO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / GARANTÍA DE

CORRECTA INVERSIÓN DEL ANTICIPO

[R]esulta oportuno precisar que la entrega del anticipo al contratista constituye un interés cierto, asegurable y asegurado, por encontrarse “pendiente del cumplimiento por parte de la contratista, como forma de restituir lo recibido por la entidad”. De esta forma, el siniestro por buen manejo y correcta inversión del anticipo puede darse, así, cuando acaezca el plazo para el cumplimiento del contratista o cuando se establezca con precisión el valor faltante por reintegrar.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DEBERES DEL CONTRATISTA / PAGO DE

ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PAGO DE ANTICIPO DEL

CONTRATO ESTATAL / PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PLAZO

DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL

/ OBJETO DEL CONTRATO DE INTERVENTORÍA / INFORME DEL

INTERVENTOR / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTA DE RECIBIDO PARCIAL DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA De conformidad con los anteriores hechos, la Sala encuentra que, de acuerdo con lo pactado en el Contrato (…) el CONSORCIO (…) debía amortizar el anticipo por lo menos un mes (1) antes del vencimiento del plazo contractual (…). En todo caso, según el concepto previo de la interventoría —a la que le correspondía reportar los avances de obra y verificar la amortización del anticipo— sí habían sido suscritas actas parciales, en las que se verificaba la ejecución del 84% de las obras contratadas. Por ende, como el anticipo equivalía al 50% del precio total de

las obras, este habría sido amortizado. Si bien, como lo consideró el INVIAS, no habría sido suscrita entonces el acta de entrega y recibo definitivo de obra, queconforme a lo pactadoera el único documento constitutivo de aprobación de las obras objeto del contrato, no puede pasarse por alto que sí habían sido suscritas actas parciales, en las que la interventoría había constatado provisionalmente la calidad y cantidades de obra realmente ejecutadas.

CONTRATO DE INTERVENTORÍA / OBJETO DEL CONTRATO DE

INTERVENTORÍA / INTERVENTOR / CONCEPTO DE INTERVENTORÍA /

CONTRATO ADMINISTRATIVO DE INTERVENTORÍA / EFECTOS DE LA

INTERVENTORÍA / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE INTERVENTORÍA /

FACULTADES DEL INTERVENTOR / FUNCIÓN DEL INTERVENTOR /

INFORME DEL INTERVENTOR / INTERVENTORÍA / OBLIGACIONES DEL

INTERVENTOR / PARTES DEL CONTRATO DE INTERVENTORÍA /

SUPERVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL

[C]omo lo ha considerado esta Corporación, el contrato de interventoría “es una consultoría a través de la cual las entidades públicas ejercen su potestad de coordinación, dirección y control de la ejecución de contratos”, conforme al deber impuesto a las entidades en el artículo 14.1 de la Ley 80 de 1993. En razón a ello, corresponde al interventor “la labor de controlar que la obra se realice en los términos del respectivo contrato, tanto en lo que respecta a las especificaciones técnicas como en los términos contractuales”. Tal control correspondía a la interventoría en los términos del contrato suscrito en este asunto, en el que, si bien

fueron pactadas sus obligaciones con términos generales, es claro que se encontraba a cargo del control de los aspectos técnicos, legales, administrativos y financieros de las obras contratadas, velando por los intereses del INVIAS.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 NUMERAL 1

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el contrato de interventoría ver sentencia del 13 de febrero de 2013, Exp. 24996, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 25199, C.P. Danilo Rojas Betancourth, sentencia del 7 de agosto de 2016, Exp. 51860, C.P. Guillermo Sánchez Luque, sentencia del 13 de febrero de 2013, Exp. 24996, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONTRATO DE INTERVENTORÍA / OBJETO DEL CONTRATO DE

INTERVENTORÍA / INTERVENTOR / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS / CONTRATO DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO / CONTRATO DE SEGURO DE DAÑOS / FALTA

