CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2015-00675-01(55911)-2016

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

AUTO INTERLOCUTORIO / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / LEY

1437 DE 2011 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO

[A]l presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de Sala Plena de la Sección Tercera de 25 de junio de 2014; Exp. 49299; C.P. Enrique Gil Botero.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO INTERLOCUTORIO /

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA POR CADUCIDAD En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido corresponde a los enunciados por la norma como apelable, toda vez que se trata de una providencia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad; así mismo, se advierte que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado, de tal manera que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 ibídem, la Sala es competente para resolver el recurso formulado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125

DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Las disposiciones transcritas permiten apreciar claramente la diferencia existente entre las referidas pretensiones, en tanto las causas o conductas administrativas que motivan el ejercicio de una u otra son distintas. Mientras la primera encuentra su causa en un acto administrativo, bien sea de carácter general o particular, la segunda se fundamenta en el daño causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación (temporal o permanente) de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción expresa de ésta.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / VALIDEZ DEL

CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO ESPECIAL / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL No obstante lo expuesto, esta Corporación se ha referido en reiteradas ocasiones, a la posibilidad de ejercer la pretensión de reparación directa cuando el daño haya sido ocasionado por actos administrativos legales, con fundamento en el daño especial, o los declarados nulos una vez ejercido el control jurisdiccional sobre los mismos. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 27 de abril de 2006, Exp. 19001-23-31-000-1996-07005-01 (16079); C.P. Ramiro Saavedra

Becerra.

ACTO ADMINISTATIVO GENERAL / REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO DE SUPRESIÓN DEL CARGO PÚBLICO /

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE SUPRESIÓN DEL CARGO

PÚBLICO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

[S]e observa que en este caso se encuentran involucrados dos actos distintos, esto es, el Acuerdo 062 de 1999 y el Acuerdo 008 de 2000, de los cuales el primero es de carácter general, por cuanto dio el aval para reformar la estructura de la administración en el municipio de Bucaramanga, mientras que el segundo es de carácter particular, dado que suprimió el cargo de la demandante. Este último, es decir, el Acuerdo 008 es un acto administrativo mediante el cual se concreta el acto general y es el mismo Acuerdo 008 el que constituye la causa directa del despido de la señora (…), teniendo en cuenta que fue éste el que reformó la plata de la Contraloría, de suerte que es dicho acto el que debió ser impugnado a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, pues lo que persigue la parte actora es el resarcimiento de los perjuicios generados por él. Así las cosas, al provenir el daño de un acto administrativo resulta improcedente ejercer frente a éste el medio de control de reparación directa.

CONCEPTO DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL DECAIMIENTO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[E]l decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones

legales o reglamentarias sobre las cuales se sustenta o se fundamenta su expedición desaparecen del ordenamiento jurídico, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad o de nulidad de la norma legal en la cual se sustenta el acto administrativo. Este fenómeno también se presenta si los actos administrativos son anulados o suspendidos por la jurisdicción contenciosa administrativa. Ahora una vez ocurre el decaimiento de un acto administrativo, la consecuencia jurídica que se produce es que éste no sigue produciendo efectos. (…) La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que "... todos los actos administrativos, ya que la ley no establece distinciones, en principio, son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico"; no obstante lo anterior, también ha precisado que, de presentarse el decaimiento, éste sólo produce efectos hacia el futuro, en tanto la desaparición del fundamento jurídico del acto no afecta su validez, pues conserva su presunción de legalidad. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencias de 29 de abril de 2015; Exp. 31818; C.P. Hernán Andrade Rincón; de 3 de agosto de 2000; Exp. 5722 y auto de 17 de febrero de 2005, Exp. 2001-23-31000-2003-03192 (28296), C.P. María Elena Giraldo Gomez, auto de 1 de agosto de 1991; Exp. 1948, sentencia de 5 de julio de 2006; Exp. 21051; C.P. Ruth Stella

Correa Palacio y auto de 28 de junio de 1996, Exp. 12005; C.P. Carlos Betancur Jaramillo. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Respecto de situaciones no consolidadas / ACUERDO MUNICIPAL – Situación consolidada / Así, conviene advertir que sólo las situaciones no definidas se ven afectadas por la decisión anulatoria del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de discusión en sede administrativa, ya porque estuvieren demandadas o fueran susceptibles de debatirse ante la jurisdicción administrativa entre el momento de la expedición del Acuerdo 062 y la sentencia anulatoria. Se excluyen, entonces, las situaciones consolidadas, esto en aras de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, habida cuenta que “la ley (…) ha querido que las situaciones particulares no queden indefinidamente sometidas a la controversia jurídica y para ello ha establecido plazos dentro de los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones administrativas y (sic) de encontrarse violatorias de normas superiores, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado”; por su parte, la decisión contenida en el acuerdo 008 constituye una manifestación de la voluntad de la administración consolidada, ya que ésta no estaba en discusión para la fecha en la que se declaró la nulidad del Acuerdo 062, y que además no fue discutida en sede judicial. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 19 de

abril de 1991, Exp. 3151; sentencia de 13 de octubre de 1995, Exp. 6058; sentencia de 23 de marzo de 2001, Exp. 11598; sentencia del 21 de septiembre de 2001, Exp. 12200; sentencia de 5 de mayo de 2003, Exp. 12248.

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

NORMA PROCESAL APLICABLE / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE LA CADUCIDAD / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Previo a contabilizar el término de caducidad en el sub judice, resulta pertinente advertir que, para efectos de establecer la norma aplicable en relación con dicho término, de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, es menester tener cuenta que (…) los daños ocasionados por el Acuerdo 008 del 14 de abril de 2000 debió ser solicitada a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, como se dejó expuesto, de este acto se derivó el daño irrogado a la parte actora. (…) En ese contexto y de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el término de caducidad corrió (…) y comoquiera que la demanda se presentó el (…), resulta evidente que el

ejercicio del derecho de acción fue extemporáneo.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 / ACUERDO 008 DE 2000 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136

ACCION DE REPARACION DIRECTA - No condena / CADUCIDAD DE LA ACCION - Reparación directa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00675-01(55911)

Actor: RAFAEL ANDRÉS TÉLLEZ CUBILLOS Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, CONCEJO MUNICIPAL DE

BUCARAMANGA Y CONTRALORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA.

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 13 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo Oral de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 18 de junio de 20151, la señora Cenaida Cubillos Guavita y otros, por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, instauraron demanda de reparación directa en contra del municipio – Concejo y

Contraloría de Bucaramanga, con el fin de que se les declare administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con la anulación del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999, dispuesta mediante sentencia del 13 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, fallo que fue confirmado el 2 de mayo de 2013 por la Sección Primera de esta Corporación. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo Municipal 062 antes referido, se solicitó, subsidiariamente, la reparación de los perjuicios ocasionados con los Acuerdos 007 del 13 de abril de 2000, 0008 del 14 de abril de 2000 y la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000, por medio de los cuales se estableció la planta de personal, la estructura administrativa y se suprimieron cargos de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, entre ellos el de Cenaida Cubillos Guavita. Como fundamentos fácticos de sus pretensiones se narró, en síntesis, que la señora Cenaida Cubillos Guavita estuvo vinculada laboralmente a la Contraloría Municipal de Bucaramanga entre el 6 de agosto de 1992 y el 24 de abril de 2000. Se agregó que, mediante el Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999 el Concejo Municipal de Bucaramanga amplió, entre otras, las facultades extraordinarias concedidas al Alcalde de ese Municipio “para modificar o adoptar grados y escalas de la remuneración de las distintas categorías de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga”. 1 Como consta en el acta individual de reparto del Tribunal Administrativo de Santander, folio 203

del cuaderno 1. Señaló el libelo que el referido Acuerdo tenía como fin “principal” otorgarle facultades al Alcalde de Bucaramanga para reestructurar la planta de personal de la Alcaldía, la Personería y la Contraloría; además, para crear, fusionar, o suprimir entidades descentralizadas municipales, tales como el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social, el Concejo Municipal y el Instituto de Salud, todas del municipio de Bucaramanga. Según se afirmó en la demanda, en ejercicio de las facultades previamente referidas el Alcalde de Bucaramanga, con apoyo de un estudio realizado por la Universidad Industrial de Santander (UIS), delegó al Contralor Municipal la facultad de llevar a cabo el proceso de reestructuración de la Contraloría Municipal. Se detalló que, mediante la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000, se suprimió la totalidad de los cargos de la nómina de la Alcaldía de Bucaramanga, “incluido el del Alcalde”, establecidos en el Decreto 0218 de 1998. Adujo la demanda que el Contralor Municipal, al darse cuenta de la supresión del cargo del Alcalde y “pretendiendo subsanar la carencia de facultades delegadas en él”, acudió al Concejo Municipal de Bucaramanga para que fuera esa corporación la que efectuara la restructuración de la Contraloría Municipal. Expuso el libelo que el Concejo Municipal asumió “las facultades suprimidas al Alcalde de Bucaramanga” y profirió los Acuerdos 007 del 13 de abril de 2000 y 0008 del 14 de abril de 2000, por medio de los cuales se suprimió, entre otros, el

cargo de la señora Cenaida Cubillos Guavita, supresión que le fue comunicada a esta última mediante oficio de “abril de 2000”. Se afirmó que de la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000 los hoy actores tuvieron conocimiento en julio de 2014, en virtud de peticiones de documentos elevadas ante la Alcaldía de Bucaramanga y la Contraloría Municipal.

2. La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 13 de julio de 20152, rechazó la demanda, al estimar que había operado el fenómeno de la caducidad del “medio de control” de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto consideró que era equívoca la interposición de la demanda en ejercicio de la pretensión de reparación directa, comoquiera que las pretensiones estaban 2 Obrante a folios 204 y 205 del cuaderno 1 del Tribunal. encaminadas a la reparación de los perjuicios ocasionados por un acto administrativo. Dicha decisión la sustentó con apoyo en las siguientes consideraciones (se transcribe de forma literal): “…resulta claro que la indemnización de perjuicios solicitada por la parte demandante, se encuentra ligada a la declaratoria de ilegalidad de los actos que ordenaron la supresión del cargo de la señora CENAIDA CUBILLOS GUAVITA y teniendo en cuenta que el daño que se reclama en la demanda tiene como causa una decisión administrativa y no un hecho, omisión u operación administrativa, el medio de control idóneo no podría ser otro que el de nulidad y restablecimiento del derecho. “Así las cosas, sería del caso inadmitir la presente demanda con el fin

de que el demandante adecúe el medio de control, sin embargo encuentra la Sala que el medio de control de nulidad y restablecimiento se encuentra caducado, teniendo en cuenta que por tratarse de dicho medio de control, la demanda debió instaurarse dentro del término de cuatro meses siguientes a la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo… “De acuerdo con lo anterior, y por tratarse de un acto administrativo – Acuerdo No. 008 del 14 de abril de 2000el cual se comunica por medio del oficio de fecha 24 de abril de 2000 (Fol. 7) en el que se informa que el cargo desempeñado por la señora CENAIDA CUBILLOS GUAVITA ha sido suprimido de la planta de personal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, era necesario que la demanda se presentara dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación, en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…) Habiendo sido presentada en fecha de 18 de junio de 2015 (fl. 203), obliga a concluir la caducidad del medio de control”.

3. El recurso de apelación La decisión anterior fue apelada oportunamente por la parte actora, al estimar que el fenómeno de la caducidad del medio de control no había operado en el sub lite.

Para tal efecto, señaló que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cómputo de dicho término debía hacerse a partir del momento en que se tuvo conocimiento del daño y que esto último ocurrió el 20 de junio de 2013, cuando quedó en firme la

sentencia del 2 de mayo de ese mismo año, mediante la cual se confirmó la declaratoria de nulidad del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 19993. Mediante proveído del 8 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander concedió la apelación en el efecto suspensivo4. 3 Folios 96 del cuaderno 1. 4 Folio 212 del cuaderno principal.

