CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2014-00734-01 (56654)A-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPETICION - Apelación de auto que declara infundadas excepciones previas / EXCEPCIONES PREVIAS - Falta de legitimación en la causa por pasiva / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - No se acreditó la ausencia de vínculo jurídico del demandado / EXCEPCIONES PREVIAS - Se declaran infundadas De los argumentos expuestos por el recurrente se evidencia que, en su criterio, el análisis de la legitimación en la causa por pasiva implica un estudio de responsabilidad en la audiencia inicial al agotar la etapa de excepciones previas y, bajo esta perspectiva, el Tribunal debió concluir que el demandado no tuvo participación en el daño presuntamente irrogado a la parte actora. LEGITIMACION EN LA CAUSA - Noción / LEGITIMACION EN LA CAUSAConstituye un vínculo jurídico entre las personas que se encuentran facultadas para demandar y aquellas que pueden ser demandados en un proceso por determinado hecho alegado por el actor En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable de una condena causada por una conducta constitutiva de culpa grave del funcionario o ex funcionario.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180 - NUMERAL 6

FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA - Su declaratoria en la audiencia inicial solo podrá hacerse cuando se tenga certeza acerca de su configuración / LEGITIMACION MATERIAL - Debe declararse a mediante sentencia al resolver el fondo del asunto / LEGITIMACION DE HECHO O PROCESAL - Se resuelve en el desarrollo de la audiencia inicial Si bien la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia alegada, a manera de excepción, sea resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del CPACA, en el curso de la audiencia inicial, el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y sobre las de falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación, de manera pacífica y reiterada ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180 - NUMERAL 6

LEGITIMACION DE HECHO EN LA CAUSA - Relación procesal entre demandante y demandado que surge a partir de la notificación del auto

admisorio, momento en que se trabada la litis / LEGITIMACION MATERIAL EN LA CAUSA - Su análisis permite dilucidar si existe relación real de la partes con la pretensiones formuladas o la defensa a ellas realizada / LEGITIMACION EN LA CAUSA DE HECHO - Su acreditación no necesariamente concurre con legitimación material en la causa La jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la legitimación en la causa por pasiva de hecho de la material y en tal sentido ha aclarado que la primera se refiere a la relación procesal que emana de la pretensión que formula el extremo demandante al demandado con fundamento en hechos u omisiones por los cuales atribuye responsabilidad, en tanto que la legitimación material en la causa se entiende como la participación efectiva del demandado en el daño antijurídico irrogado al actor, de ahí que este tipo de legitimación constituye condición necesaria para la prosperidad de las pretensiones. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - No prosperó excepción previa por invocarse en debida forma tal calidad por el demandante / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Su determinación dependerá del acervo probatorio que se analice con los presupuestos de fondo de la controversia / EXCEPCION PREVIA - Se declara impróspera Es dable concluir que si bien en esta etapa procesal no se realiza un estudio de responsabilidad, el Despacho evidencia que los hechos de la demanda refieren una conducta gravemente culposa, endilgada al ex funcionario demandado, que al parecer fue determinante en la condena que impuso esta jurisdicción al Municipio demandante, de suerte que, a efectos de dilucidar la acreditación de los requisitos

para la prosperidad de la pretensión de repetición, es menester garantizar el trámite del proceso y, una vez agotada la etapa probatoria, se verificará si las pretensiones formuladas tienen vocación de prosperidad o no. (…) Como consecuencia, se confirmará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial del 25 de enero de 2016, por medio de la cual negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el señor Ricardo Flórez Espinosa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00734-01(56654)

Actor: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA

Demandado: RICARDO FLOREZ ESPINOSA Referencia: APELACION AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPETICION Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 25 de enero de 2016, en el curso de la audiencia inicial, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda En escrito presentado el 26 de agosto de 2014, el municipio de Bucaramanga interpuso demanda en ejercicio del medio de control de repetición contra el señor

Ricardo Flórez Espinosa, con el fin de que se declare su responsabilidad patrimonial como consecuencia de la conducta gravemente culposa que, según se afirmó, resultó determinante en la condena que le fue impuesta a la mencionada entidad territorial por parte del Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de reparación directa radicada bajo el número 1999-2284. Como consecuencia de lo anterior, la parte demandante solicitó que se condene al demandado a pagar la suma de $511’338.867, correspondiente al valor que debió pagar la entidad en virtud de la condena impuesta por esta jurisdicción. Como fundamentos fácticos, en síntesis, narró los siguientes: El 25 de agosto de 1998, se produjo un accidente de tránsito en el que falleció la señorita Dey Latiffe Suescún Vargas, por la falta de señalización en el viaducto La Flora; por este hecho se presentó demanda contra el municipio de Bucaramanga, que concluyó con sentencia condenatoria al ente territorial, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander le ordenó pagar a los demandantes la suma de $511’338.862. El municipio de Bucaramanga pagó la condena y para el efecto expidió los actos administrativos correspondientes y el respectivo comprobante de egreso. Para la época de los hechos el señor Ricardo Flórez Espinosa ejercía el cargo de Secretario de Obras Públicas –hoy Secretaría de Infraestructuradel municipio de Bucaramanga, razón por la cual el Comité de conciliación de esta entidad territorial consideró que se cumplían los presupuestos para adelantar la acción de repetición