DE PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / OCURRENCIA DEL

SINIESTRO / RECONOCIMIENTO DEL SINIESTRO / CUANTIFICACIÓN DE

LOS PERJUICIOS / COBRO EJECUTIVO / ACREDITACIÓN DE LA

OCURRENCIA DEL SINIESTRO / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA

DEL SINIESTRO / PERJUICIO PATRIMONIAL / ACREDITACIÓN DEL DAÑO /

GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS

CONTRACTUALES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / FALTA DE

ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL DAÑO Al haber verificado provisionalmente la interventoría, como sujeto a cargo del control de los avances de las obras y de la amortización del anticipo, que, con las obras ejecutadas en el Contrato (…), el anticipo había sido amortizado, no existía claridad sobre la cuantía del daño ocasionado al INVIAS, como consecuencia del incumplimiento de la amortización del anticipo dentro del plazo previsto. Como se expuso anteriormente, en los seguros de daños, como el de cumplimiento, además de que haya ocurrido el siniestro, consistente en el incumplimiento de la obligación de amortizar el anticipo, debe este incumplimiento ocasionar un perjuicio patrimonial, con el que se configure un daño indemnizable. De lo contrario, al superar la reparación del daño, las garantías contractuales no fungirían como una salvaguarda al patrimonio y al interés público, como fueron concebidas en el ordenamiento colombiano. Tal daño, sin embargo, no se había determinado claramente en el momento en el que fue expedida la Resolución (…), pese a que al INVIAS le correspondía su definición, conforme al artículo 1077 del CCo. Entonces, el daño cubierto por el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo tenía un carácter incierto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 1077

PAGO DEL ANTICIPO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO /

CONCURRENCIA DEL SINIESTRO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / PAGO DE LA OBRA

PÚBLICA / PÓLIZA DE SEGURO / COBERTURA DEL CONTRATO DE

SEGURO / VÍA GUBERNATIVA / INVÍAS / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ANTICIPO DEL CONTRATO /

ENTREGA DEL ANTICIPO DEL CONTRATO / CAUSACIÓN DEL ANTICIPO DEL CONTRATO / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL La falta de cumplimiento de los requisitos para el pago, dentro de los que se contemplaban múltiples exigencias adicionales a la verificación de la ejecución de las obras contratadas, no impedía que, en el proceso administrativo para la declaración del siniestro, fuera acreditada la ejecución de las obras pagadas con antelación, cuya omisión configuraba el daño cubierto con el seguro. Conforme a los artículos 56 a 59 del CCA-, es claro que, en la resolución de recursos gubernativos, la autoridad debe pronunciarse sobre las pruebas solicitadas para determinar los fundamentos fácticos de la decisión, y tomar en consideración las que se practiquen. Al considerar así el INVIAS, en la Resolución (…), que no podía determinar si el anticipo había sido amortizado con la ejecución de las obras, por carecer de competencia para reconocer su pago, omitió sus facultades legales, para decidir con fundamento en unas exigencias formales, haciendo primar así las formas sobre el fondo, como lo adujo la parte actora.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTA DE RECIBIDO PARCIAL DE OBRA PÚBLICA / ACTA DE RECIBIDO FINAL DE OBRA PÚBLICA / PAGO

DEL ANTICIPO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

CONCEPTO DE INTERVENTORÍA / CONTRATO ADMINISTRATIVO DE

INTERVENTORÍA / EFECTOS DE LA INTERVENTORÍA / INFORME DEL

INTERVENTOR / PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO / NEGOCIO JURÍDICO / EFECTOS DEL NEGOCIO JURÍDICO /

ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL NEGOCIO JURÍDICO / FORMACIÓN DEL

NEGOCIO JURÍDICO

[C]omo la resolución recurrida y aquella con la que se resuelve el recurso integran un solo acto administrativo complejo, no puede pasarse por alto, que —como lo aduce el consorcio recurrente— en el momento en que fue proferido el acto definitivo, ya había sido suscrita el acta parcial de obra núm. 15 final, así como el acta de entrega y recibo definitivo —aportada por la actora— cuya ausencia había dado lugar al concepto de la interventoría, de acuerdo con el cual el anticipo no había sido amortizado, determinando así la decisión gubernativa de primera instancia e, indirectamente, la decisión administrativa desestimatoria de segunda instancia. (…) [L]as obras ejecutadas en el Contrato (…) no fueron recibidas a satisfacción por la interventoría, con la aquiescencia del propio contratista, por lo

que el anticipo no fue amortizado. (…) Además, con la aprobación del descuento del valor pendiente de amortización del acta núm. 15 final, que manifestó expresamente el representante legal del CONSORCIO (…), se produjo una modificación de la obligación del pago convenido. De esta forma, se produjo un negocio jurídico, que, como tal, vincula al CONSORCIO (…), y solo puede ser invalidado por consentimiento mutuo o por causas legales, que no fueron alegadas en este proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el acto administrativo complejo ver sentencia del 30 de abril de 2011, Exp. 20917, C.P. Enrique Gil Botero, sentencia del 23 de noviembre de 2003, Exp. 14431, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 29 de noviembre de 2019, Exp. 45068, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

PAGO DEL ANTICIPO / OMISIÓN DEL ANÁLISIS DE LA PRUEBA / INVÍAS /

DEBERES DEL CONTRATANTE / OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL

CONTRATO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNDAMENTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTA DE RECIBIDO PARCIAL DE OBRA PÚBLICA / ACTA DE RECIBIDO FINAL DE OBRA PÚBLICA / VÍA

GUBERNATIVA / FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ANTICIPO

DEL CONTRATO / ENTREGA DEL ANTICIPO DEL CONTRATO / CAUSACIÓN

DEL ANTICIPO DEL CONTRATO / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL

[A]l omitir la valoración de pruebas sobre la amortización del anticipo, por

considerar que no tenía competencia para el reconocimiento del pago, el órgano decisor INVIAS incurrió en un rigorismo excesivo, pero este no determinó el sentido de la decisión, ya que, conforme a lo considerado en el acto, atendiendo a su carácter complejo, es claro que, según lo pactado en el acta de entrega y recibo definitivo, de cuya suscripción se hizo pender el reconocimiento de la amortización del anticipo en todo el trámite de vía gubernativa, el anticipo no fue amortizado, en la cuantía definida los actos recurridos. En consecuencia, se impone una respuesta negativa al primer problema jurídico, con la desestimación del cargo respectivo de la parte demandante.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ACTO QUE DECLARA EL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA AL

CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MULTA EN

EL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL

CONTRATO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

ESTATAL / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

/ APLICACIÓN DEL CÓDIGO CIVIL / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE COMERCIO El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 reguló el debido proceso, para declarar el incumplimiento del contrato estatal, con el fin de imponer multas y hacer efectiva la cláusula penal. Pero, ni dicha norma ni la Ley 80 de 1993 regularon expresamente

la figura de la cláusula penal pecuniaria. Por tal razón, no cabe afirmar -como el ente recurrenteque esta hubiera sido regulada en el Decreto 4828 de 2008, que reglamentó el artículo 17 de la Ley 1150 de 2017. En consecuencia, debe acudirse a las disposiciones que sobre su génesis y aplicación se encuentran en el Código Civil (“CC”) y el Código de Comercio, de acuerdo con los artículos 13 y 40, inciso 1º, de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 13 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 40 INCISO 1 / DECRETO 4828 DE

2008 /

CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL

CONTRATO ESTATAL / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL

CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ACTO QUE DECLARA EL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FACULTADES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO /

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / REDUCCIÓN DE LA

INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS

[L]a cláusula penal pecuniaria habilita a las partes para convenir la consecuencia que se desprende de la indebida conducta contractual, como mecanismo de valoración anticipada de los perjuicios derivados del incumplimiento, liberando a la parte afectada de la carga de acreditar su ocurrencia y su cuantía. Tal potestad que concede el ordenamiento jurídico a las partes del contrato no es absoluta, toda vez que los artículos 1596 del CC y 867 del CCo prevén la reducción de la cláusula penal pecuniaria, cuando el incumplimiento de la obligación principal haya sido parcial y el acreedor hubiera recibido parte del objeto debido, con fundamento en el principio de proporcionalidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1596 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 867

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la cláusula penal pecuniaria ver sentencia del 1 de

febrero de 2018, Exp. 52549, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN

PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CLÁUSULAS

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL

CONTRATO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

ESTATAL / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO

/ FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DE

EQUIDAD / PRINCIPIO DE BUENA FE CONTRACTUAL / ACTO

ADMNISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO Esta Subsección ha considerado, a su vez, que la proporcionalidad, en tanto instrumento que dota de razonabilidad el ejercicio de las competencias de la administración pública, debe tomarse en consideración en la aplicación de la cláusula penal pecuniaria, cuando haya sido pactada en un contrato estatal. Por lo tanto, se impone su uso razonable, conforme a los principios de equidad y de la buena fe contractual, que prohíben la imposición de medidas abusivas y arbitrarias por una de las partes, generando desequilibrio, y orientada a satisfacer el interés general. En consecuencia, la razonable, proporcional y razonada aplicación de la cláusula penal pecuniaria, por parte de la entidad pública contratante, implica necesariamente que esta última cumpla con el deber jurídico de motivación, justificando, a partir de referentes objetivos y claros, los criterios que le sirven de apoyo para tasar la proporción de aplicación de la cláusula penal conforme a la intensidad y valoración del cumplimiento (o incumplimiento) por parte del contratista. Con ello, no s