II. CONSIDERACIONES Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 13 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, estima la Sala pertinente señalar que la demanda se presentó el 18 de junio de 2015, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012)5, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido corresponde a los enunciados por la norma como apelable, toda vez que se trata de una providencia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad; así mismo, se advierte que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado6, de tal manera que, en virtud de lo dispuesto por el

artículo 125 ibídem, la Sala es competente para resolver el recurso formulado. Ahora bien, conviene recordar que la parte actora manifestó en la demanda que el daño cuyo resarcimiento pretende fue advertido con la declaratoria de nulidad del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999, por parte del Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 13 de marzo de 2009 y confirmada el 2 de mayo de 2013 por la Sección Primera de esta Corporación, pues con dicha anulación se dejaron sin efectos los actos administrativos derivados de aquél, es decir, los Acuerdos 007 del 13 de abril de 2000 y 0008 del 14 de abril de 2000, así como la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000, por medio de los cuales se establecieron la planta de personal y la estructura administrativa y se 5 Según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del 25 de junio de 2014 (C.P. Enrique Gil Botero, expediente 49299), en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014”, Comoquiera que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuenta desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía

dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello. 6 Folios 207 a 210 del cuaderno principal. suprimieron cargos de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, respectivamente. Con base en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda por considerar que la pretensión idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, por lo que el término de caducidad había fenecido en el sub lite. Pues bien, para efectos de resolver el caso concreto conviene hacer unas consideraciones acerca de las pretensiones presentadas en el ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa. El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, sostiene que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. “Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se

presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel” (se destaca). Ahora bien, el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, sobre la pretensión de reparación directa, establece que: “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. "De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” (se destaca). Las disposiciones transcritas permiten apreciar claramente la diferencia existente entre las referidas pretensiones, en tanto las causas o conductas administrativas que motivan el ejercicio de una u otra son distintas. Mientras la primera encuentra su causa en un acto administrativo, bien sea de carácter general o particular, la segunda se fundamenta en el daño causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación (temporal o permanente) de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción expresa de ésta. Por otra parte, el objeto de esas pretensiones es diferente, por cuanto la primera

persigue la declaratoria de nulidad del acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho, mientras que a través de la segunda se pretende la declaratoria de la responsabilidad extracontractual y la reparación del daño. No obstante lo expuesto, esta Corporación se ha referido en reiteradas ocasiones, a la posibilidad de ejercer la pretensión de reparación directa cuando el daño haya sido ocasionado por actos administrativos legales, con fundamento en el daño especial7, o los declarados nulos una vez ejercido el control jurisdiccional sobre los mismos. En relación con estos últimos, que son el tema objeto del sub examine, la Subsección se ha pronunciado de la siguiente forma: “… es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para atacar la legalidad de los actos administrativos que causen daños a las personas, no siendo del caso la ventilación de dichas controversias a partir de la acción de reparación directa. Sin embargo, pese a lo antes dicho, de forma excepcional, en aquellos casos en los cuales se haya declarado la nulidad de un acto administrativo de carácter general, es posible demandar la declaratoria de responsabilidad estatal, mediante acción 7 “Los actos administrativos, como expresión de la voluntad de la administración pública con la finalidad de producir efectos jurídicos, deben basarse en el principio de legalidad, el cual se constituye en un deber ser: que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurídico. Pero es posible que en la realidad la administración viole ese deber ser, es decir, que no someta su actividad al ordenamiento legal sino que, por el contrario, atente contra él. Se habla, en este caso,

