CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-00683-01(64672)

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA /

IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN

DIRECTA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO /

PERSONA JURÍDICA / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO /

IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ /

MEDIO DE CONTROL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE

REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El despacho confirmará la decisión del tribunal de declarar no probadas las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad, porque, tal y como se señala en la providencia apelada, en la demanda

se les imputó a las accionadas haber incurrido en omisión en la (sic) labores de inspección, vigilancia y control sobre (…) Aunque el demandante mencionó en la demanda las resoluciones que le reconocieron parcialmente las acreencias y determinaron que estas no serían pagadas, así como el acto que dispuso la terminación de la persona jurídica, no formuló reproche de legalidad alguno frente a dichos actos administrativos. Además, estos pronunciamientos fueron dictados por el agente liquidador y no por las entidades demandadas. Por lo tanto, no puede considerarse que la acción adecuada era la de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) La determinación de los hechos y las pretensiones le corresponde al demandante, y el juez debe limitarse a calificar si la acción escogida corresponde a los hechos y pretensiones planteadas en la demanda. Dicha verificación no puede fundarse en consideraciones acerca de cuál sería la acción adecuada para la obtención de determinados resultados o decisiones que no han sido pedidos en la demanda. Por lo anterior, se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. (…) [E]n este caso, la demandante no solo imputa a las entidades demandadas omisiones ocurridas antes del proceso de liquidación, sino también durante el transcurso de este. En virtud de lo anterior, el término de caducidad solo puede contarse a partir de la terminación del proceso de liquidación, lo cual ocurrió el (…) Así, el término de caducidad corrió desde el (…) hasta el (…) y por tanto, la demanda presentada el (…) es oportuna. En consecuencia, también se

confirmará la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 2 de marzo de 2010, exp. 60036, C.P. Martín Bermúdez Muñoz EXCEPCIÓN MIXTA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA

CAUSA POR PASIVA / MINISTERIO DE SALUD / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / PRUEBA DOCUMENTAL / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / INEXISTENCIA DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / MEDIO DE CONTROL DE

REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE

REPARACIÓN DIRECTA / ENTIDAD PÚBLICA / PRUEBA / MEDIOS DE

PRUEBA / RESPONSABILIDAD DEL MINISTERIO DE SALUD / DAÑO /

IMPUTACIÓN

[S]e confirmará la decisión de declarar no probada la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, pues esta excepción solo puede ser declarada como acreditada al principio del proceso cuando sea manifiesta, lo cual solo ocurre en los eventos en los que pueda deducirse con prueba documental que, conforme con la ley, el demandado no puede ser convocado al proceso. Situación que no ocurre en el presente caso. (…) El despacho precisa que para que la parte

demandada en una acción de reparación directa esté legitimada en la causa por pasiva, basta con que el demandante la vincule en sus pretensiones y afirme que dicha entidad fue la causante del daño por su acción u omisión; la decisión acerca de si tal afirmación está probada y, por ende, si la accionada es o no responsable, debe adoptarse en el fallo. Así, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva solo prospera cuando se demanda a un sujeto, contra el que, conforme con la ley, la acción no puede ser dirigida y cuando esta circunstancia se evidencie con las pruebas documentales que en este momento del proceso obran en el expediente. (…) En este caso, la demandante elevó pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, y afirmó que dichas entidades eran responsables del daño causado por su omisión en las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de (…) razón por la cual la determinación de la responsabilidad del ministerio dependerá del resultado de las pruebas ofrecidas para acreditar que el daño que se le imputa corresponde a omisiones suyas, teniendo en cuenta las circunstancias concretas en las que ocurrieron los hechos. En virtud de lo anterior, se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por las accionadas. CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA

CONDENA EN COSTAS / COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS

COSTAS PROCESALES / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES /

IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES / PAGO DE LAS COSTAS

PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / APLICACIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES / EXCEPCIÓN PREVIA / REMISIÓN DE LA NORMA El artículo 365 numeral 1 del CGP dispone que: [se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable (…) la formulación de excepciones previas], norma aplicable por la remisión del artículo 306 del CPACA al no existir en este estatuto procesal una norma especial para condena en costas en asuntos diferentes a la sentencia. En consecuencia, como se confirmará la decisión que declaró no probadas las excepciones formuladas por las demandadas, se condenará a cada una de las recurrentes por concepto de agencias en derecho, a la suma equivalente a 1,5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 numeral 8 del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365

NUMERAL 1 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 306 / ACUERDO PSAA16-10554 DEL 5

DE AGOSTO DE 2016 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00683-01(64672)

Actor: UNIDAD DE PROMOCIÓN, PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN

TERAPÉUTICA UNITER LTDA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y

OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Tema: Reparación directa – Se confirma la decisión de declarar no probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, porque al estar fundadas las pretensiones de la demanda en una imputación de omisión de las demandadas era procedente la reparación directa. También se confirma la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

AUTO Procede el despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial del 12 de agosto de 2019, en el que declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa, inepta demanda y caducidad de la acción. Este despacho es competente para decidir el presente recurso, toda vez que de conformidad con lo establecido por el artículo 125 del CPACA: <<Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este código serán de sala.>> La providencia apelada no se encuentra bajo las circunstancias descritas en los numerales 1, 2, 3 y 4 de la norma citada1.

I.- Antecedentes A.- La posición de la demandante 1.- El 3 de junio de 2016 la sociedad Unidad de Promoción, Prevención y Rehabilitación Terapéutica Uniter Ltda. (en adelante <<Uniter>>) formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Municipio de Bucaramanga y el Departamento de Santander. En el escrito introductorio formuló, entre otras, las siguientes pretensiones: <<PRIMERO: Declarar administrativamente responsable a la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE

SANTANDERSECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA–SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, con antelación, como a posteriori al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar e Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, tanto en las habilitaciones otorgadas para operar el régimen contributivo como subsidiado. <<SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración, se reconozca en favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIÓN PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN TERAPEUTICA UNITER LTDA, los valores por concepto de la prestación de servicios de salud a los afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud, adscritos a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, por la suma de $ 615.039.563.00 <<TERCERO: Declarar que al no atender oportunamente los graves

problemas económicos, técnicos, financieros, administrativos, médicos y jurídicos, que aquejaban la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A HOY LIQUIDADA, por parte de la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE SANTANDERSECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA–SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, con antelación, como a posteriori al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar e Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, tanto en las habilitaciones otorgadas para operar el régimen contributivo como subsidiado, no se dio aplicación de las Leyes 100 de 1.993, 715 de 2.001, 1122 de 2007, 1438 de 2011, y Decretos 4747 de 2.007, de manera oportuna y eficientes como órganos rectores del SISTEMA GENERAL DE 1 Los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 del CPACA hacen referencia a los siguientes autos: << (1) El que rechace la demanda, (2) El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, (3) El que ponga fin al proceso y, (4) El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público>>. SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS), generándose una omisión a

las facultades, de inspección, regulación, control y vigilancia, dentro del régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia. <<CUARTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar

a la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE

SANTANDERSECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA –SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, a indemnizar a favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIÓN PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN TERAPEUTICA UNITER LTDA, con NIT: 804011000-4, la suma de $ 184.511.895,9, o el valor que resulte probado dentro del proceso; monto que ha de ser actualizado y reconocido conforme lo previsto en el Articulo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. <<QUINTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar

a la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE

SANTANDER-SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA-SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, a indemnizar a favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIÓN PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN TERAPEUTICA UNITER LTDA, con NIT: 804011000-4, con la actualización monetaria y los intereses correspondientes, los mayores costos en los cuales incurrió relacionados en

los hechos 29 y 33 y en los demás hechos y en lo que se pruebe durante el proceso que se adelante con ocasión de la presentación del presente libelo, pagándole por este concepto la cantidad que se pruebe, lo mismo que los perjuicios ocasionados. <<SEXTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar a

la NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL DEPARTAMENTO DE

SANTANDER-SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA –SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, a indemnizar a favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIÓN PREVENCIÓN Y REHABILITACIÓN TERAPEUTICA UNITER LTDA, con NIT: 804.011.000-4, para que a título de lucro cesante, se ordene el pago de los réditos de las sumas de dinero que resulten como daño emergente, a las tasas de interés legal y la indexación monetaria por la devaluación ocurrida a las sumas pedidas y dando aplicación a la fórmula que para el efecto ha establecido el Honorable Consejo de Estado (…)>> 2.- La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Uniter es una IPS que prestaba sus servicios de salud a los usuarios de la EPS Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. (en adelante <<Solsalud>>). 2.2.- Mediante Resolución No. 000735 del 6 de mayo de 2013 la Superintendencia de Salud ordenó la toma de posesión e intervención forzosa de Solsalud para

efectos de liquidación. Uniter presentó ante el agente liquidador de Solsalud dos acreencias no pagadas así: (i) una por valor de $ 464.896.258 por concepto de servicios de salud prestados a usuarios de Solsalud bajo el régimen contributivo, y (ii) otra por valor $150.143.305 por concepto de servicios de salud prestados a usuarios de Solsalud bajo el régimen subsidiado. 2.3.- El 29 de abril de 2014, el agente liquidador de Solsalud profirió la Resolución No. 1435 de 2014, mediante la cual reconoció una acreencia a favor de Uniter por valor de $241.746.945, correspondiente a servicios prestados a usuarios de Solsalud bajo el régimen contributivo. El 16 de mayo de 2014 el agente liquidador de Solsalud profirió la Resolución No. 002668 de 2014, mediante la cual reconoció una acreencia a favor de Uniter por valor de $120.089.217 correspondiente a servicios prestados a usuarios de Solsalud bajo el régimen subsidiado. No obstante lo anterior, en ambas resoluciones se indicó que el pago no podría ser realizado por falta de recursos. 2.4.- Las entidades demandadas omitieron cumplir sus funciones de vigilancia, control, regulación e inspección, respecto de Solsalud, tanto en el periodo anterior a que se decretara su intervención y liquidación, como con posterioridad a este. Tal omisión dejó a Uniter en una situación de desprotección, pues no obstante haber prestado los servicios de salud, el agente liquidador no solo no cumplió con el pago de dichos servicios, sino que a la fecha de presentación de la demanda el pago se había hecho imposible por la extinción de Solsalud como persona jurídica.

B.- La posición de las demandadas 3.- En la contestación de la demanda, la Superintendencia de Salud y el Ministerio de Salud propusieron, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Además, el Ministerio de Salud formuló las excepciones de inepta demanda por inexistencia de control judicial, indebida escogencia de la acción y caducidad. En síntesis, afirmaron que: 3.1.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el ministerio indicó que esta entidad no tenía dentro de sus funciones y competencias la inspección, vigilancia y control de entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ni tampoco se evidenciaba una conducta dañosa del ministerio en contra del demandante. Por lo tanto, no existía ninguna relación entre las situaciones de hecho en que se fundamentan las pretensiones y la conducta desplegada por el Ministerio de Salud. 3.2.- Sobre esta excepción, la Superintendencia de Salud manifestó que las pretensiones de la demanda tenían como sustento la falta de pago de las acreencias del demandante reconocidas en el proceso de liquidación de Solsalud. Por lo tanto, al ser este asunto de resorte exclusivo del agente liquidador y no tener la Superintendencia de Salud función alguna relacionada con el pago de obligaciones reconocidas en un proceso de liquidación de una EPS, esta entidad no podía ser demandada en el presente proceso. 3.3.- Respecto de la excepción de inepta demanda por inexistencia de control judicial, el ministerio indicó que las pretensiones del libelo estaban encaminadas a enjuiciar actos del agente liquidador de Solsalud. Por lo tanto, en la medida en que

el proceso de liquidación culminó con la expedición de la Resolución 004964 del 6 de junio de 2014, mediante la cual se declaró terminada la existencia legal de Solsalud, esos actos del liquidador no eran susceptibles de control judicial. 3.4.- En relación con las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, el Ministerio de Salud indicó que la fuente del daño en este caso correspondía a las Resoluciones No. 002668 y 1435 de 2014, mediante las cuales se reconocieron unas acreencias a favor de la demandante, pero no se pagaron por falta de recursos. En este sentido, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual para el 2016, fecha de presentación de la demanda, el término de caducidad de 4 meses ya había vencido. C.- La decisión recurrida

4. El 12 de agosto de 2019, se llevó a cabo la audiencia inicial. En esta, el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Superintendencia de Salud y por el Ministerio de Salud. Además, declaró no probadas las excepciones de inepta demanda, indebida escogencia de la acción y caducidad formuladas por la Superintendencia de Salud. En síntesis, consideró que: 4.1.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en este caso se pretendía la indemnización del daño antijurídico causado como consecuencia de las omisiones de las entidades demandadas en su deber de inspección, vigilancia y control sobre Solsalud. Por lo tanto, en esa etapa procesal

se podía determinar que, con base en las pretensiones de la demanda, existía razón suficiente para mantener vinculados al Ministerio de Salud y a la Superintendencia de Salud. Los argumentos planteados por las entidades se referían a asuntos que debían ser resueltos en la sentencia. 4.2.- Respecto de las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, indicó que las Resoluciones No. 002668 y 1435 de 2014 podían ser demandadas, pero que en este caso no se está atacando la legalidad de dichos actos administrativos. Por el contrario, se pretende la reparación del daño causado como consecuencia de las omisiones en que, de acuerdo con la demanda, incurrieron las entidades demandadas respecto de la inspección, vigilancia y control de Solsalud. 4.3.- En virtud de lo anterior, el término de caducidad debía contabilizarse desde el día siguiente a la fecha en la cual terminó el proceso de liquidación, a saber el 6 de junio de 2014, pues en este momento se concretó el daño alegado. Así las cosas, el término de caducidad corrió entre el 7 de junio de 2014 y el 7 de junio de 2016; por esta razón, la demanda presentada el 6 de junio de 2016 fue oportuna. 4.4.- Finalmente, en relación con la excepción de inepta demanda por inexistencia de control judicial, señaló que la demandante no está discutiendo las actuaciones realizadas por el liquidador de Solsalud, sino la responsabilidad del Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud por las presuntas omisiones en sus funciones de inspección, vigilancia y control.

D.- Los recursos de apelación y la respuesta de la demandante

5. Inconforme con la anterior decisión, el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud interpusieron recurso de apelación. En síntesis, argumentaron lo siguiente: 5.1.- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa, el Ministerio de Salud indicó que en esta etapa se debía analizar la legitimación en la causa de hecho, de conformidad con la causa petendi. En este caso, se le imputaba al Ministerio de Salud la responsabilidad por la omisión en sus deberes de inspección, vigilancia y control respecto de Solsalud. Sin embargo, de conformidad con artículo 2 del Decreto 4107 de 2011, que establece las funciones del Ministerio de Salud, se evidencia que esta entidad no tenía ninguna función de inspección, regulación, control o vigilancia respecto de las EPS. Por lo tanto, argumentó que sí podía declararse la falta de legitimación de hecho en la causa del Ministerio de Salud en la audiencia inicial. 5.2.- Respecto de las excepciones de inepta demanda, indebida escogencia de la acción y caducidad, consideró que en la medida en que el demandante está pretendiendo el pago de unas acreencias que fueron reconocidas dentro del proceso de liquidación, sí está cuestionando las decisiones tomadas por el agente liquidador en dicho trámite administrativo. Sin embargo, lo que hace en la demanda es vincular dichas pretensiones a una acción de reparación directa, por tener esta un término de caducidad mayor al de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que era la procedente, pues cuestionaba las decisiones tomadas en las resoluciones proferidas por el agente liquidador.

5.3.- Finalmente, sobre la excepción de falta de legitimación en la causa, la Superintendencia de Salud señaló que, de conformidad con el artículo 41 de la Resolución 599 de 2016, el agente liquidador era independiente de dicha entidad. Por lo tanto, al no intervenir la Superintendencia de Salud en las decisiones tomadas por el agente liquidador en el proceso de liquidación de Solsalud, esta autoridad no podía ser demandada en este proceso. 6.- Del recurso interpuesto se corrió traslado a la demandante, quien reiteró que en este proceso se pretendía la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas por no tomar las medidas necesarias para evitar que Solsalud entrara en un proceso de liquidación y, por tanto, evitar que esta no pudiera pagar las acreencias que debía. Así, al ser el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud las entidades rectoras del sistema de salud, si Solsalud incumplía con los pagos de sus acreencias era posible demandar a estas entidades por no cumplir con sus deberes de control y vigilancia respecto de dicha EPS. II.- Consideraciones 7.- El despacho confirmará la decisión del tribunal de declarar no probadas las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad, porque, tal y como se señala en la providencia apelada, en la demanda se les imputó a las accionadas haber incurrido en omisión en la labores de inspección, vigilancia y control sobre Solsalud. 7.1.- También se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, pues esta excepción solo puede ser

declarada como acreditada al principio del proceso cuando sea manifiesta, lo cual solo ocurre en los eventos en los que pueda deducirse con prueba documental que, conforme con la ley, el demandado no puede ser convocado al proceso. Situación que no ocurre en el presente caso. E.- Las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad 8.- El demandante formuló pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud, porque basó su demanda en el hecho de haber sufrido un daño derivado de la <<omisión a las facultades, de inspección, regulación, control y vigilancia>> por parte de las accionadas respecto de Solsalud. Indicó que dichas omisiones consistieron específicamente en <<no atender oportunamente los graves problemas económicos, técnicos, financieros, administrativos, médicos y jurídicos, que aquejaban>> a dicha EPS. 9.- Aunque el demandante mencionó en la demanda las resoluciones que le reconocieron parcialmente las acreencias y determinaron que estas no serían pagadas, así como el acto que dispuso la terminación de la persona jurídica, no formuló reproche de legalidad alguno frente a dichos actos administrativos. Además, estos pronunciamientos fueron dictados por el agente liquidador y no por las entidades demandadas. Por lo tanto, no puede considerarse que la acción adecuada era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.- La determinación de los hechos y las pretensiones le corresponde al demandante, y el juez debe limitarse a calificar si la acción escogida corresponde a los hechos y pretensiones planteadas en la demanda. Dicha verificación no

puede fundarse en consideraciones acerca de cuál sería la acción adecuada para la obtención de determinados resultados o decisiones que no han sido pedidos en la demanda. Por lo anterior, se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. 11.- En relación con la excepción de caducidad, en un caso similar donde también se pretendió la declaratoria de responsabilidad del Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud por omisiones que llevaron a la liquidación de Solsalud, la Sala dispuso en auto del 2 de marzo de 20202 que las omisiones imputadas cesaron una vez se dictó el acto administrativo de toma de posesión. Por lo tanto, el término de caducidad debía contarse a partir de esta fecha. 12.- Sin embargo, en este caso, la demandante no solo imputa a las entidades demandadas omisiones ocurridas antes del proceso de liquidación, sino también durante el transcurso de este. En virtud de lo anterior, el término de caducidad solo puede contarse a partir de la terminación del proceso de liquidación, lo cual ocurrió el 6 de junio de 2014. Así, el término de caducidad corrió desde el 7 de junio de 2014 hasta el 7 de junio de 2016 y por tanto, la demanda presentada el 6 de junio de 2016 es oportuna. En consecuencia, también se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad. F.- La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva 13.- El despacho precisa que para que la parte demandada en una acción de reparación directa esté legitimada en la causa por pasiva, basta con que el

demandante la vincule en sus pretensiones y afirme que dicha entidad fue la causante del daño por su acción u omisión; la decisión acerca de si tal afirmación está probada y por ende, si la accionada es o no responsable, debe adoptarse en el fallo. Así, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva solo prospera cuando se demanda a un sujeto, contra el que, conforme con la ley, la acción no puede ser dirigida y cuando esta circunstancia se evidencie con las pruebas documentales que en este momento del proceso obran en el expediente. 14.- En este caso, la demandante elevó pretensiones de reparación directa contra el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, y afirmó que dichas entidades eran responsables del daño causado por su omisión en las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de Solsalud, razón por la cual la determinación de la responsabilidad del ministerio dependerá del resultado de las pruebas ofrecidas para acreditar que el daño que se le imputa corresponde a omisiones suyas, teniendo en cuenta las circunstancias concretas en las que ocurrieron los hechos. En virtud de lo anterior, se confirmará la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por las accionadas. G.- Costas 15.- El artículo 365 numeral 1 del CGP dispone que: <<se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable (…) la formulación de excepciones previas>>, norma aplicable por la remisión del artículo 306 del CPACA al no existir en este estatuto procesal una norma especial para condena en costas en asuntos

diferentes a la sentencia. En consecuencia, como se confirmará la decisión que declaró no probadas las excepciones formuladas por las demandadas, se condenará a cada una de las recurrentes por concepto de agencias en derecho, a 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 2 de marzo de 2010. No. de expediente: 60036, con ponencia de este mismo despacho. la suma equivalente a 1,5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 numeral 8 del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.3 En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del Tribunal Administrativo de Santander proferido en audiencia del 12 de agosto de 2019, que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, caducidad y falta de legitima