en su contra, dado que, en su sentir, su conducta gravemente culposa, al no haber adelantado las actuaciones necesarias para evitar el fallo condenatorio, fue determinante en el reconocimiento indemnizatorio en que incurrió la entidad aquí demandante.

2. Contestación de la demanda Dentro de la oportunidad legal, el señor Ricardo Flórez Espinosa contestó la demanda y se opuso a las pretensiones por las razones fácticas y jurídicas expuestas en el escrito presentado, las cuales, a manera de síntesis, consistieron en sostener que no se cumplen los requisitos formales y sustanciales para la procedencia de la acción de repetición.

Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que, para la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda de reparación directa, no desempeñaba el cargo se Secretario de Infraestructura y, en esta medida, si el daño a la entidad supuestamente se produjo por “la conducta gravemente culposa de los funcionarios que debían adelantar las acciones necesarias para evitar el fallo en contra de la entidad territorial”, las personas llamadas a responder son aquellas que debían ejercer la representación judicial en aquel proceso e impedir que se profiriera sentencia condenatoria. 3.- El auto apelado El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada el 25 de enero de 2016, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Para adoptar la decisión en comento, el Tribunal de primera instancia hizo alusión a un pronunciamiento de esta Corporación sobre el asunto planteado, con el fin de

establecer la diferencia entre la legitimación de hecho y la material. Así, luego de citar las consideraciones contenidas en la providencia1, arribó a la siguiente conclusión: “Así las cosas, teniendo en cuenta que la sentencia condenatoria emitida en contra del municipio de Bucaramanga se derivó del 1 Contenidas en decisión proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Gómez Aranguren, dentro del expediente 1275-08. accidente de tránsito en que perdió la vida la señora Dey Latiffe Suescún Vargas, aduciéndose por el Comité de Conciliación que ‘el hecho pudo evitarse con un adecuado mantenimiento, lo que puede traducirse en imprudencia, descuido o negligencia de uno o unos funcionarios que sin prever las consecuencias obvias en que se podía incurrir no hicieron las labores necesarias para prevenir el daño’, considera el Despacho que es viable, como en efecto lo hizo el accionante, iniciar la demanda de la referencia en contra del señor Ricardo Flórez Espinosa en su condición de ex Secretario de Infraestructura del municipio de Bucaramanga, para determinar si omitió de manera dolosa o gravemente culposa el ejercicio de sus funciones dando lugar a la reparación pecuniaria que debió asumir el ente accionado y como consecuencia de ello, establecer si le asiste responsabilidad de resarcir al demandante por tales hechos”2. 4.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación y para sustentarlo reiteró los argumentos expuestos en la contestación

de la demanda, particularmente en el acápite de la excepción propuesta; así, adujo que para la fecha en que se notificó el auto admisorio de la demanda de reparación directa que dio lugar a la condena en contra del Municipio no se encontraba vinculado con la entidad territorial, razón por la cual la responsabilidad recaía en los funcionarios encargados de representarla judicialmente, quienes debían adelantar las acciones tendientes a evitar el fallo condenatorio3.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. La procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho para su decisión 2 Tomado de la grabación en video de la audiencia inicial realizada el 25 de enero de 2016. 3 Tomado de la grabación de la audiencia inicial celebrada el 25 de enero de 2016.

El recurso de apelación es procedente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1254, 180 numeral 6°5, 1506 y 243 del CPACA y el Despacho tiene competencia funcional para conocer del presente asunto, por tratarse de un auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del cual se resolvió sobre las excepciones propuestas por la entidad demandada.

