CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2015-00976-01(56611)-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Improcedencia / AUTO

QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN – Confirma / RECHAZO DE

DEMANDA POR CADUCIDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedente / REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA – Supresión de cargos Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de noviembre de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. […] [S]e observa que el daño ocasionado al [demandante] fue causado por el acto administrativo que dispuso suprimir distintos cargos de la rama ejecutiva del municipio de Bucaramanga, decisión que fue comunicada a los empleados y que surtió efectos con su ejecución inmediata –desvinculación del cargo-, […] cuyo cuestionamiento de legalidad y mecanismo para obtener la reparación de los perjuicios es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 del C.P.A.C.A. […] En el caso estudiado, los actos administrativos que suprimieron, entre otros, el empleo del actor -Decretos 017 y 020 del 29 de febrero de 2000se ejecutaron mucho antes del 20 de junio de 2013, fecha en la cual quedó ejecutoriada la sentencia que declaró nulo el Acuerdo 062 de 1999, pues se recuerda que la supresión de la totalidad de los

cargos se produjo en el año 2000, sin que se presentara demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera tal que no puede considerarse que operó el decaimiento de las decisiones de desvinculación por encontrarse ejecutadas, consolidadas y no haber sido demandadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. […] En este orden de ideas, al no encontrarse en el caso de la reestructuración del municipio de Bucaramanga motivos serios para considerar que era procedente el medio de control de reparación directa, o que sea viable la contabilización del término de caducidad desde una fecha posterior a la desvinculación, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de noviembre de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda al considerar que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Presupuestos Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.- indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella […] [E]n los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta

indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011–

ARTÍCULO 138

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Requisitos de la demanda / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término de caducidad [En cuanto a] las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, […] se destacan […] i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente –numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado – numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A.-, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa. […] relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, […] [S]e destacan respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente –numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto

acusado –numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A.-, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa. […] De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 166

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Procedencia

[S]egún lo establecido en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma […] [L]a reparación directa […] no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico –art. 90 de la C.P.-, concepto amplio que no se encuentra reducido a causales específicas previstas en la ley […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA - ARTÍCULO 90

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia excepcional para demandar actos administrativos / DIFERENCIA ENTRE EL MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO

[C]uando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. […] A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de estar de por medio de actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad –daño especial- , ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Cuando no se cuestiona la legalidad del acto administrativo /

TÍTULO DE IMPUTACIÓN – Daño especial En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado. […] En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado” […] En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad. En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. RECLAMACIÓN DE PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL REVOCADO O ANULADO – Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa / LA DECLARATORIA

DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL NO AFECTA LAS

SITUACIONES JURÍDICAS INDIVIDUALES QUE SE CONSOLIDARON BAJO

SU VIGENCIA Y SOBRE LAS CUALES EXISTEN ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desapareciendo el deber de los administrados de soportar sus efectos […] [S]olo procede el medio de control de reparación directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, ya que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada. […] Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, esto debido a que los mismos mantienen su presunción de legalidad a pesar de desaparecer con posterioridad los fundamentos jurídicos que los soportaban […] Así las cosas, por regla general, la declaratoria de nulidad del acto administrativo general no afecta o incide en las situaciones jurídicas individuales que se consolidaron bajo su vigencia y sobre las cuales existen actos administrativos particulares que deben ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […] De tal manera

que solamente las situaciones que no se encontraban consolidadas en el momento en el cual se declaró la nulidad del acto administrativo general, es decir, aquellas que no se encontraban definidas, bien sea porque estaban siendo controvertidas en sede administrativa o simplemente no se hubieran ejecutado, pueden ser afectadas en lo que respecta a su fuerza ejecutoria por la decisión que declaró nulo el mencionado acto administrativo, mientras que las demás situaciones ya se encontrarían definidas y no podrían ser afectadas. […] De otro lado, también se resalta que las situaciones jurídicas que se consolidaron en vigencia de un acto administrativo no podría verse afectadas con el decaimiento de este, dado que ello iría en contravía de principios como los de confianza legítima y seguridad jurídica. DAÑO CAUSADO POR LA EJECUCIÓN IRREGULAR DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA [T]iene que ver con aquellos casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, evento en el cual se configura una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular […] Sobre el particular es pertinente indicar que existe una operación administrativa ilegal cuando, por ejemplo, se va más allá de la orden emitida y se excede de lo ordenado en detrimento directo del afectado.

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Definición / PÉRDIDA DE

FUERZA DE EJECUTORIA

[E]l decaimiento del acto administrativo, esto es, la pérdida de su fuerza ejecutoria, opera cuando desaparecieron los fundamentos fácticos o jurídicos que sustentaron el acto, y que solo tiene aplicación cuando el acto sobre el cual se desea predicar el decaimiento no se ha ejecutado, ya que esta figura imposibilita que se haga exigible su cumplimiento, es decir, sólo es alegable cuando no desea la ejecución de la decisión, por lo que si ya se ha cumplido el acto administrativo y este no se demandó oportunamente, los efectos que haya surtido se mantienen en razón a la consolidación de la situación jurídica resuelta. […] En estas circunstancias, los efectos de la anulación de un acto administrativo general bajo el cual se expidieron sendos actos de carácter particular, solamente puede afectar, por regla general, las situaciones jurídicas que no quedaron consolidadas, esto es, i) las que a pesar de su expedición no habían sido ejecutadas y ii) las que estaban siendo controvertidas en sede administrativa o judicial.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto de la magistrada

Stella Conto Díaz del Castillo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00976-01(56611)

Actor: JAVIER CAMARGO WILCHES

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de noviembre de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 102103, c. ppl).

I.ANTECEDENTES 1.- Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 1 de septiembre de 2015, el señor Javier Camargo Wilches, formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Bucaramanga con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fl. 77 - 97, c.1): Primera. EL MUNICIPIO O ALCALDIA DE BUCARAMANGA, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados al señor JAVIER CAMARGO WILCHES, por falla del servicio de la administración en modalidad de OMISIÓN, por abstenerse de cumplir con los efectos de la sentencia del 12 de marzo de 2009 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER y confirmada por sentencia del 2 de mayo de 2013 del Honorable Consejo de Estado donde se declaró la nulidad del acuerdo 062 de 1999 que modificó los acuerdos 023 y 051 del mismo año, todos del Concejo Municipal de Bucaramanga, fundamento del Decreto 020 del 29 de febrero de 2000 proferido por el

Alcalde Municipal de Bucaramanga, mediante el cual se llevó a cabo el proceso de Reestructuración de la Planta de Personal de la Alcaldía, a la que pertenecía mi representado. Segunda. Condenar, en consecuencia, a la Nación colombiana – MUNICIPIO O ALCALDIA DE BUCARAMANGA-, como reparación del daño ocasionado, a pagar al actor los perjuicios de orden material y moral, los cuales se estiman como mínimo en la suma de SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SEIS PESOS ($798.598.906), o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica. Tercera. La demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia y el pago condena de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y siguientes del CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. Cuarta. Condenar en costas a la parte demandada. En síntesis, los hechos y circunstancias que se adujeron en la demanda fueron los siguientes (fls. 78 - 81, c. ppl. 1.): 2.- Debido a problemas fiscales y financieros que impedían ejecutar el plan de desarrollo municipal de 1998 a 2000, el Concejo Municipal de Bucaramanga expidió los Acuerdos números 023 y 051 de 1999, mediante los cuales se disponía, entre otros aspectos, otorgar facultades extraordinarias al Alcalde de Bucaramanga para llevar a cabo la reestructuración administrativa del ente

territorial y modificar o adoptar grados y/o escalas de remuneración en las diferentes categorías del municipio. Según el escrito de la demanda, estos actos administrativos tuvieron como finalidad primordial otorgar facultades al alcalde del municipio de Bucaramanga para modificar la planta de personal de la Alcaldía, la Personería, la Contraloría y autorizar la creación, fusión o supresión de las entidades descentralizadas municipales existente en aquella época. 3.- Posteriormente, el Concejo Municipal de Bucaramanga expidió el Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999, mediante el cual se modificaron los Acuerdos 023 y 051 de 1999 básicamente en dos aspectos, a saber: i) en el sentido de eliminar una validación técnica previamente exigida a la reestructuración y ii) ampliar el plazo inicialmente otorgado al Alcalde para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas –ampliación de 3 meses a partir de la publicación del acuerdo-. 4.- En ejercicio de las facultades otorgadas, y teniendo como base un estudio elaborado de manera conjunta por la Alcaldía de Bucaramanga con la Universidad Industrial de Santander – UIS, el señor Alcalde del Municipio de Bucaramanga profirió los Decretos números 017 y 020 del año 2000, en los que se establecía la nueva estructura administrativa de la Alcaldía y se suprimían algunos de los cargos hasta ese momento existentes. 5.- Posteriormente, manifestó el demandante que como el Tribunal Administrativo Oral de Santander mediante fallo del 13 de marzo de 2009 declaró la nulidad del

Acuerdo 062 de 1999, sentencia que fue confirmada en su totalidad por el Consejo de Estado el 2 de mayo de 2013, todas las actuaciones surtidas con fundamento en el acto administrativo declarado nulo desaparecieron del ordenamiento jurídico 7.- A su vez, adujo la parte actora que como el Decreto 020 del 29 de febrero de 2000 proferido por el Alcalde Municipal de Bucaramanga, mediante el cual se llevó el proceso de restructuración de la planta de personal de la alcaldía, se sustentó en las facultades otorgadas por el Acuerdo 062 de 1999 declarado nulo, sus efectos desaparecen del espectro jurídico local, regional y nacional. 8.- En consideración a lo anterior, el 26 de agosto de 2013 el señor Javier Camargo Wilches presentó derecho de petición ante la Alcaldía Municipal de Bucaramanga solicitando la aplicación de los efectos de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo Oral de Santander y el Consejo de Estado con el fin de que fuera reintegrado al cargo que ocupaba al momento de la expedición del Decreto 020 de 2000. Petición que fue negada el 13 de septiembre del mismo año. 9.- Luego de la anterior explicación, se expresa en la demanda que uno de los perjudicados con el trámite de reestructuración fue el señor Javier Camargo Wilches, quien laboró en la Alcaldía del Municipio de Bucaramanga desde el 14 de octubre de 1997 hasta el 5 de marzo de 2000, devengando un salario básico

mensual de SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS SESENTA

Y CINCO PESOS ($ 664.665).

II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 26 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo Oral de Santander rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. El a quo consideró que en el presente caso la fuente del daño se encontraba en los actos administrativos que habían dispuesto la supresión del cargo del señor Javier Camargo Wilches y que, por tal motivo, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese entendido, el Tribunal Administrativo Oral de Santander concluyó que el acto administrativo que había producido el daño a la demandante fue el Decreto n. º 020 de 2000, “por el cual se globaliza la planta de cargos de la administración central”. Así las cosas, comoquiera que el término de 4 meses establecido por el literal c, numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, ya se encontraba vencido al momento de la presentación de la demanda, esto es, para el 1 de septiembre de 2015, se consideró que no era posible dar trámite al proceso por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo Oral de Santander, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación contra la providencia de primera instancia que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa. En síntesis, los motivos de su inconformidad fueron

los siguientes (fl. 106 – 108 c.ppl):

1. Indicó que en el presente caso no se está cuestionando la legalidad del acto administrativo que desvinculó al señor Javier Camargo Wilches, sino el daño especial consistente en aquel que producen los actos administrativos cuya legalidad no se discute, pero que generan un rompimiento del equilibrio entre las cargas públicas, pues los actos posteriores a los declarados nulos en sentencia del 2 de mayo de 2013 por el Consejo de Estado no se afectan en su validez ni legalidad pero causan un daño que se configura como especial por la tipicidad de su situación. ii) Señaló que independientemente que el demandante haya o no ejercido en su momento la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular que lo retiró del servicio como consecuencia del acto general declarado nulo, la administración de justicia no puede impedir al señor Javier Camargo Wilches demandar cuando es claro que el medio de control de reparación directa surge como la herramienta propicia para que los afectados con las actuaciones u omisiones de la administración logren la reparación de los perjuicios causados a raíz de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo cuyos efectos causaron daño. iii) Finalmente, agregó la parte demandante que no tiene lógica natural o jurídica que se rechace la demanda presentada por ese pretexto, y se niegue la oportunidad de estudiar las pretensiones de reparación directa, cuando en repetidas ocasiones lo ha permitido el Consejo de Estado.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control procedente o, si por el contrario, no era posible

disponer el rechazo de la demanda por ese motivo. Con el propósito de resolver el interrogante antes planteado la Sala deberá analizar los siguientes aspectos: a) la fuente del daño en el caso concreto, b) el medio de control procedente y, finalmente, c) la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

V. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-, corresponde a esta Corporación y Sala conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que pone fin al proceso ello de conformidad con los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011.

VI. CONSIDERACIONES Estima la Sala que se debe confirmar la decisión emitida por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de noviembre de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con los motivos que se exponen a

continuación:

1. Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio 1.1. Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio –actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otrosel legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado. 1.2. Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de

entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. 1.3. Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 1381 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.- indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada2 y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella3. 1.4. Por otro lado, según lo establecido en el artículo 1404 de la Ley 1437 de 1 Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la

demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 4 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que en principio este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de

existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. 1.5. Si bien es cierto que los medios de control previamente analizados – reparación directa y nulidad y restablecimiento del derechotienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos5. Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En relación con lo anterior, esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el hecho, una omisión, una operación administrativa o la