CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2015-01075-01(62060)-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Confirma auto que declaró probada la excepción de caducidad. Caso enriquecimiento sin justa causa por parte del municipio de Floridablanca por la adquisición de bien inmueble / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Normatividad aplicable, término, conteo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - El término se contabiliza a partir del día siguiente de la entrega final de la vía / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Operó. La demanda fue presentada de manera extemporánea Para la caducidad de las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal (i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se estableció un término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (...) En el expediente consta acta de compromiso del 16 noviembre de 1993, entre el Municipio de Floridablanca y los señores (...), con el fin de ceder una franja de terreno correspondiente a setecientos metros cuadrados (...) en el expediente consta contrato de obras públicas n.º 15, suscrito en agosto de 1994 por el Municipio de Floridablanca, con el fin de llevar a cabo el diseño y la construcción de la conexión vía cañaveralanillo vial del área metropolitana de Bucaramanga. (...) la obra en mención se inició el 26 de enero de 1994 y, se tiene

como fecha definitiva de entrega final de la obra, el día 27 de junio de 1994. (...) la parte actora contaba con dos años contados desde el día siguiente en que ocurrieron los hechospara lo cual se tomará el 27 de junio de 1994para impetrar la correspondiente acción de reparación directa contra el Municipio de Floridablanca. Por lo tanto, solo hasta el 28 de junio de 1996 era posible radicar el correspondiente escrito de la demanda. (...) la Sala considera que la demanda interpuesta es extemporánea y, la excepción de caducidad del medio de control formulada por la demanda si es prospera, tal y como lo considero el Tribunal a quo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO (E)

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01075-01(62060)

Actor: ROSA AMELIA URBINA DE CORREA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto adoptado en audiencia inicial el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad, la cual será confirmada.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 13 de junio de 2013, Rosa Amelia

Urbina de Correa, Guillermo Correa Garza y Hernando Romero, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa prevista en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitaron que se declarara al Municipio de Floridablanca, administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales causados con ocasión de la ocupación de un terreno propiedad de los demandantes (f. 91-97, 207-218,c.1). En el escrito de subsanación de la demanda se consignaron las siguientes pretensiones: PRIMERA: El medio de control del cual se hace uso es la acción de enriquecimiento sin causa, la cual seguirá los lineamientos de la acción de reparación directa, regulada por el artículo 140 del C.C.A.

SEGUNDA: Que se declare que el municipio de Floridablanca está obligado a la reparación del daño antijurídico producido por la acción de los agentes del estado, como consecuencia de haber tomado 751 mt2, que no había sido inicialmente cedido por mis poderdantes y que el municipio de Floridablanca no ha cancelado generando para mis patrocinados un perjuicio patrimonial evidente.

TERCERA: Que se declare que la franja de terreno utilizada por el Municipio de Floridablanca a utilizar de manera ilegal los setecientos cincuenta y un metro cuadrados (751 mts2) fue tomada sin el consentimiento de mis poderdantes como propietarios del predio El

Dorado.

CUARTA: Que se declare la existencia de la obligación a favor de ROSA AMELIA URBINA DE CORREA, GUILLERMO CORREA GARZA, HERNANDO ROMERO, y se condene al Municipio de

Floridablanca a adquirir de manera legal los setecientos cincuenta y un metros cuadrados (751 mts2) afectados, toda vez que, al momento de la realización de las respectivas labores mis poderdantes eran los propietarios del predio El Dorado.

QUINTA: Que se condene al Municipio de Floridablanca al pago de las sumas de dinero correspondientes al valor de los setecientos cincuenta y un metros cuadrados (751 mts) por motivo de su afectación, equivalentes a CINCO MILLONES DE PESOS ($5.000.000.00) m/cte. El metro cuadrado según avaluó comercial a la fecha de la subsanación de la demanda, cual nos da un valor total de TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS (3.755.000.000.00) m/cte., más los intereses corrientes sobre la anterior de la obligación y hasta el momento en que se produzca su completa cancelación.

SUBSIDIARIA: En el evento en que no se acepte el avalúo de los metros adicionales a precios actuales, solicito al Despacho que se avalúe dicha franja de terreno al precio correspondiente al año 1994 y sobre dicho valor se decreten intereses desde el día Enero 26 de 1994 hasta que se produzca la cancelación total de dicho valor.

SEXTA: Que se condene al pago de las costas y agencias en derecho del presente proceso al Municipio de Floridablanca.

2. Como fundamento fáctico del medio de control, la parte demandante, mediante apoderado judicial, expuso los hechos que se sintetizan a

continuación:

2.1 El 13 de noviembre de 1992, la parte actora suscribió mediante escritura pública un acta de compromiso, en la cual se obligaba a ceder una extensión de terreno del Predio El Dorado equivalente a setecientos metros cuadrados, a favor del Municipio de Floridablanca, cuya entrega material se realizaría el 16 de noviembre de 1993. 2.2 Posteriormente, el Municipio de Floridablanca para efectos de adelantar la obra de conexión CañaveralAnillo Vial, tomó setecientos cincuenta y un metros cuadrados, es decir, una franja de terreno adicional a lo acordado entre las partes. Lo cual, según lo expuesto a la parte actora configura un enriquecimiento sin justa causa por parte del Municipio de Floridablanca. 2.3 Con el fin de obtener el pago de los setecientos metros cuadrados inicialmente cedidos, la parte actora elevó diferentes derechos de petición, adicional, interpuso una acción de tutela que fue conocida en segunda instancia por esta Corporación, donde se manifestó que debía recurrir a la tramitación de un proceso ejecutivo contra la alcaldía de Floridablanca. 2.4 Dentro del proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga, se solicitó el pago de los setecientos cincuenta y un metros cuadrados. Obligación que inicialmente se incluyó en el mandamiento de pago, pero posteriormente fue revocada, en razón a que esta pretensión debía ser tramitada mediante un procedimiento diferente. 2.5 Sin perjuicio de lo reseñado, advirtieron que durante el proceso

ejecutivo, el Municipio de Floridablanca aceptó haber tomado un área adicional de setecientos cincuenta y un metros cuadrados, sobre los setecientos metros inicialmente pactados.

3. El conocimiento del proceso de la referencia se tramitó en un primer momento como una demanda ordinaria de enriquecimiento sin justa causa ante la jurisdicción ordinaria, por lo cual, le correspondió al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga. Sin embargo, a través de providencia del 18 de junio de 2014, resolvió declarar la falta de competencia para conocer del asunto y, remitió a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bucaramanga. (fls. 157-159, c.1). 3.1 Tras ser remitido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga (fls. 200-201, c.1), el Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 14 de junio de 2016, dispuso, entre otras disposiciones, admitir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (f. 318, c.1).

4. El Municipio de Floridablanca, contestó la demanda mediante memorial allegado el 28 de mayo de 2017 y, además de otras consideraciones en contra de las pretensiones elevadas, propuso las excepciones previas de “inepta demanda por la omisión de agotar el requisito de procedibilidad”, “falta de legitimación en la causa por activa” y “caducidad del medio de control” (fls. 336-338, c.1).

4.1 En efecto, manifestó que el hecho por el cual se acude a la jurisdicción contenciosa ocurrió hace más de 20 años, además, la parte actora nunca agotó la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.

5. La parte actora se pronunció dentro del respectivo traslado sobre las excepciones propuestas por la demandada, para señalar que la excepción de caducidad del medio de control invocado no tiene cabida, por cuanto la acción propuesta es de enriquecimiento sin causa de naturaleza civil, al cual no le son aplicables las normas del Código Contencioso Administrativo

6. El Tribunal de Primera Instancia, convocó a las partes para llevar a cabo la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el día 14 de junio de 2018. (f. 401, c. 1).

Providencia Impugnada

7. En audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Santander, se pronunció sobre las excepciones previas de la siguiente forma (fls. 405408,c.ppl) : 7.1 Indicó que se configuró la caducidad del medio de control de reparación directa, lo anterior en razón a que el enriquecimiento sin causa no es un medio de control autónomo sino una pretensión de reparación directa por lo que se deben aplicar las normas de caducidad propias de esta acción.