2. La falta de legitimación en la causa por pasiva En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo

jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado, en este caso, por considerarlo responsable de una condena causada por una conducta constitutiva de culpa grave del funcionario o ex funcionario. Si bien la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia alegada, a manera de excepción, sea resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del CPACA7, en el curso de la audiencia 4 “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 5 “El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

6 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 7 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva”. inicial, el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y sobre las de falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación, de manera pacífica y reiterada ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese

presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia. En relación con el alcance y el contenido del derecho fundamental al Acceso a la Administración de Justicia, en especial, el deber del operador judicial de interpretar las normas jurídicas en el sentido que resulten más favorables al logro y realización del derecho sustancial y de los derechos fundamentales, resultan pertinentes las siguientes consideraciones que sobre el particular ha expuesto la Corte Constitucional: “(…) 6.9. En relación con esto último, es de observarse que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten más favorables al logro y realización del derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunaleses precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción, posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable las formas y requisitos que regulan la actuación procesal. “(…). “6.10. Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar el papel protagónico que

cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones públicas. Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicación de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso” (Se resalta)8. En conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no se tiene certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente y entendiendo que la finalidad de que se pueda decretar previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado.

3. Caso concreto De los argumentos expuestos por el recurrente se evidencia que, en su criterio, el análisis de la legitimación en la causa por pasiva implica un estudio de responsabilidad en la audiencia inicial al agotar la etapa de excepciones previas y, bajo esta perspectiva, el Tribunal debió concluir que el demandado no tuvo

participación en el daño presuntamente irrogado a la parte actora. Para el Despacho es claro que tal actuación no resultaba plausible, por cuanto la audiencia inicial no es, en principio, el escenario jurídico para tal efecto, en tanto una decisión de esta naturaleza ha de estar precedida del debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no del demandado en el daño antijurídico referido en la demanda. En este caso, el Despacho evidencia que el fundamento de la demanda es la atribución de una conducta gravemente culposa al demandado, cuya consecuencia fue la imposición de una sentencia condenatoria contra el municipio de Bucaramanga, al parecer, por la falta de señalización en una vía a cargo del ente territorial. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. MP: Rodrigo Escobar Gil. Un estudio preliminar de la actuación, permite entrever que el hecho que dio origen a la condena contra el Municipio ocurrió en agosto de 1998, fecha para la cual el aquí demandado ejercía como Secretario de Obras Públicas9, y como la sentencia condenatoria refirió una omisión en el deber de mantenimiento y conservación del espacio público y de las vías, el Despacho considera que existe, en principio, una legitimación en la causa por pasiva – de hecho-, en virtud de las pretensiones formuladas en contra del ex funcionario demandado. La jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la legitimación en la causa por pasiva de hecho de la material y en tal sentido ha aclarado que la primera se refiere a la relación procesal que emana de la pretensión que formula el extremo demandante al demandado con fundamento en hechos u omisiones por los cuales

atribuye responsabilidad, en tanto que la legitimación material en la causa se entiende como la participación efectiva del demandado en el daño antijurídico irrogado al actor, de ahí que este tipo de legitimación constituye condición necesaria para la prosperidad de las pretensiones. Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que si bien en esta etapa procesal no se realiza un estudio de responsabilidad, el Despacho evidencia que los hechos de la demanda refieren una conducta gravemente culposa, endilgada al ex funcionario demandado, que al parecer fue determinante en la condena que impuso esta jurisdicción al Municipio demandante, de suerte que, a efectos de dilucidar la acreditación de los requisitos para la prosperidad de la pretensión de repetición, es menester garantizar el trámite del proceso y, una vez agotada la etapa probatoria, se verificará si las pretensiones formuladas tienen vocación de prosperidad o no. En orden a absolver el fundamento del recurso interpuesto, basta con señalar que, del estudio integral de la demanda y de sus respectivos anexos, el Despacho encuentra que la conducta gravemente culposa que se ha endilgado al demandado no tiene que ver con la representación judicial de la entidad en el proceso de reparación directa, sino con una presunta omisión que fue determinante en la imposición de la condena, de ahí que se hubiere afirmado en la demanda que el funcionario no adelantó las acciones necesarias para evitar el fallo condenatorio. 9 Según se desprende del documento visto a folios 7 a 10 del cuaderno principal. Como consecuencia, se confirmará la decisión proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander en audiencia inicial del 25 de enero de 2016, por medio de la cual negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el señor Ricardo Flórez Espinosa.

4. Condena en costas Al tenor de lo previsto en lo previsto en el inciso segundo del numeral primero del artículo 365 del C.G.P, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, procede la condena en costas a la parte a la que se le resuelva de manera desfavorable la formulación de excepciones previas.

Sin embargo el numeral 8º del artículo 365 del C.G.P. indica que solamente hay lugar a costas cuando en el expediente se demuestre que se causaron y como ello no ocurre en el presente evento, el Despacho se abstiene de condenar a la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial del 25 de enero de 2016, por la cual negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por Secretaría de la Sección, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO