CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-00424-01(57844)A-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Para demandar perjuicios ocasionados por anulación de acto administrativo general / PERJUICIOS PROVENIENTES DE ANULACIÓN DE ACTO GENERAL - Decaimiento de acto administrativo por nulidad de acuerdo municipal con fundamento en el cual se expide / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Apelación de auto que rechaza demanda / RECHAZO DE DEMANDA - Por caducidad de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al tenerse como fuente del daño acto administrativo / FUENTE DEL DAÑO - Acto administrativo de desvinculación laboral / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL - Se declaró probada en relación con la pretensión de restablecimiento del derecho y nulidad de acto de retiro del servicio de trabajador oficial / EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN - Remisión a la Justicia Ordinaria por falta de Jurisdicción pues se trata de un trabajador oficial / TRABAJADOR OFICIAL - Competencia para conocer asuntos laborales corresponde la jurisdicción ordinaria Lo que se discute es la procedencia del medio de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados por los “actos administrativos” a través de los cuales se desvinculó a la señora Ana de Dios Luna Luna del empleo que ocupaba en el ISABU E.S.E., decisiones respecto de las cuales, a juicio de la demanda, operó el decaimiento, dada la anulación del Acuerdo Municipal con fundamento en el cual se expidieron. (…) Como lo que se pretende en el sub lite es la indemnización de los perjuicios causados con la terminación del contrato laboral de una trabajadora oficial, fuerza concluir que la

controversia planteada se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, circunstancia que le impide a esta Corporación conocer de la misma, dada su falta de Jurisdicción. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Noción. Fundamento normativo / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Genera pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No enerva la presunción de legalidad / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Efectos. Afecta la ejecutividad no la validez El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que regula los efectos de las sentencias proferidas en los asuntos ordinarios de conocimiento de esta Jurisdicción, en su inciso tercero prevé que (…) un evento en el que desaparecen los fundamentos de derecho de los actos administrativos reglamentarios del orden territorial (decaimiento por anulación), el cual, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91 ejusdem, genera la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión, de su carácter vinculante, pero en modo alguno enerva la presunción de legalidad de la que goza, porque sus efectos son a futuro, de tal modo que afecta su ejecutividad, pero no su validez, la cual solo puede ser desvirtuada por el Juez de lo Contencioso Administrativo, previo análisis de las circunstancias vigentes al momento de su expedición. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos de la perdida de la fuerza ejecutora de un acto administrativo, consultar sentencia de 3

de agosto de 2000, Exp. 5722, CP. Olga Inés Navarrete; y auto de 17 de febrero de 2005, Exp. 28296, CP. María Elena Giraldo Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189

NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia de nulidad consecuencial o por consecuencia / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Su declaratoria no se extiende a los actos que se expidieron con fundamento en el acto anulado / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Cuando se fundamenta en el contenido de un acto de carácter general ilegal debe acudirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para su declaratoria Es claro que los efectos de la anulación de un acto general no se extienden a aquellos que se expidieron a su amparo, salvo en lo relacionado con la ejecutividad de los de carácter reglamentario, de ahí que la sentencia que resuelva sobre su legalidad carezca de la suficiencia para afectar las situaciones concretas e individuales definidas durante su vigencia. En este orden de ideas, cuando el fundamento de derecho de un acto particular es uno de carácter general que se considera ilegal, debe acudirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el caso, para: i) cuestionar simultáneamente, a través de la acumulación de pretensiones (artículo 165 de la Ley 1437 de 2011), la legalidad de las dos decisiones, la general y la particular, o ii) demandar la nulidad del acto subjetivo y

pedir la inaplicación del que le sirve de fundamento o solicitar la prejudicialidad del proceso (ordinal 1°del artículo 161 del C.G.P.).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 165 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO - ARTÍCULO 161

IMPRECISIÓN DEL PETITUM DE LA DEMANDA - Interpretación de la demanda por el operador judicial. Principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - El juez debe interpretar la intención del demandante conforme al análisis conjunto a los argumentos fácticos y jurídicos indicados en la demanda La interpretación de la demanda no solo es una facultad propia de la actividad judicial, sino que se erige en un deber inherente a la misma, tal como lo ha considerado la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, en eventos en que se presente imprecisiones en el petitum de la demanda, consultar sentencia de 22 de noviembre de 1991, Exp. 6223, CP. Daniel Suárez Hernández; de 17 de abril de 2013, Exp. 42532, CP. Mauricio Fajardo Gómez y de 16 de julio de 2015, Exp. 53134, CP. Hernán Andrade Rincón.

ESCOGENCIA DE ACCIÓN - No queda a la liberalidad del actor. Es la fuente del daño la que determina la acción procesal idónea / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia por daños derivados de hechos, omisiones u operaciones administrativas / MEDIO DE CONTROL DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procede para reparar daños derivados de la expedición de un acto administrativo / DAÑO PRODUCIDO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO - Procede reparación directa cuando no se cuestiona su legalidad De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación, la procedencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción procedente para impugnar daños procedentes de actos administrativos, consultar sentencias de 27 de abril de 2006, Exp. 16079, CP. Ramiro Saavedra Becerra; de 19 de julio de 2007, Exp. 33628, CP. Ruth Stella Correa Palacio. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Hipótesis de procedencia excepcional en casos de daños procedentes de actos administrativos / PROCEDENCIA MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Para impugnar revocatoria de acto ilegal, anulación de acto

favorable o de actos generales con efectos particulares / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia excepcional frente a los perjuicios causados por un acto administrativo general La Sala también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa; o ii) un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial. (…) Asimismo, la Sección ha señalado que este medio de control – reparación directa– es el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia excepcional de la pretensión de reparación directa para demandar daños provenientes de actos administrativos, consular sentencias de 24 de agosto de 1998, Exp. 13685, CP. Daniel Suárez Hernández; de 3 de abril de 2003, Exp. 26437, CP. Mauricio Fajardo Gómez; de 5 de julio de 2006, Exp. 21051, CP. Ruth Stella Correa Palacio; del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR ANULACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Improcedente. No corresponde a la causa del daño en el que se fundamentan las pretensiones / NULIDAD DE

ACTO DE CONTENIDO GENERAL - Su declaratoria no tuvo la suficiencia de afectar la situación laboral de la ahora demandante / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR DAÑOS CAUSADOS POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - No procede por no enmarcarse en alguno de los eventos excepcionalmente reconocidos por la jurisprudencia Es evidente la carencia de conexidad entre el Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, y la decisión del 30 de marzo de 2000, dado que este último fue consecuencia del acto administrativo por medio del cual se definió la planta de personal del ISABU E.S.E., y no de aquel por medio del cual se le concedieron unas facultades extraordinarias al Alcalde de Bucaramanga, de ahí que la nulidad de esta manifestación de la voluntad de la Administración carezca de suficiencia para justificar la idoneidad del medio de control de reparación directa. (…) Pues bien, el Despacho no se encuentra ante alguno de los eventos en virtud de los cuales resulta procedente el medio de control de reparación directa para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo de carácter general, pues si bien se probó la anulación de una decisión de estas condiciones -Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999-, no es menos cierto que la misma, como se dejó dicho, no corresponde a la causa del daño en el que se fundamentan las pretensiones, pues a través de esta no se adoptó ninguna decisión con la suficiencia de afectar la situación laboral de la ahora demandante.

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - Excepciones a la cláusula general de competencia / EXCEPCIÓN A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA - Conflictos laborales surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales / EXCEPCIONES A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Conforme a la naturaleza del vínculo laboral aquellos asuntos que tengan origen en un contrato de trabajo En virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Jurisdicción conoce de las controversias emanadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, siempre que estén involucradas las entidades públicas o los particulares en ejercicio de funciones administrativas. Lo anterior, salvo los asuntos que de manera expresa excluye el artículo 105 ejusdem, dentro de los cuales se encuentran los conflictos laborales surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. En las condiciones analizadas, es claro que, por disposición legal, esta Jurisdicción no conoce de los actos que tengan origen en un contrato de trabajo, regla que responde a la naturaleza del vínculo laboral, sin que resulte relevante la condición de entidad pública de la empleadora. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la competencia para conocer las controversias que tengan origen en contratos de trabajo de los trabajadores oficiales, consultar sentencia de 8 de febrero de 2016, Exp. 0234-14, CP. Gerardo Arenas Monsalve;

y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, de 4 de junio de 2008, Exp. 33465, MP. Elsy del Pilar Cuello Calderón.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 105

EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN - Se encontró probada. Las actuaciones que dieron origen a la controversia tuvieron origen en la terminación del contrato laboral de una trabajadora oficial / EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN - Juez Contencioso no es el competente para resolver conflicto laboral suscitado entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales Como lo que se pretende en el sub lite es la indemnización de los perjuicios causados con la terminación del contrato laboral de una trabajadora oficial, fuerza concluir que la controversia planteada se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, circunstancia que le impide a esta Corporación conocer de la misma, dada su falta de Jurisdicción.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 105

COMPETENCIA POR CONEXIDAD - Del juez contencioso administrativo por fuero de atracción / FUERO DE ATRACCIÓN - Jurisdicción Contencioso Administrativa asume preferencialmente conocimiento del litigio cuando intervengan como generadores del daño entidades públicas y privadas / FUERO DE ATRACCIÓN POR FACTOR DE CONEXIÓN - No es aplicable al evidenciarse que el asunto se encuentra excluido de la competencia de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo El fuero de atracción no resulta aplicable al presente asunto, toda vez que el daño objeto de las pretensiones no fue causado por la acción de un agente estatal y de un particular, sino que tiene como fundamento una actuación por medio de la cual una entidad territorial descentralizada puso fin a un contrato de trabajo –ISABU E.S.E. –, proceder que, no obstante provenir de la Administración, por expreso mandato de la ley, se encuentra excluido de las normas que determinan las controversias de las que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por fuero de atracción, consultar sentencias de 8 de junio de 2015,

Exp. 51714, CP. Hernán Andrade Rincón. EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN - Remisión a la Justicia Ordinaria por falta de Jurisdicción pues se trata de un trabajador oficial / TRABAJADOR OFICIAL - Competencia para conocer asuntos laborales corresponde la jurisdicción ordinaria / JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL - Auto apelado no le resulta vinculante El Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, a través de sus artículos 2 y 9, le asigna a los jueces del trabajo la facultad de dirimir los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, promovidos en contra de las entidades del orden municipal, por manera que a estos se les remitirá el presente asunto. (…) Ahora, si bien el artículo 138 del Código General

del Proceso señala que la falta de jurisdicción no genera la nulidad de lo actuado, esta regla no se aplicará, en estricto sentido, al sub lite, dado que si bien el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el auto apelado, declaró probada la caducidad del derecho de acción, no es menos cierto que tal determinación se adoptó con fundamento en lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estatuto procesal diferente al que rige la litis, de ahí que se estime necesario un nuevo estudio de la demanda, de conformidad con las reglas previstas en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, las cuales regulan el término dentro del cual los trabajadores oficiales deben incoar las pretensiones indemnizatorias derivadas de la terminación de su contrato de trabajo. Por lo anterior, conviene aclarar que el auto apelado no resulta vinculante para la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, por lo que esta no debe impartirle trámite alguno al recurso de apelación presentado por la parte actora, sino que, en su lugar, deberá determinar si la demanda cumple con los requisitos necesarios para su admisión, en los términos de la normativa que rige las relaciones laborales de los trabajadores oficiales.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 2 / CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA

SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00424-01(57844)

Actor: ANA DE DIOS LUNA LUNA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, CONCEJO MUNICIPAL DE

BUCARAMANGA E INSTITUTO DE SALUD DE BUCARAMANGA E.S.E.

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Procede el Despacho a pronunciarse frente al recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 12 de mayo de 2016, por medio del cual se rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda El 1º de abril de 20161, los señores Ana de Dios Luna Luna, Wilmer Hoyos Luna y Omaira Hoyos Luna, en ejercicio del medio de control de reparación directa y por medio de apoderado judicial, presentaron demanda contra el municipio de Bucaramanga, el Concejo Municipal de Bucaramanga y el Instituto de Salud de Bucaramanga E.S.E.-ISABU E.S.E.-, con el fin de que se les repararan los daños causados por los actos administrativos por medio de los cuales se puso fin a la relación laboral que la primera de las mencionadas personas tenía con el ISABU E.S.E., en su condición de auxiliar de servicios generales.

Para lo anterior, los demandantes solicitaron por perjuicios morales 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes –SMMLV–, para cada uno.

A su vez, la señora Ana de Dios Luna Luna pidió $773’696.191, por los salarios dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación. 1.1. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: 1 Folio 177, cuaderno 1. 1.1.1. La señora Ana de Dios Luna Luna se vinculó al Instituto de Salud de Bucaramanga E.S.E., en el empleo de auxiliar de servicios generales, el 4 de agosto de 1984. 1.1.2. A través del Acuerdo 023 del 19 de mayo 1999, el Concejo Municipal de Bucaramanga autorizó al Alcalde para, entre otros asuntos, crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas municipales, facultad que debía ejercer en un plazo de 3 meses, contados a partir de la fecha en la que la Unidad Técnica Central del Programa validara los estudios y diagnósticos pertinentes, requisito eliminado por medio del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999. 1.1.3. Mediante la Resolución 12 del 13 de enero de 2000, el Alcalde de Bucaramanga delegó en el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos la gerencia del proceso de reestructuración de la Administración Central. 1.1.4. La junta directiva del ISABU E.S.E., previa delegación del Alcalde de Bucaramanga, mediante el Acuerdo 004 del 3 de febrero del 2000, facultó al Gerente para reestructurar el Instituto. 1.1.5. Por medio de la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000, el Gerente del

Proceso de Reestructuración del municipio de Bucaramanga suprimió los empleos creados mediante el Decreto Municipal 0218 del 30 de diciembre de 1998, incluido, según la parte demandante, el del Alcalde. 1.1.6. El Gerente del ISABU E.S.E. modificó la planta de personal de la entidad y, de manera consecuente, eliminó el cargo ocupado por la señora Ana de Dios Luna Luna. 1.1.7. El Tribunal Administrativo de Santander, por sentencia de 13 de marzo de 2009, confirmada por la Sección Primera de esta Corporación a través de fallo del 2 de mayo de 2013, anuló el Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga. 1.1.8. A juicio de la parte actora, la anulación del acto administrativo por medio del cual se definió el alcance de las facultades de reestructuración conferidas al Alcalde de Bucaramanga pone de presente la ilegalidad de la terminación de la relación laboral de la ahora demandante, presupuesto suficiente para que se acceda a la indemnización pedida.

2. Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 12 de mayo de 2016, concluyó que la reparación directa no resultaba procedente para tramitar las pretensiones planteadas por la parte demandante, toda vez que estas tenían como objeto la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo ilegal, finalidad propia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto del cual, en todo caso, operó la caducidad, lo que generó el rechazo de

la demanda.

3. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación. Precisó que, en virtud del inciso 3º del artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la nulidad de un acuerdo municipal deja sin efecto sus decretos reglamentarios, consecuencia aplicable al sub lite, porque el acto con fundamento en el cual se dictó la decisión que suprimió el empleo ocupado por la señora Ana de Dios Luna Luna fue anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que no se requieran declaraciones adicionales para que prospere la pretensión indemnizatoria y, por ende, resulte procedente el medio de control de reparación directa.

Argumentó que el término de 2 años para ejercer el derecho de acción empezó a correr el 20 de junio de 2013, con la ejecutoria de la sentencia por medio de la cual se declaró la nulidad del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga. Adujo que, en gracia de discusión, el cómputo del término de caducidad debía hacerse con fundamento en la fecha en la que se dio a conocer la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000, por medio de la cual el Gerente del Proceso de Reestructuración del municipio de Bucaramanga suprimió todos los empleos de la Administración Central.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada de la Sala2, en

principio3, es competente para conocer del presente asunto, dado que lo que se discute es la procedencia del medio de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados por los “actos administrativos”4 a través de los cuales se desvinculó a la señora Ana de Dios Luna Luna del empleo que ocupaba en el ISABU E.S.E., decisiones respecto de las cuales, a juicio de la demanda, operó el decaimiento, dada la anulación del Acuerdo Municipal con fundamento en el cual se expidieron.

2. Caso concreto 2. 1. Decaimiento de los actos administrativos El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que regula los efectos de las sentencias proferidas en los asuntos ordinarios de conocimiento de esta Jurisdicción, en su inciso tercero prevé que “cuando se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios”.

La disposición citada establece un evento en el que desaparecen los fundamentos de derecho de los actos administrativos reglamentarios del orden territorial (decaimiento por anulación), el cual, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91 ejusdem, genera la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión, de su carácter vinculante, pero en modo alguno enerva la presunción de legalidad 2 En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha proferido las siguientes providencias: i) auto del 25 de mayo de 2011, expediente 44.481, C.P. Jaime Orlando Santofimio

Gamboa; ii) auto del 31 de mayo de 2013, expediente 44.481, C.P. Danilo Rojas Betancourth y iii) auto del 10 de febrero del 2016, expediente 55.127, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, entre otras. 3 Habida consideración de que debe determinarse si la controversia es de conocimiento de esta Jurisdicción, pues, pese a que se demandan varias entidades de derecho público, lo que se persigue es la indemnización de los perjuicios causados a la parte actora con la terminación de la relación laboral que la señora Ana de Dios Luna Luna tenía con el Instituto de Salud de Bucaramanga E.S.E., en su condición de trabajadora oficial. 4 Al respecto, conviene aclarar que la decisión que puso fin a la relación laboral, por tratarse de un trabajador oficial, no se rige por el derecho administrativo. de la que goza, porque sus efectos son a futuro, de tal modo que afecta su ejecutividad, pero no su validez, la cual solo puede ser desvirtuada por el Juez de lo Contencioso Administrativo, previo análisis de las circunstancias vigentes al momento de su expedición. Al respecto, esta Sala ha señalado: “Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los

elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica”5 . En este mismo sentido, en otra oportunidad se sostuvo6: “[La] decisión de ilegalidad de un acto no afecta la legalidad de los efectos de carácter particular que hubiera podido haber causado, los cuales a su vez deben ser demandados por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el mecanismo idóneo para desvirtuar su presunta ilegalidad”. Así las cosas, es claro que los efectos de la anulación de un acto general no se extienden a aquellos que se expidieron a su amparo, salvo en lo relacionado con la ejecutividad de los de carácter reglamentario, de ahí que la sentencia que resuelva sobre su legalidad carezca de la suficiencia para afectar las situaciones concretas e individuales definidas durante su vigencia. En este orden de ideas, cuando el fundamento de derecho de un acto particular es uno de carácter general que se considera ilegal, debe acudirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el caso, para: i) cuestionar simultáneamente, a través de la acumulación de pretensiones (artículo 165 de la Ley 1437 de 2011),

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de agosto 3 de 2000, Rad. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 17 de febrero de 2005, expediente número 2001-23-31-000-2003-03192 (28296), demandante: Manuel Alberto Villero, demandada: Nación-Ministerio de Desarrollo-Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social, C.P: María Elena Giraldo Gómez. la legalidad de las dos decisiones, la general y la particular, o ii) demandar la nulidad del acto subjetivo y pedir la inaplicación del que le sirve de fundamento o solicitar la prejudicialidad del proceso (ordinal 1°del artículo 161 del C.G.P.). El Despacho advierte que la situación analizada –decaimiento– no se presentó respecto de los actos administrativos a través de los cuales se suprimió el empleo que la señora Ana de Dios Luna Luna desempeñaba en el ISABU E.S.E., pues el Acuerdo del Concejo Municipal de Bucaramanga en el que se fundamentan las pretensiones -062 de 1999-, que fue anulado por esta Jurisdicción, no tiene ninguna relación con los perjuicios cuya reparación se pretende, por las razones que se precisarán. Además, en gracia de discusión, la extinción del vínculo laboral de la ahora demandante se encontraba sometida al régimen laboral de los trabajadores oficiales, de ahí que la decisión por medio de la cual se llevó a cabo no sea susceptible de decaimiento, situación que, como antes se precisó, no desvirtuaría

su legalidad, sino que impediría su ejecución. En efecto, a través del Acuerdo Municipal 023 del 19 de mayo de 19997, el Concejo de Bucaramanga autorizó al Alcalde, por un término de 7 meses, para: i) crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas municipales y ii) modificar la actual estructura administrativa y las plantas de personal del Concejo, la Personería y la Contraloría Municipal, previa aprobación del Concejo Municipal de Bucaramanga, entre otras. Asimismo, mediante el Acuerdo Municipal 051 del 10 de diciembre de 1999, se amplió el plazo dentro del cual el Alcalde debía ejercer las facultades conferidas por el Acuerdo 023 del 19 de mayo de 1999. A su vez, por medio del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, se modificaron los Acuerdos 023 y 051 de 1999, en el entendido de eliminar el presupuesto de validación de la Unidad Central del Programa de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual, según lo dicho por el Concejo Municipal de Bucaramanga, resultaba innecesario, en cuanto las acciones a ejecutar se financiarían con los recursos provenientes de la enajenación de activos. 7 En el que se señaló [se transcribe tal cual apare