Advierte el a quo que una vez revisado el expediente los hechos objeto de la presente demanda ocurrieron efectivamente hace más de 20 años. Al respecto, la providencia sostuvo: “(…) En el presente asunto las pretensiones van encaminadas a que a los demandantes se les cancele el valor de los metros cuadrados

que fueron tomados de más por el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA sobre el predio “El Dorado”, ubicado en el anillo vial en el sector de La Alameda de Cañaveral, distinguido con el No. Catastral 01-04-0038-0003-000, para la construcción de la conexión CañaveralAnillo vial. Revisado en su totalidad el expediente, se observa que los hechos objeto de la presente demanda ocurrieron entre los años 1993 y 1994, esto es, hace más de 20 años (…) Lo anterior indica, sin asomo de duda, que, los demandantes conocieron del hecho dañoso por el cual aquí interponen la presente acción, desde el año 1994, se repite, esto hace más de 20 años, pues al mismo día de la entrega real y material, como lo advierte el apoderado en el derecho de petición, se hizo el mismo la suscripción del acta de compromiso, lo cual hace concluir a la Sala que se encuentra configurado el fenómeno de la caducidad dentro del presente medio de control habiéndose estructurado los supuestos de hecho y de derecho correspondientes a dicha excepción propuesta por la parte demandada, siendo procedente declarar terminado el proceso conforme a los dispuesto en el numeral 6, inciso tercero del artículo 180 del CPACA y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…)”

8. Notificada la anterior decisión en estrados, la parte demandante presentó recurso de apelación, insistiendo que el proceso debió tramitarse ante la jurisdicción ordinariasin argumentar a profundidad este enunciado-, por lo que el término de caducidad es de 20 años y, que de conformidad

con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, si se configuró un enriquecimiento sin justa causa por parte del Municipio de Floridablanca.

9. Surtido el respectivo traslado del recurso presentado, la parte demandada manifestó que toda vez que la parte demandada es una entidad pública la jurisdicción competente para conocer del presente asunto es la jurisdicción contenciosa administrativa. Así mismo, ratifica que han transcurrido más de 20 años desde el momento en que ocurrieron los hechos y, hasta la fecha de la presentación de la demanda.

10. Finalmente, el magistrado sustanciador concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo.

CONSIDERACIONES

I. Competencia

11. Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. 11.1. De igual forma, se advierte que la Sala es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de un auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Santander, declaró prospera la excepción previa de caducidad del medio de control, providencia que objetivamente comprende una decisión sobre la posible terminación del proceso. Adicionalmente, es un auto apelable de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 180 ibídem.

II. Problema Jurídico

12. Corresponde a la Sala determinar si en el caso bajo examen era procedente declarar probada la excepción de caducidad del medio de control. Para el efecto, se determinará si la demanda se interpuso dentro del

término establecido, en atención a las pretensiones y fundamentos fácticos.

III. Consideraciones de la Sala

13. Trámite de la demanda cuando se declara la falta de jurisdicción o de competencia. 13.1 Según lo dispuesto por el artículo 168 del CPACA2, en caso de que el 1 El presente asunto tiene vocación de doble instancia, comoquiera que la cuantía de la demanda presentada se estimó en tres mil setecientos cincuenta y cinco millones de pesos $3 755 000 000 (f. 208, c. 1), la cual resulta superior a los 500 S.M.L.M.V. exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el medio de control de reparación directa iniciado en el año 2013 ($294 750 000), teniendo en cuenta que la misma se obtiene del valor de la mayor de las pretensiones solicitadas al momento de la presentación de la demanda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011. 2 Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. juez advierta la falta de jurisdicción o competencia para conocer de un proceso, remitirá en la mayor brevedad el proceso a quien considere competente. Del mismo modo, para todos los efectos, se tendrá como fecha de presentación de la demanda, la presentación inicial hecha ante la

Corporación o el juzgado que ordenó remitir (Subrayado fuera de texto).

14. En sentencia de unificación jurisprudencia del 19 de noviembre de 20123, la Sección Tercera de esta Corporación, sentó su posición en torno a la procedencia de la acción de reparación directa como el cauce adecuado para ventilar judicialmente las pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa: Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa. “En efecto, recuérdese que en el derecho romano el enriquecimiento estaba vinculado a determinadas materias (donaciones entre cónyuges, petición de herencia frente al poseedor de buena fe, negocios celebrados por el pupilo sin la autorización del tutor, el provecho que una persona recibía por los delitos o por los actos de otro, etc.) y por consiguiente la restitución se perseguía mediante la condictio perteneciente a la respectiva materia, materia esta que entonces se constituía en la causa del enriquecimiento. “Ulteriormente, a partir de la construcción de la escolástica cristiana y de la escuela del derecho natural racionalista, se entendió que la prohibición de enriquecerse a expensas de otro era una regla general que derivaba del principio de la equidad y que por lo tanto resultaba aplicable también para todas aquellas otras hipótesis en

que alguien se hubiera enriquecido en detrimento de otro, aunque tales casos no estuvieran previstos en la ley. “Este proceso culminó cuando Aubry y Rau entendieron y expresaron que la actio de in rem verso debía admitirse de manera general para todos aquellos casos en que el patrimonio de una persona, sin causa legítima, se enriquecía en detrimento del de otra y siempre y cuando el empobrecido no contara con ninguna otra acción derivada de un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito para poder obtener la restitución. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. “Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere. “Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución. “Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro. “Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la

autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. “Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. 14.1 De esta manera, para la Sala resulta claro que cuando se acuda ante la jurisdicción contenciosa administrativa para tratar un enriquecimiento sin justa causa, este debe tramitarse como una pretensión del medio de control de reparación directa, por lo cual debe seguirse las reglas procesales establecidas para este medio de control, como sucede en el sub judice.

IV. Caso Concreto

15. Por otro lado, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.

16. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a

interponer determinada acción judicial. La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en forma objetiva.

17. Para la caducidad de las demandas incoadas en ejercicio del medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal (i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se estableció un término de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

18. En el presente asunto, el a quo consideró que la demanda fue presentada de forma extemporánea –el 13 de junio de 2013-, toda vez que lo que se discutía era un daño causado como consecuencia de la ocupación de una extensión de terreno mayor a la pactada entre la parte actora y el Municipio de Floridablanca y que, en atención a ello, el término respectivo inició el día en que se hizo la entrega real y material del terreno, es decir, el 16 de noviembre de 1993.

19. En el expediente consta acta de compromiso del 16 noviembre de 1993, entre el Municipio de Floridablanca y los señores Rosa Amelia Urbina de Correa, Guillermo Correa Garza y Hernando Romero, con el fin de ceder una franja de terreno correspondiente a setecientos metros cuadrados. En el referido documento, se consignó lo siguiente: “(…) La cesión de la franja de terreno mencionada no tendrá ningún

costo para el Municipio de Floridablanca, sin embargo el Municipio se compromete a ejecutar una vez realizada la obra un cerramiento en el lote del señor CORREA con una vez antepecho en maspostería con machones y malla eslabonada cal. 14 de 2” y el movimiento de Roca que hay en el mismo terreno hacia la zona baja del mismo El propietario mediante este documento hace entrega real y material al municipio de Floridablanca de terreno requerida y que forma parte del predio identificado del presente acta “(f. 13, c. 1)

20. Adicionalmente, en el expediente consta contrato de obras públicas n.º 15, suscrito en agosto de 1994 por el Municipio de Floridablanca, con el fin de llevar a cabo el diseño y la construcción de la conexión vía cañaveralanillo vial del área metropolitana de Bucaramanga. (fls.16-39, c. 1).

21. Allí consta que la obra en mención se inició el 26 de enero de 1994 y, se tiene como fecha definitiva de entrega final de la obra, el día 27 de junio de 1994.

22. De lo anterior se desprende que la parte actora contaba con dos años contados desde el día siguiente en que ocurrieron los hechospara lo cual se tomará el 27 de junio de 1994para impetrar la correspondiente acción de reparación directa contra el Municipio de Floridablanca. Por lo tanto, solo hasta el 28 de junio de 1996 era posible radicar el correspondiente escrito de la demanda.

23. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la demanda interpuesta es extemporánea y, la excepción de caducidad del medio de control

formulada por la demanda si es prospera, tal y como lo considero el Tribunal a quo. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 14 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del cual se declaró probada la excepción de caducidad, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala de la Subsección

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado