CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-00462-01(58298)A-2017

ACCIÓN DE REPETICIÓN – Rechazo demanda por caducidad / RECHAZO DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – Vale señalar que mediante auto de 8 de febrero de 2012, esta Subsección examinó el tema de los presupuestos de la “acción” de repetición de cara al artículo 2 de la Ley 678 de 2001, oportunidad en la que destacó que el pago era la circunstancia que legitimaba a la Administración para plantear su pretensión de recobro, visión que ya había sido explicada por la Sección Tercera, de manera que no resultaba posible aseverar que el pago realizado por las entidades obligadas a restituir una suma determinada de dinero debía ser un pago total, toda vez que dicha afirmación constituiría una limitación de tal legitimación, que no se encuentra establecida ni en la Constitución ni en la Ley, criterio que fue reiterado por esta misma Subsección. CADUCIDAD ACCIÓN DE REPETICIÓN – Término dos años No obstante que el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 prescribe que “la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública, tal regla no está contemplada por la ley para legitimar a la Administración para repetir.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 11

PAGO CONDENA – Presupuesto para prosperidad de la acción de repetición Es válido afirmar que, si bien el pago se constituye como un presupuesto para que la acción de repetición tenga vocación de prosperidad, toda vez que otorga legitimación en la causa para demandar, no representa un presupuesto para la

admisión de la demanda y mucho menos puede exigirse que dicho pago sea necesariamente total, de lo cual se desprende, en consecuencia, que resulta procedente ejercitar la acción con la pretensión de repetición incluso cuando el pago efectuado por la Administración no se corresponda con el total al que haya sido obligada, pero, en dicho evento, solamente se podrá repetir por los valores efectivamente pagados. ACCIÓN DE REPETICIÓN – Caduca el vencimiento del plazo de dos años contados a partir de la ejecutoria La condena impuesta al Instituto Universitario de la Paz –UNIPAZy por la cual se pretende repetir en contra del señor Arnoldo Chiquillo Oliveri, fue proferida por el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja en providencia del 12 de diciembre de 2008, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 19 de enero de 2009, independiente de que la señora Arias Pinzón haya tenido que acudir a un proceso ejecutivo para hacer efectiva la condena impuesta, pues, se reitera, la entidad no puede, a su arbitrio, decidir en qué momento pagar, pues la norma es clara al establecer que tiene dieciocho meses para realizar el pago. TRÁMITE PAGO CONDENA – Plazo Es importante recordarle a la entidad que la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado, esto, con el fin de evitar, como pretende la entidad, que el plazo con que cuenta para realizar el pago de las

sentencias de condena en su contra, no es indeterminado y, por tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa. Así pues, la caducidad en la acción de repetición se produce, en principio, al cabo de dos años contados a partir del día siguiente a la fecha del pago, siempre que ese pago se realice dentro del plazo de los 18 meses previsto en el artículo 177 del C.C.A.; de lo contrario, el término de caducidad empezará a correr, indefectiblemente, a partir del día siguiente al vencimiento de dicho plazo –18 meses–. Es decir que, a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia -el 20 de enero de 2009-, empezó a correr el plazo de los dieciocho (18) meses señalados en el artículo 177 del C.C.A. para que el Instituto Universitario de la Paz –UNIPAZefectuara el correspondiente pago, plazo que expiraba el 20 de julio de 2010 (como quiera que ese día fue festivo, el término para pagar se extendió hasta el 21 de julio de 2010).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

177 CADUCIDAD ACCIÓN DE REPETICIÓN – Operó fenómeno de caducidad, por presentación extemporánea de la demanda El pago efectivo de la condena se realizó el 6 de septiembre de 2013 por fuera del plazo establecido para la ejecución de la sentencia (18 meses) y como consecuencia del proceso ejecutivo que debió iniciar la señora Arias Pinzón ante el incumplimiento de la entidad, proceso que si bien culminó con una transacción,

lo hizo sobre la base de una condena ya existente contra la entidad; por consiguiente, de conformidad con la citada sentencia C-832 de 2001, el término de caducidad empezó a correr desde el 21 de julio de 2010 y expiraba – en el proceso de la referencia– el 22 de julio de 2012. Como la demanda se presentó el 11 de abril de 2016, dable es concluir que operó el fenómeno procesal de la caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00462-01(58298) Actor: INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA PAZ –UNIPAZDemandado: ARNOLDO CHIQUILLO OLIVERI Referencia: APELACIÓN SENTENCIA – ACCIÓN DE REPETICIÓN Temas: Caducidad de la acción de repetición. Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el 22 de junio de 2016, mediante el cual se rechazó de plano la demanda por caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda El 11 de abril de 2016, el Instituto Universitario de la Paz –UNIPAZa través de su representante legal y por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda de repetición contra el señor Arnoldo Chiquillo Oliveri, con el fin de obtener la

declaratoria de responsabilidad y el consecuencial reintegro de los dineros que aquél tuvo que pagar en cumplimiento de una sentencia dictada por el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, en la que se declaró la nulidad de la insubsistencia del nombramiento de la señora Gladys Stella Arias Pinzón y, como consecuencia, se ordenó su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir con ocasión de su desvinculación del servicio1. Como pretensiones de condena, se solicitó el monto de $650’000.000, por el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir por la señora Arias Pinzón desde la fecha de su retiro hasta que se dio el cumplimiento total de la sentencia del 12 de diciembre de 2008, junto con los intereses comerciales. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda Como fundamento de las pretensiones se invocan los siguientes hechos: Manifiestan en la demanda que el señor Arnoldo Chiquillo Oliveri, en ejercicio del cargo de rector de UNIPAZ suscribió la Resolución N°. 608, del 2 de diciembre de 1999, mediante la cual declaró insubsistente el nombramiento de la señor Gladys Stella Arias Pinzón. 1 Folio 68 del cuaderno 1. Indicaron que ante esta decisión, la señora Arias Pinzón interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostienen que mediante providencia del 12 de diciembre de 2008, el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja falló favorablemente las pretensiones de

la señora Arias Pinzón. Frente a estos hechos, afirmaron que por la difícil situación económica en la que se encontraba para ese momento UNIPAZ, no fue posible realizar los pagos inmediatamente, pues no contaban con los fondos suficientes, motivo por el cual la señora Arias Pinzón inició un proceso ejecutivo para obtener el pago de la condena. Aseguran que la institución realizó un abono por un valor de $350’000.000, mediante pagos efectuados el 28 de diciembre de 2012, el 5 de junio de 2013 y el 4 el septiembre de 2013. Indicaron que la institución, con el fin de evitar la continuidad del proceso, realizó en el año 2013 un contrato de transacción con la actora, por un valor final de $650’000.000. Finalmente, indicaron que, habiéndose suscrito el contrato de transacción, se allegó al Juzgado Administrativo de Descongestión de Barrancabermeja, el que mediante auto del 27 de marzo de 2015, aprobó el contrato de transacción y declaró terminado el proceso, por tanto, considera que es a partir de esta fecha desde la cual se debe contabilizar el término de caducidad de la acción de repetición.

2. La decisión apelada El Tribunal Administrativo de Santander, a través de proveído del 22 de junio de 2016, rechazó la demanda, por cuanto consideró que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 164 del C.P.A.C.A. y 177 del Código Contencioso Administrativo, es decir, a partir del “16 de agosto de 2010, fecha en que fenecieron los 18 meses con que contaba la

entidad para efectuar el pago oportuno de la obligación contenida en la sentencia, y teniendo en cuenta que fue el primer evento ocurrido en el tiempo con respecto al pago de la obligación”.

4. El recurso de apelación La parte demandante interpuso de manera oportuna el recurso de apelación y señaló que el Tribunal Administrativo de Santander, en su decisión, parte de contabilizar el término a partir de la fecha de la sentencia que resolvió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta que la institución no contaba con los recursos para hacer el pago de acuerdo con lo ordenado en la misma.

Es así como la señora Arias Pinzón debió iniciar un proceso ejecutivo que terminó en un contrato de transacción, el 27 de marzo de 2016, fecha que debe ser tenida en cuenta para contabilizar el término de caducidad, en virtud de lo establecido en la Ley 678 de 2001; además, porque la transacción no consideró los honorarios del abogado, los cuales debían ser resueltos a través del auto final.

II. CONSIDERACIONES

1. Legislación aplicable al presente asunto Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por el Instituto Universitario de la Paz –UNIPAZ-, contra el auto del 22 de Junio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, estima la Sala pertinente señalar que la demanda se presentó el 11 de abril de 2016, por lo que a este asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso2, en virtud de la integración normativa dispuesta por

el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo 2 Según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del pasado 25 de junio de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 49299, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014”. Comoquiera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, consideró la providencia que resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello.

En relación con la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido corresponde a los enunciados por la norma como apelables, toda vez que se trata de una providencia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad; así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera

oportuna y debidamente sustentado3, de tal suerte que en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 ibídem la Sala es competente para resolver el recurso formulado.

2. Caso concreto Ahora bien, conviene recordar que la parte demandante aseguró que la contabilización del término de caducidad debía iniciarse desde la fecha de terminación del proceso ejecutivo adelantado pro la señora Arias Pinzón; por su parte, para el A quo el cómputo debía iniciarse una vez fenecieran los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de

1984-. En ese orden de ideas, vale señalar que mediante auto de 8 de febrero de 2012, esta Subsección examinó el tema de los presupuestos de la “acción” de repetición de cara al artículo 2 de la Ley 678 de 2001, oportunidad en la que destacó que el pago era la circunstancia que legitimaba a la Administración para plantear su pretensión de recobro, visión que ya había sido explicada por la Sección Tercera, de manera que no resultaba posible aseverar que el pago realizado por las entidades obligadas a restituir una suma determinada de dinero debía ser un pago total, toda vez que dicha afirmación constituiría una limitación de tal legitimación, que no se encuentra establecida ni en la Constitución ni en la Ley, criterio que fue reiterado por esta misma Subsección4. Además, no obstante que el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 prescribe que “la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad

3 Sobre las providencias susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado y la interpretación del parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consultar auto de 5 de noviembre de 2015. Exp. 51.775. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón, Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00585-01(58568), así como en el del 12 de febrero de 2014 y en sentencia de 27 de enero de 2016. pública, tal regla no está contemplada por la ley para legitimar a la Administración para repetir.

En este orden de ideas, es válido afirmar que, si bien el pago se constituye como un presupuesto para que la acción de repetición tenga vocación de prosperidad, toda vez que otorga legitimación en la causa para demandar, no representa un presupuesto para la admisión de la demanda y mucho menos puede exigirse que dicho pago sea necesariamente total, de lo cual se desprende, en consecuencia, que resulta procedente ejercitar la acción con la pretensión de repetición incluso cuando el pago efectuado por la Administración no se corresponda con el total al que haya sido obligada, pero, en dicho evento, solamente se podrá repetir por los valores efectivamente pagados. En cuanto al término para iniciar la demanda de repetición señalada por el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001,

declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contado a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad, bajo el presupuesto de que: “(...) el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”. Como puede apreciarse, la Corte señaló que el término que tiene la entidad pública para cumplir oportunamente con la obligación de efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, según el cual cuenta con 18 meses a partir de la ejecutoria de la providencia respectiva, y agrega que vencido este plazo comenzará a computarse el término para el ejercicio oportuno de la “acción” de repetición. Así lo sustentó: “(...) Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la Administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad. “Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales. “La propia Constitución señala el procedimiento que debe seguirse para presupuestar gastos. El artículo 346 superior, señala que no podrá incluirse partida en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito

judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender al funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. “Por su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o una descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del ministerio público frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas. En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto. “Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que ‘[a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago - evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales- , los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria’. “(...). “De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de legalidad del

gasto público (artículos 345 y 346 de la Constitución), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado. “Por lo tanto, el Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares. “En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa” (subrayas de la Sala). Comoquiera que la sentencia condenatoria adquirió firmeza el 19 de enero de 2009, esto es, en vigencia del Decreto 01 de 1984, esta norma será la aplicable para contabilizar el término; en ella, la caducidad de la acción de repetición se regía, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al pago de la condena a cargo de la entidad demandante, por las disposiciones del artículo 136, numeral 9, del C.C.A. que establece: “9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la

entidad” (se subraya). Como ya se indicó, el texto subrayado de la norma fue declarado exequible condicionalmente, mediante sentencia C - 832 de 2001, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A. En efecto, la condena impuesta al Instituto Universitario de la Paz –UNIPAZy por la cual se pretende repetir en contra del señor Arnoldo Chiquillo Oliveri, fue proferida por el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja en providencia del 12 de diciembre de 2008, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 19 de enero de 20095, independiente de que la señora Arias Pinzón haya tenido que acudir a un proceso ejecutivo para hacer efectiva la condena impuesta, pues, se reitera, la entidad no puede, a su arbitrio, decidir en qué momento pagar, pues la norma es clara al establecer que tiene dieciocho meses para realizar el pago. En este punto, es importante recordarle a la entidad que la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado, esto, con el fin de evitar, como pretende la entidad, que el plazo con que cuenta para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado y, por tanto, el

funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa. Así pues, la caducidad en la acción de repetición se produce, en principio, al cabo de dos años contados a partir del día siguiente a la fecha del pago, siempre que ese pago se realice dentro del plazo de los 18 meses previsto en el artículo 177 del C.C.A.; de lo contrario, el término de caducidad empezará a correr, indefectiblemente, a partir del día siguiente al vencimiento de dicho plazo –18 meses–. Es decir que, a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia -el 20 de enero de 2009-, empezó a correr el plazo de los dieciocho (18) meses señalados 5 Folio 104 del cuaderno del Consejo de Estado. en el artículo 177 del C.C.A. para que el Instituto Universitario de la Paz –UNIPAZefectuara el correspondiente pago, plazo que expiraba el 20 de julio de 2010 (como quiera que ese día fue festivo, el término para pagar se extendió hasta el 21 de julio de 2010). Ahora, el pago efectivo de la condena se realizó el 6 de septiembre de 20136 por fuera del plazo establecido para la ejecución de la sentencia (18 meses) y como consecuencia del proceso ejecutivo que debió iniciar la señora Arias Pinzón ante el incumplimiento de la entidad, proceso que si bien culminó con una transacción, lo hizo sobre la base de una condena ya existente contra la entidad; por consiguiente, de conformidad con la citada sentencia C-832 de 2001, el término de caducidad empezó a correr desde el 21 de julio de 2010 y expiraba –en el proceso

de la referencia– el 22 de julio de 2012. Como la demanda se presentó el 11 de abril de 20167, dable es concluir que operó el fenómeno procesal de la caducidad. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto impugnado, toda vez que, a partir del análisis efectuado, se impone concluir que el término de caducidad de la pretensión de repetición se encontraba fenecido para el momento en que fue presentada la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida, esto es, la proferida el 22 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO HERNÁN ANDRADE RINCÓN 6 Folios 48 a 60 del cuaderno principal. 7 Folio 78 el cuaderno principal.

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA CPE 2C + 1T