CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2015-00403-01(57635)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Presupuesto para proferir sentencia / En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado. Si bien la legitimación en la causa constituye un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia, alegada a manera de excepción, sea resuelta en la audiencia inicial. De hecho, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el curso de ella el juez debe pronunciarse acerca de las excepciones previas, la falta de legitimación en la causa, la cosa juzgada, la existencia de una transacción o conciliación, así como lo atinente a la prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva

sentencia. Como conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no se tenga certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente, bajo el entendido de que la finalidad de decretarla previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

EXCEPCIÓN FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVAPuede declararse en la audiencia inicial siempre que se tenga certeza de su configuración / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Puede resolverse en la sentencia sino existe certeza de su configuración Dicho lo anterior, resulta oportuno precisar que la audiencia inicial no es, en principio, el escenario jurídico para hacer este tipo de consideraciones relacionadas con el fondo del proceso en cuanto a la atribución de responsabilidad que se le endilga a la parte demandada, toda vez que una decisión de esta naturaleza ha de estar precedida por un debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no de los demandados en el daño antijurídico referido en el libelo (…) Con fundamento en lo anterior se evidencia que los argumentos expuestos por las entidades demandadas, para justificar su falta de legitimación en la causa, se circunscriben en la falta de legitimación material. De

hecho, su defensa se encuentra dirigida a justificar por qué el ordenamiento jurídico no les imponía la obligación de evitar el detrimento patrimonial en cabeza de la Fundación Campbell –el daño-, mediante la asunción de una deuda de la que era titular Solsalud EPS. En suma, la excepción de falta de legitimación se encamina a desvirtuar la participación de las demandadas en la producción del daño económico por cuya indemnización se interpuso este medio de control, cuestión que debe resolverse en la sentencia luego del análisis de las pruebas aportadas por las partes. Dado la complejidad del argumento en que se soportó la supuesta falta de legitimación en la causa de las demandadas, no resultaba posible que en desarrollo de la audiencia inicial se accediera a ella, comoquiera que en este estadio procesal se carece de los elementos de juicio para tener certeza acerca de su configuración o no.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00403-01(57635) Actor: FUNDACIÓN CAMPBELL Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIALSUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011Tema: EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN / Puede declararse en la audiencia inicial siempre y cuando se tenga plena certeza de su configuración. De

no ser así se trata de un tema a resolver en la sentencia. Procede el Despacho a resolver los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas contra el auto proferido en la audiencia inicial del 13 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de cada una de ellas.

I. A N T E C E D E N T E S

2

1. La demanda La Fundación Campbell, en ejercicio del medio de control de reparación directa, formuló demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social así como de la Superintendencia Nacional de Salud, para que se las declarara responsables por los perjuicios que soportó como consecuencia del “proceso de intervención y posterior liquidación” de Solsalud EPS.

En los hechos de la demanda se expuso que en desarrollo del proceso de liquidación de la EPS Solsalud, la Fundación Campbell –en su condición de IPSpresentó una solicitud de “reclamación oportuna de acreencias”, por la suma de $ 962’179.308. Se indicó que este saldo correspondía a la prestación del servicio médico a sus afiliados del régimen subsidiado en salud. Añadió la demanda que el liquidador de Solsalud EPS, mediante resolución No. 003460, fechada el 3 de junio de 2014, determinó, calificó y graduó la acreencia oportunamente presentada por la Fundación Campbell, pero lo hizo por la suma de $ 512’196.298. De conformidad con los hechos, luego de que el liquidador calificó la acreencia por un menor valor expidió un acto administrativo en el sentido de declarar “el desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa administrativa de la

sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A”. Expuso el libelo que como consecuencia de la anterior decisión varias acreencias no se pagaron, entre ellas los $ 962’179.308 que se le adeudaban a la Fundación Campell. Señalaron los hechos que la mora de la Superintendencia Nacional de Salud, en decretar la liquidación de Solsalud EPS, incrementó el valor de la deuda que esta tenía con la Fundación Campbell con anterioridad a que aquella entidad pública ordenara su intervención. 3 En ese sentido, la demanda reprochó a la Superintendencia Nacional de Salud el hecho de que se obligó a la Fundación Campbell a continuar con la prestación del servicio médico a los usuarios de Solsalud EPS, a pesar de que se encontraba intervenida y que no tenía capacidad de pago. Circunstancias que aumentaron el valor de la deuda a tal punto que no resultó posible pagarla en desarrollo del proceso de liquidación, toda vez que ocurrió un desequilibrio financiero. Mediante auto fechado el 21 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda1.

2. La contestación de la demanda Tanto el Ministerio de Salud y Protección Social así como la Superintendencia Nacional de Salud contestaron la demanda en el sentido de formular la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva2.

Como fundamento del anterior argumento de defensa, las entidades demandadas señalaron que la ley no las obligaba a pagar una deuda que no les pertenecía. En otros términos, que el pasivo que Solsalud EPS tenía con la Fundación Campbell se originó en virtud de su libertad para contratar la prestación de los servicios

médicos. Agregaron las demandadas que no podía confundirse su obligación de vigilar el sistema de salud, con la de asumir deudas insolutas dado que no estaban en el deber de hacerlo.

3. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada el 13 de julio de 2016, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1 Folios 635-636 del cuaderno principal. 2 Las contestaciones de la demanda obran entre los folios 650-712 del cuaderno principal.

4 La razón de esa decisión resultó ser la siguiente: “La imputación de responsabilidad que se efectúa en la demanda en contra de las entidades demandadas por las acreencias que Solsalud EPS en liquidación sostuvo con la demandante y cuyo no pago esta afirma le ocasionaron un detrimento patrimonial, no tiene su fuente ni en el negocio jurídico suscrito entre Solsalud EPS y la Fundación Campbell, ni en actos administrativos expedidos durante el proceso de liquidación. Tal imputación se hace consistir de tomar las acciones necesarias y oportunas que mitigaran las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió dicha EPS, que encontrándose encargadas de la vigilancia de Solsalud EPS en liquidación y aun posterior al estudio de evaluación técnica por ellas realizada, dilataron el proceso de liquidación, anteponiendo una fase de intervención de la misma que hizo más gravosa la situación de los acreedores; no adoptaron a tiempo medidas cautelares preventivas que evitaran que Solsalud continuara con la prestación de sus servicios, ocasionando un

incremento de las acreencias adeudadas a la demandante. (…) La determinación de si las entidades accionadas están o no llamadas a responder por el presunto daño antijurídico causado a la parte actora y si procede o no una condena solidaria es un asunto que debe ser decidido en la sentencia”3.

4. Los recursos de apelación presentados por las entidades demandadas Ambas entidades públicas demandadas presentaron recurso de apelación en contra de la decisión de no declarar su falta de legitimación por pasiva, tal y como lo solicitaron en las contestaciones de la demanda.

En la sustentación de los recursos las entidades se remitieron a lo que expusieron en la contestación de la demanda, concretamente que la ley no les imponía la obligación de pagar deudas insolutas de EPS liquidadas, como era el caso de Solsalud EPS.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. La procedencia de los recursos de apelación y la competencia del Despacho para decidirlos 3 Folio 754 del cuaderno del Consejo de Estado.

5 Los recursos de apelación son procedentes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1504 y 180 numeral 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así mismo, en virtud del artículo 125 del mismo código el Despacho tiene competencia funcional para conocer del presente asunto6, por tratarse de un auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del cual se resolvió sobre las excepciones propuestas por las entidades demandadas.

2. La legitimación en la causa por pasiva

En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación en la causa por pasiva hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado. Si bien la legitimación en la causa constituye un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia, alegada a manera 4 Artículo 150: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 5 Artículo 180 numeral 6: “El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales

excepciones. “Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. (Se destaca). 6 Artículo 125: “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. “Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 6 de excepción, sea resuelta en la audiencia inicial. De hecho, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, en el curso de ella el juez debe pronunciarse acerca de las excepciones previas, la falta de legitimación en la causa, la cosa juzgada, la existencia de una transacción o conciliación, así como lo atinente a la prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que si bien el juez, de

conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia8. Como conclusión, no podrá declararse la falta de legitimación en la causa antes de dictarse sentencia, cuando no se tenga certeza sobre su configuración, en virtud del derecho fundamental mencionado anteriormente, bajo el entendido de que la finalidad de decretarla previamente se debe a que, habiendo plena seguridad de que ello es así, el proceso no se extienda hasta un fallo que sería desfavorable, creándole falsas expectativas a la parte cuando al juez ya le ha sido posible 7 “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva”. 8 Mediante auto fechado el 16 de febrero de 2016 este Despacho resolvió un asunto similar, en el que sostuvo que la falta de legitimación en la causa por pasiva puede declararse en la audiencia

inicial solo si existe certeza de su configuración. Expediente radicación:

25000233600020150044501. No. Interno: 55.373: “No obstante lo anterior, esta Corporación, de manera pacífica y reiterada ha señalado que si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia”. Esta postura se reiteró en auto fechado el 11 de enero de 2017, expediente radicación número: 05001-23-33-000-2013-01422-01 No. interno: 53.798, también proferido por este Despacho. 7 determinar sin lugar a dubitación alguna que la falta de legitimación se ha configurado.

3. El caso concreto Los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud se fundamentaron en que no estaban legitimados en la causa por pasiva. Según ellos, dentro de sus funciones no les correspondía asumir el pago de deudas insolutas de EPS liquidadas.

En criterio del Despacho, la excepción que plantearon las demandadas está directamente ligada a desvirtuar su responsabilidad en los hechos que se le imputaron en la demanda, por lo que constituye un tema que debe resolverse en la sentencia por tratarse del fondo del asunto.

Anótese que la pretensión económica de la demanda la constituye la suma de $ 962’179.308, cantidad que, según la demanda, se le adeuda a la Fundación Campbell por concepto de la prestación del servicio médico a los afiliados del régimen subsidiado en salud de Solsalud EPS. Dicho lo anterior, resulta oportuno precisar que la audiencia inicial no es, en principio, el escenario jurídico para hacer este tipo de consideraciones relacionadas con el fondo del proceso en cuanto a la atribución de responsabilidad que se le endilga a la parte demandada, toda vez que una decisión de esta naturaleza ha de estar precedida por un debate probatorio que permita verificar con certeza la participación o no de los demandados en el daño antijurídico referido en el libelo9. La jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la legitimación en la causa por pasiva de hecho de la material y, en tal sentido, ha aclarado que la primera se refiere a la relación procesal que emana de la pretensión que formula el extremo 9 Esta postura ha sido reiterada en otras providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 22 de abril de 2016, exp. 56.654. 8 demandante al demandado, con fundamento en hechos u omisiones por los cuales atribuye responsabilidad. La segunda -la legitimación material en la causase entiende como la participación efectiva del demandado en el daño antijurídico irrogado al actor, de ahí que este tipo de legitimación constituye condición necesaria para la prosperidad de las pretensiones. Con fundamento en lo anterior se evidencia que los argumentos expuestos por las

entidades demandadas, para justificar su falta de legitimación en la causa, se circunscriben en la falta de legitimación material. De hecho, su defensa se encuentra dirigida a justificar por qué el ordenamiento jurídico no les imponía la obligación de evitar el detrimento patrimonial en cabeza de la Fundación Campbell –el daño-, mediante la asunción de una deuda de la que era titular Solsalud EPS. En suma, la excepción de falta de legitimación se encamina a desvirtuar la participación de las demandadas en la producción del daño económico por cuya indemnización se interpuso este medio de control, cuestión que debe resolverse en la sentencia luego del análisis de las pruebas aportadas por las partes. Dado la complejidad del argumento en que se soportó la supuesta falta de legitimación en la causa de las demandadas, no resultaba posible que en desarrollo de la audiencia inicial se accediera a ella, comoquiera que en este estadio procesal se carece de los elementos de juicio para tener certeza acerca de su configuración o no. Como consecuencia, se confirmará el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 13 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por tratarse de un asunto que debe estudiarse de fondo, de acuerdo con el material probatorio que se recaude a lo largo del proceso. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

9

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido en la audiencia inicial del 13 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

SEGUNDO: Ejecutoriada la providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

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