de los actos y actividades ilegales de la administración y aparece, en consecuencia, la necesidad de establecer controles para evitar que se produzcan esas ilegalidades o para el caso en que ellas lleguen a producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continúen produciéndose y se indemnicen los daños que pudieron producirse. Cuando ello pasa y quien se encuentre afectado con la decisión administrativa alegue la causación de un perjuicio derivado de la ilicitud o ilegalidad de la misma, las acciones procedentes son las acciones de nulidad o también llamadas acciones de legalidad o de impugnación. Sin embargo, cuando esto no sucede, es decir, no se discute la validez del acto administrativo, y solo se alega la causación de perjuicios, la acción procedente es la de reparación directa” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 16.079, rad. 19001-23-31-000-1996-07005-01, actor: María del Rosario Arias Vallejo, demandado: municipio de Popayán). de reparación directa, siempre y cuando no exista –entre el daño y el acto generaluno de carácter particular que pueda ser objeto de acción en sede judicial, siendo para estos eventos aplicable como título de imputación el de falla en el servicio. Lo anterior adquiere sentido por cuanto, una vez declarada la nulidad del acto administrativo de carácter general, es posible que este cause perjuicios particulares que resultan imposibles de ser atacados por medio del contencioso subjetivo de

nulidad en tanto dicho acto ha desaparecido previamente del ordenamiento jurídico”8. Debe recordarse que la actora sostuvo que la causa del daño antijurídico fue la anulación del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, del cual se conoció su ilegalidad en el año 2013, cuando, mediante sentencia de 2 de mayo de esta última anualidad, el Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en fecha de 13 de marzo de 2009. Como se puede observar en el expediente, el Acuerdo 008 del 14 de abril de 2000, por medio del cual se estableció la planta de personal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga y que desarrolló, a su vez, supuestamente, el Acuerdo Municipal 062 de 31 de diciembre de 1999 -por el cual se modificaron los acuerdos 023 de 19 de mayo de 1999 y 051 de 10 de diciembre de 1999-, se comunicó a la señora Cenaida Cubillos Guavita el 24 de abril de 20009, mediante oficio en el que se le informó acerca de la supresión de su cargo, de la decisión de terminar su vinculación laboral con la Contraloría y de las alternativas por las que podía optar, por estar inscrita en el escalafón de la carrera administrativa. De esta forma, se observa que en este caso se encuentran involucrados dos actos distintos, esto es, el Acuerdo 062 de 1999 y el Acuerdo 008 de 2000, de los cuales el primero es de carácter general, por cuanto dio el aval para reformar la

estructura de la administración en el municipio de Bucaramanga, mientras que el segundo es de carácter particular, dado que suprimió el cargo de la demandante. Este último, es decir, el Acuerdo 008 es un acto administrativo mediante el cual se concreta el acto general y es el mismo Acuerdo 008 el que constituye la causa directa del despido de la señora Cenaida Cubillos Guavita, teniendo en cuenta que fue éste el que reformó la plata de la Contraloría, de suerte que es dicho acto el que debió ser impugnado a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de marzo de 2012, Exp. 21.986, rad. 25000-23-26-000-1998-02034-01, Actor: Jorge Alberto Munevar, demandado: Distrito Capital. 9 Folio 13 del cuaderno 1. del derecho, pues lo que persigue la parte actora es el resarcimiento de los perjuicios generados por él. Así las cosas, al provenir el daño de un acto administrativo resulta improcedente ejercer frente a éste el medio de control de reparación directa. Ahora bien, en este punto del análisis es pertinente realizar una precisión sobre la posible pérdida de fuerza ejecutoria del último de tales acuerdos, aparentemente acaecida con la declaratoria de nulidad del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999, en relación con lo cual es menester advertir que el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias sobre las cuales se sustenta o se fundamenta su expedición

desaparecen del ordenamiento jurídico, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad o de nulidad de la norma legal en la cual se sustenta el acto administrativo. Este fenómeno también se presenta si los actos administrativos son anulados o suspendidos por la jurisdicción contenciosa administrativa. Ahora una vez ocurre el decaimiento de un acto administrativo, la consecuencia jurídica que se produce es que éste no sigue produciendo efectos10. El legislador ha señalado aquellos eventos en los cuales los actos administrativos, a pesar de no haber sido declarados nulos por la jurisdicción contenciosa administrativa, no son obligatorios (art. 91 de la Ley 1437 de 2011) y uno de ellos se da, precisamente, cuando ocurre el decaimiento del acto administrativo, que suce