CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2015-00723-01(55448)-2016

COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / HECHOS DE LA DEMANDA / IDENTIDAD DE PARTES / IDENTIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / IDENTIDAD DE OBJETO / PRINCIPIO DE LA BUENA FE /

PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL / PRINCIPIO DE ECONOMÍA

PROCESAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[E]n el sub examine operó el fenómeno de la cosa juzgada. (…) Lo anterior se advierte dado que obra en el expediente copia de una providencia del Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga que, con fecha 21 de noviembre de 2008, decidió sobre una demanda interpuesta en un proceso distinto, pero en relación con los mismos hechos y las mismas pretensiones. Ciertamente, con anterioridad a la demanda que originó el proceso de la referencia, la señora (…) presentó otra con el mismo objeto (declaratoria de responsabilidad de la Contraloría Municipal de Bucaramanga) y por los mismos hechos que se debaten en el presente asunto. (…) Al comparar las pretensiones de la demanda que se resolvió en el 2008, con las del libelo cuyo estudio constituye el objeto de la presente providencia, se encuentra que tienen el mismo objetivo, pues existe identidad de partes (mismos demandante (…) y demandado Contraloría Municipal de Bucaramanga), un mismo objeto (se pretende el reconocimiento de los mismos perjuicios morales y

materiales) e idéntica causa (la indemnización solicitada habría tenido origen en la supresión del cargo de la señora (…)). Así las cosas, en el presente caso, según lo previsto en los artículos 303 y 304 del C. G. P., y 189 del C. P. A. C. A., a partir de la ejecutoria de la sentencia antes aludida, resulta evidente e indiscutible que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada en su aspecto formal, razón por la cual no es posible volver sobre la decisión ya adoptada en esa providencia, dentro de un proceso en el que se debatió la misma causa petendi, con los mismos fundamentos jurídicos, para así garantizar la estabilidad y la seguridad propias de la esencia del orden jurídico. (…) [A]cceder de nuevo al estudio de las pretensiones promovidas por la acá accionante supondría una convalidación o aquiescencia de una conducta contraria a la buena fe y a la lealtad y economía procesales, puesto que no es posible en un Estado de Derecho que, a sabiendas, se pretenda a toda costa satisfacer un interés individual, a través del abuso del derecho de acción, generando con ello un desgaste innecesario e injustificado de la administración de justicia, mediante el ejercicio de actuaciones que bien podrían calificarse como temerarias. En conclusión, la Sala confirmará la decisión apelada, pero por encontrar configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 303 / LEY 1564 DE 2012 –

ARTÍCULO 304 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2005, exp, 14109, C.P. Alier Eduardo

Hernández Enríquez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00723-01(55448)

Actor: MARINA ROJAS ORTIZ Y OTRA

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 18 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito presentado el 16 de junio de 2015, las señoras Marina Rojas Ortiz y Emilia Ortiz de Rojas formularon demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el municipio de Bucaramanga, el Concejo Municipal de Bucaramanga y la Contraloría Municipal de Bucaramanga, con el fin de que se les declare administrativamente responsables por los perjuicios a ellas causados con ocasión de “la expedición ilegal por parte del CONCEJO MUNICIPAL DE

BUCARAMANGA del acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, anulado por sentencia del Honorable Concejo (sic) de Estado (sic) mayo 2 de 2013, que confirmó sentencia en el mismo sentido proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Santander”1. Como fundamento fáctico de la demanda se señaló, en síntesis, que la señora Marina Rojas Ortiz estuvo vinculada laboralmente con la Contraloría Municipal de Bucaramanga, desde el 22 de mayo de 1989 hasta el 24 de abril de 2000. Se indicó que el Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999 otorgó facultades especiales al Alcalde para reestructurar la planta de personal de la Alcaldía, la Personería, la Contraloría, el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad 1 Fls. 148-182. C. 1. Social, el Concejo y el Instituto de Salud, todos organismos y entidades del municipio de Bucaramanga. Se manifestó en la demanda que, en ejercicio de dichas facultades, el Alcalde delegó al Contralor Municipal para que se encargara de la reestructuración de la Contraloría y, en desarrollo de ello, este último suprimió unos cargos, entre ellos el de la señora Marina Rojas Ortiz. La parte actora solicitó condenar a los demandados al pago de “los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la supresión del cargo de la

señora MARINA ROJAS ORTIZ”2.

Se relató en la demanda que la señora Rojas demandó por nulidad y restablecimiento del derecho, pero que sus pretensiones no tuvieron éxito. Auto apelado

El Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda, mediante auto proferido el 18 de agosto de 2015, pues, en su opinión, operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Al respecto, manifestó que la causa del daño son los actos administrativos que llevaron a la supresión del cargo que ella desempeñaba y que, por tanto, los mismos debían ser demandados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Así y teniendo como base una comunicación del 24 de abril de 2000, donde se le informó a la señora Rojas sobre la supresión de su cargo, el Tribunal de primera instancia concluyó que el tiempo para presentar la demanda se sobrepasó ostensiblemente3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, en el que señaló que, contrario a lo considerado por el Tribunal en 2 Fls. 149 C. 1. 3 Fls. 186-187 C. Ppal. primera instancia, el tiempo de caducidad debe contarse desde el momento en que la actora tuvo conocimiento de la declaratoria de ilegalidad del acuerdo 062 de 1999, esto es, desde el 2 de mayo de 2013, fecha en que el Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada en ese sentido. CONSIDERACIONES Ab initio, conviene indicar que no se estudiará la caducidad de la acción debatida en la presente litis, comoquiera que en el sub examine operó el fenómeno de la cosa juzgada. Lo anterior se advierte dado que obra en el expediente copia de una providencia del Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga que, con fecha 21 de

noviembre de 2008, decidió sobre una demanda interpuesta en un proceso distinto, pero en relación con los mismos hechos y las mismas pretensiones. Ciertamente, con anterioridad a la demanda que originó el proceso de la referencia, la señora Marina Rojas Ortiz presentó otra con el mismo objeto (declaratoria de responsabilidad de la Contraloría Municipal de Bucaramanga) y por los mismos hechos que se debaten en el presente asunto. En efecto, aquella otra demanda tenía como fin obtener las siguientes declaraciones y condenas: “Que en la planta de personal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga si (sic) existieron cargo (sic) equivalentes al suprimido a MARINA ROJAS ORTIZ y que quedaron disponibles desde el 24 de abril de 2000. “Que como consecuencia de lo anterior condenar (sic) a la Contraloría Municipal de Bucaramanga a reintegrar a MARINA ROJAS ORTIZ a un cargo equivalente al que se le suprimió. “Que se condene a pagar sueldos, sobresueldos, primas, vacaciones, bonificaciones, subsidios y demás prestaciones laborales inherentes al cargo, dejadas de percibir, desde que se le suprimió el cargo hasta cuando se produzca su efectivo reintegro al servicio, (…) “Que el tiempo durante el cual MARINA ROJAS ORTIZ permanezca fuera del servicio como consecuencia de la supresión de su cargo, se tenga como efectivamente servido a la Contraloría Municipal de Bucaramanga, para todos los efectos legales y reglamentarios, tales como aumentos de sueldo, ascensos, primas de antigüedad y demás garantías y emolumentos que tienen su base en la continuidad del

servicio, es decir, que no hubo solución de continuidad”4. Dentro del proceso a que dio origen la demanda acabada de transcribir en lo pertinente, se dictó sentencia el 21 de noviembre de 2008, a través de la cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial Administrativo de Bucaramanga denegó aquellas pretensiones, decisión que no fue apelada por la parte demandante o, si lo fue, no se mencionó ni probó que ello hubiera ocurrido. Al comparar las pretensiones de la demanda que se resolvió en el 2008, con las del libelo cuyo estudio constituye el objeto de la presente providencia, se encuentra que tienen el mismo objetivo, pues existe identidad de partes (mismos demandante –Marina Rojas Ortizy demandado –Contraloría Municipal de Bucaramanga-), un mismo objeto (se pretende el reconocimiento de los mismos perjuicios morales y materiales) e idéntica causa (la indemnización solicitada habría tenido origen en la supresión del cargo de la señora Marina Rojas Ortiz). 4 Fls. 143-146 C. 1. Aparte transcrito de los antecedentes de la sentencia que resolvió negar las pretensiones de la señora Marina Rojas Ortiz. Así las cosas, en el presente caso, según lo previsto en los artículos 3035 y 3046 del C. G. P., y 1897 del C. P. A. C. A., a partir de la ejecutoria de la sentencia antes aludida, resulta evidente e indiscutible que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada en su aspecto formal, razón por la cual no es posible volver sobre la

decisión ya adoptada en esa providencia, dentro de un proceso en el que se debatió la misma causa petendi, con los mismos fundamentos jurídicos, para así garantizar la estabilidad y la seguridad propias de la esencia del orden jurídico. 5 ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. 6 ARTÍCULO 304. SENTENCIAS QUE NO CONSTITUYEN COSA JUZGADA. No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias:

1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas.

2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley.

3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar

otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento. 7 ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes. La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. Al respecto, esta Corporación ha precisado lo siguiente: “Esta institución procesal ha sido establecida por la ley como una de las expresiones de la seguridad jurídica, entre otras tantas en las cuales se manifiesta este valor social. En particular, se presenta en materia jurisdiccional y su propósito es lograr la intangibilidad y la inimpugnabilidad de las decisiones de esta naturaleza, como un mecanismo que brinda seguridad y credibilidad en las decisiones que

se adoptan, o como dice Eduardo J. Couture ‘... es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla’8. “Por tanto, se erige en principio rector de los procesos judiciales y (sic) adoptado por el sistema procesal colombiano, constituyendo (sic) norma de orden público cuya existencia legitima el ejercicio de la función jurisdiccional, pues, si ella no existiera, muy poco interés mostrarían los ciudadanos en acudir al juez a solucionar sus conflictos; en efecto (sic) si la decisión no vinculara y obligara a las partes, y al juez mismo, ningún conflicto quedaría realmente resuelto, ante la posibilidad material y/o jurídica de desatender la orden impartida por el juez, lo que provocaría la pérdida de confianza y credibilidad en la capacidad del Estado de adoptar decisiones obligatorias. “El tratadista Hernando Devis Echandía expresa lo anterior del siguiente modo: ‘... La diferencia está en la inmutabilidad y definitividad (sic) de tal declaración de certeza; sino (sic) hay cosa juzgada, será una certeza provisional, ya que existirá sólo mientras por un nuevo proceso no se la modifique, al paso que si la hay, no será posible examinarla en otro proceso, y, por lo tanto, no debe pronunciarse nueva sentencia de fondo, sea que confirme o modifique la decisión contenida en la primera, lo que significa que se tendrá una certeza definitiva e inmutable ne (sic) bis in idem...’9 Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley.

En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria. De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición. 8 Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Ed. Depalma, Buenos Aires, tercera edición, 1958, pág. 401. 9 ? Compendio de Derecho Procesal. Teoría general del proceso, tomo I, ed. ABC, 14va edición, Bogotá, 1996, pág. 497. “La autoridad con que actúa el juez se halla también en la base de esta institución, porque su pronunciamiento no constituye una simple opinión o concepto, y por tanto no es un punto de derecho sujeto a disposición de la parte vencida en juicio; por el contrario, el poder ejercido por el juez, en nombre de la Constitución y de la Ley, es el

que encarna el ejercicio de su autoridad jurisdiccional en nombre del Estado10. “Las anteriores consideraciones conducen a predicar el carácter de irrevisable que tiene, en principio11, la decisión judicial, porque lo propio de ella es que el tema no pueda volverse a someter a otro debate en el futuro12, por lo que el funcionario judicial que se percate de su existencia debe abstenerse de iniciar una nueva discusión sobre los puntos decididos en un juicio anterior, pues una conducta diferente atentaría contra la certeza jurídica que busca garantizar. “Desde luego que ese deber de abstención que tiene el funcionario judicial es de doble vía, pues también los ciudadanos -y aún más los abogados que los representan en juiciohan de abstenerse de iniciar un proceso donde se controviertan los mismos hechos y los mismos derechos que han sido definidos en otro proceso judicial, pues esto, a la vez que atenta contra la cosa juzgada, incide desfavorablemente en la eficiencia de la administración de justicia, al dedicársele tiempo valioso a un proceso que ya ha sido decidido con antelación”13 (se resalta y subraya). Por otra parte, acceder de nuevo al estudio de las pretensiones promovidas por la acá accionante supondría una convalidación o aquiescencia de una conducta contraria a la buena fe y a la lealtad y economía procesales, puesto que no es posible en un Estado de Derecho que, a sabiendas, se pretenda a toda costa 10 ? Eduardo J Couture comparte este criterio, pero agrega a este respecto que “Una de las tantas paradojas de la cosa juzgada consiste en que, siendo más vigorosa que cualquier norma del orden jurídico, es al mismo tiempo tan frágil que puede modificarla un simple

acuerdo de los particulares, en cuanto a los derechos y obligaciones en ella contenidas” (Ob. Cit. Pág. 402). Sin embargo, nótese que se refiere a un acuerdo de voluntades y no al desconocimiento unilateral de lo decidido. 11 ? Se dice en principio, porque existen mecanismos judiciales extraordinarios que afectan la cosa juzgada, que no es del caso analizar en esta ocasión. 12 ? Hay que aclarar que, desde luego, algunas decisiones judiciales no alcanzan a ser definitivas, porque son susceptibles de revisión posterior mediante otra sentencia, como ocurre con la asignación de alimentos para los menores; pero, no es del caso extenderse sobre estas excepciones en esta providencia. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 10 de noviembre de 2005, expediente 14109. satisfacer un interés individual, a través del abuso del derecho de acción, generando con ello un desgaste innecesario e injustificado de la administración de justicia, mediante el ejercicio de actuaciones que bien podrían calificarse como temerarias. En conclusión, la Sala confirmará la decisión apelada, pero por encontrar configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 18 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal

de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA