CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-00810-01(65584)A

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DEL AUTO /

AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA El Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones proferidas en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander, el municipio de Bucaramanga y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, y negó su declaratoria frente a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 , 150 y el inciso final del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 – CPACA). Por otra parte, según el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso – CGP), aplicable a este asunto por mandato del artículo 306 del CPACA, la competencia del superior que decide el recurso de apelación contra autos se limita a pronunciarse únicamente “sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley” (inciso primero) y particularmente a “tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias” (inciso tercero). En esa medida, el Despacho se pronunciará solamente sobre la legitimación en la causa por pasiva,

aspecto específicamente cuestionado por los recurrentes, a menos que exista una decisión que necesariamente deba adoptar de forma oficiosa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1564 – ARTÍCULO

328 PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN PREVIA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / EXCEPCIÓN DE FONDO / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE FONDO En vigencia del Código Contencioso Administrativo, cuando en el proceso faltaban los presupuestos que debían reunirse para que este pudiera conformarse y desenvolverse válidamente, esas omisiones constituían los denominados impedimentos procesales, que en el proceso civil atañían a las enlistadas como excepciones previas, las cuales se proponían dentro de la oportunidad para dar contestación a la demanda y se decidían previamente y a través de incidente, según lo establecido en los artículos 97,98 y 99 del Código de Procedimiento Civil. En el proceso contencioso administrativo, desde luego, tales impedimentos podían ser planteados, pero no se proponían como excepciones ni se decidían como tales. Con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, la legitimación en causa, pasó a conformar el listado de las excepciones que podían formularse como previas, en consecuencia, conformó el grupo de las denominadas excepciones mixtas y, por ende, podía resolverse dándole el tratamiento de excepción previa,

o, en su defecto, de excepción de fondo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 98 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 99 / LEY 1395 DE 2010

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO – Presupuestos / LEGITIMACIÓN

EN LA CAUSA MATERIAL – Presupuestos / PRESUPUESTOS PARA

PROFERIR SENTENCIA / EXCEPCIONES PROCESALES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PODER OFICIOSO DEL JUEZ - Es deber del juez retirar a quienes carecen de cualidades para reclamar o responder por los derechos disputados en juicio Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación se ha establecido que la legitimación en la causa se divide en la legitimación de hecho, basada en haber presentado el actor el libelo introductorio, y el demandado al notificarse del auto admisorio de la demanda, es decir, consiste en la relación procesal de las partes; y la legitimación material que se deriva del vínculo directo que sostienen los sujetos procesales con los supuestos fácticos del proceso. Así, puede ocurrir que un sujeto determinado se encuentre legitimado de hecho en cuanto se haya constituido formalmente como parte del proceso (esto es, en cuanto sea efectivamente actor o demandado en el proceso concreto que se ha promovido) pero no se encuentre legitimado materialmente (por cuanto no ostente, si del demandante se trata, el interés jurídico para pretender el derecho que invoca, o si

del demandado se trata, el deber de resistir la pretensión). En este caso, el proceso sería válido, la sentencia sería adversa. Tratándose de la legitimación de hecho, el juez al calificar la demanda para examinar si el demandante tiene o no legitimidad para obrar en la causa, simplemente debe verificar si hay esta relación formal de correspondencia entre el demandante y la persona a quien la ley concede la acción. En este examen, no hay lugar, entonces, a analizar la pretensión y menos si el actor es o no titular del derecho que alega en su demanda, pues estos dos aspectos deben ser objeto de evaluación por parte del juez al momento de dictar sentencia. Por consiguiente, cualquiera de los sujetos puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, esto ocurrirá siempre que, aunque sea parte del proceso no necesariamente se relaciona con los hechos que motivaron el litigio. Por su parte Francesco Carnelutti, la anterior diferencia viene necesaria por cuanto, si se exigiera, para legitimar al demandante, la certeza de la existencia y pertenencia de un derecho para hacerlo valer, “no podría accionar sino quien tiene razón”, sin consideración alguna por el derecho para hacerlo valer. Por lo anterior estima que “no es necesario tener, sino que basta poder tener un derecho; precisamente la demanda se propone a fin de que se decida si a la posibilidad corresponde la existencia de la tutela”. Con base en esta diferencia, cabe deducir que mientras la falta de legitimación material impide adoptar la sentencia de mérito favorable, la carencia de legitimación procesal de hecho no permite avanzar con el proceso

hasta tanto se subsane dicha circunstancia, propósito que la identifica con las excepciones previas o dilatorias. De allí que, por regla general, la legitimación en la causa analizada durante el transcurso de la audiencia inicial sea la de hecho, ya que la legitimación material requiere el análisis de los hechos que se logren demostrar durante la etapa probatoria para así determinar, en el caso de la legitimación por pasiva, el grado de intervención de las demandadas en el hecho que motiva la pretensión de responsabilidad y la del consecuente resarcimiento. Ahora, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador habilitó la posibilidad de formular las llamadas excepciones previas en el proceso contencioso administrativo y facultó al juez para que decidiera frente a estas, incluso de manera oficiosa. Para el efecto, en el numeral 6° del artículo 180 del CPACA, dispuso “Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” (resaltado propio), normativa que analizada en concordancia con lo dispuesto en el artículo 100 del nuevo Estatuto Procesal que ya no alude a las denominadas excepciones mixtas que la Ley 1395 de 2010 incorporó al artículo 97 del C.P.C -las que habilitó para que se pudieron formular como previas-, conduce a entender que, aunque por regla general la falta de legitimación en la causa que puede ser declarada en la audiencia inicial refiere a la de hecho, ello no obsta para que el juzgador pueda declarar en ese estadio

procesal la falta de legitimación en causa material, siempre y cuando cuente con los elementos de juicio suficientes para determinar de manera ostensible su carencia. En casos en los cuales sea evidente la falta de legitimación en la causa material, de cualquiera de los extremos del proceso, es deber del juez sancionar dicha situación retirando a quienes carecen de cualidades para reclamar o responder por los derechos disputados en juicio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO

DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Presupuesto para proferir sentencia de fondo / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Se puede declarar en cualquier estado del proceso A partir de estas nociones y de la normativa en cita, es necesario precisar que al ser la legitimación en la causa material un presupuesto para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, su análisis lo puede diferir el juzgador para la etapa de fallo, aunque nada impide que, de existir dentro del proceso las pruebas idóneas, pertinentes y suficientes para tener por probado que la parte carece de ella, así lo pueda declarar en la fase inicial del proceso -audiencia inicial del 180 del CPACA-, etapa en la que además, resulta imperativo declararla cuando la ausencia es en relación con la legitimación de hecho. Ahora, con la reforme al CPACA -Ley 2080 de 2021-, aunque ella no resulta aplicable en este caso de conformidad con lo dispuesto en el inciso final de su artículo 86, palmario es que la legitimación en la causa material, se puede declarar en cualquier estado del proceso, ya que la normativa estableció que

cuando el juez encuentre probada la falta manifiesta de legitimación en la causa, podría dictar sentencia anticipada, lo que es concordante con el artículo 278 del CGP.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 2080 DE 2021 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 278

APELACIÓN DEL AUTO – Procede / MOTIVACIÓN DEL AUTO INTERLOCUTORIO – La ausencia de la fundamentación requerida para adoptar tal decisión es razón suficiente para que proceda su revocación En el caso sub lite, como para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud, el a quo se limitó a motivar su decisión con el auto al que se hizo referencia, sin analizar las particularidades del caso, que son precisamente el fundamento del reproche del recurrente -demandante-, este Despacho considera que la ausencia de la fundamentación requerida para adoptar tal decisión es razón suficiente para que proceda su revocación.

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No configurada

[E]n cuanto a la declaración de la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander y del municipio de Bucaramanga, si en gracia de discusión pudiera ser admisible la extrapolación a este asunto de la decisión judicial en que la colegiada de instancia soportó su decisión, esta sería insuficiente para tenerla en cuenta como único fundamento para justificar la exclusión del Departamento y del Municipio, pues el auto en mención no hace análisis alguno en relación con los entes territoriales, y no lo hace porque aquellos no fueron demandados en esa ocasión. En este caso al a quo, para decidir sobre la

existencia o inexistencia de la legitimización material, debía hacer un estudio detallado de la relación jurídico sustancial a la luz de os hechos expuestos en el libelo introductorio y de los elementos de convicción con los que contaba para ese momento, pero no lo hizo, por lo que la decisión, además de carecer de fundamentación, no conduce al convencimiento de la ausencia de participación de las demandadas en los hechos a los que se atribuye responsabilidad extracontractual. Y como la legitimación en la causa de hecho sí está probada, procede la revocación de la decisión declarativa de la falta de legitimación respecto del departamento de Santander y del municipio de Bucaramanga. Por todo lo anterior, el Despacho revocará la decisión de primera instancia, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Minsalud, el Departamento y el Municipio. No sobra reiterar que la falta de legitimación en la causa material que estas entidades alegan es un aspecto que necesariamente deberá ser resuelto por el órgano juzgador como presupuesto procesal para emitir fallo de fondo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00810-01(65584)A

Actor: CENTRO MEDICO SINAPSIS IPS S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA

Temas: Legitimación en la causa. Legitimación activa y pasiva.

Legitimación material y de hecho. AUTO SEGUNDA INSTANCIA El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y Superintendencia Nacional de Salud en contra del auto del 16 de diciembre de 2019 proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió las excepciones previas.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 3 de junio de 2016, mediante apoderado judicial, la sociedad Centro Médico Sinapsis IPS S.A. (en adelante, CMS) presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de reparación directa con el fin de que se declarara administrativamente responsables a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, Minsalud), Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, Supersalud), al Departamento de Santander – Secretaría de Salud (en adelante, el Departamento), y al Municipio de Bucaramanga (en adelante, el Municipio) por la intervención y liquidación forzosa administrativa practicada a la Entidad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A. (en adelante, Solsalud) por omisión de los deberes de inspección, regulación, control y vigilancia de las entidades prestadoras de salud.

En el escrito, la actora afirma que prestaba servicios de salud a Solsalud, por los que radicó oportunamente las respectivas facturas de cobro. Si bien el Agente Especial Interventor designado para adelantar la intervención forzosa de Solsalud, mediante el auto n° 002 del 29 de noviembre de 2013 estableció la reclamación

del CMS por un valor de $2.413’116.197, debidamente soportado en las mencionadas facturas, sólo le fue reconocido un valor parcial así: “… mediante Resolución Nro. 00952 de 2.014, tratándose del RÉGIMEN CONTRIBUTIVO, reconoció la suma $377.893.974, y por medio de la Resolución Nro. 002560 de 2.014, respecto al RÉGIMEN SUBSIDIADO, solamente reconoció la suma de $660.931.496, y negó el pago del saldo por no existir recursos.” (Hecho 26 de la demanda, negrillas originales del escrito citado) La demandante interpuso recurso de reposición contra las decisiones reseñadas “siendo resuelto mediante Resoluciones anexa (sic), reconociendo un valor único y adicionalmente, realizó glosas a un grupo de facturas, sin que a la fecha hubiesen sido canceladas las mismas” (hecho 28 de la demanda), lo que ha ocasionado a la actora perjuicios patrimoniales, calificados como “un desequilibrio económico injustificado, puesto que [CMS], se vio obligada a proveer financiación al SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (…), con lo cual se le causó un daño antijurídico que no está obligada a soportar, toda vez que la obligación de asunción de dicha carga financiera no ha sido legalmente prevista dentro del Marco Constitucional o Legal que nos rige (…)”. Por lo tanto, la responsabilidad que la actora endilga a las demandadas: “… debe ser evaluada bajo el régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia, generada por unos actos administrativos legales que produce (sic) un

daño antijurídico por crear una desigualdad entre las cargas de la administración y por omisión en la (sic) funciones y competencias asignadas por la Ley, de manera oportuna y eficiente como órganos rectores del SGSSS, tanto como con (sic) antelación al Proceso de la entidad SOLSALUD EPS S.A., HOY LIQUIDADA, como posterior a esta. (Hecho 34 de la demanda) (…) para efectos de determinar el régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia (…) se debe analizar desde la óptica de las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2.007, y 1438 de 2.011, y el artículo 7 del Decreto 896 de 1998, y Decreto 4747 de 2007, que consagraron el ámbito de responsabilidad y las obligaciones de las entidades promotoras de salud (…) dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (…). 1 F. 1-39, c. 1. Para la demandante, al Minsalud le cabe la responsabilidad bajo el “régimen (…) de falla del servicio de vigilancia” porque en virtud de las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 (artículo 2) y 1438 de 2011 la Nación “cumple funciones de agencia reguladora central y ejerce la rectoría sectorial, como ente regulador de todos los actores públicos y privados de la salud, además es responsable supremo de la ejecución de los programas de salud pública propiamente dicha así como el flujo de recurso de las EPS a las IPS” como, según asegura, ocurrió en este caso. El demandante señala que la responsabilidad de la Supersalud “por omisión en el

cumplimiento de sus funciones como órgano de control y en parte también regulador, con oficios de Inspección, Vigilancia y Control sobre las EPS, para el cumplimiento del flujo de recursos”. Mientras que al Departamento y al Municipio, con fundamento en los artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001, indicó que al primero le competían “importantes funciones de inspección, vigilancia y control de los recursos y actores del sistema de salud”, mientras que al segundo le asignó funciones de aseguramiento mediante la financiación de las EPS. 1.2. Trámite procesal relevante Inicialmente, el Tribunal inadmitió la demanda2, y exigió al demandante “precisar la fecha de la ocurrencia de la omisión que se endilga a cada una de las entidades demandadas, con el fin de determinar la oportunidad en la presentación de la demanda”. Como subsanación de la demanda, la actora indicó3 que el 10 de julio de 2014 se publicó la Resolución n° 4964 del 6 de junio de 2014, expedida por la Cámara de Comercio de Bucaramanga, por medio de la cual se extinguió la personería jurídica de Solsalud. Para el demandante, en esa fecha ocurrió la omisión administrativa que motiva su reclamo. Posteriormente, el Tribunal admitió la demanda4 el 7 de abril de 2017. 1.3. La decisión apelada En audiencia inicial5 del 16 de diciembre de 2019, el Tribunal: 1.3.1. Declaró la “falta de legitimación material en la causa por pasiva” del Departamento, del Municipio y del Minsalud, con apoyo en el auto unitario del 15

de octubre de 20196, en el que esta Corporación confirmó una decisión que el mismo Tribunal adoptó en otro proceso, “consistente en declarar la falta de legitimación en la causa del Ministerio y negar la de la Superintendencia de Salud”. 1.3.2. Negó que se hubiera configurado una “indebida escogencia de la acción” ni la “inepta demanda” porque en el asunto no se discute la legalidad de actos administrativos, y consideró que el medio de control ejercido sí es procedente por los hechos que soportan las pretensiones. 1.3.3. No encontró configurada la caducidad de la acción. Advirtió que el CMS tuvo conocimiento de que no serían pagadas sus acreencias a partir de las 2 Auto del 31 de agosto de 2016: f. 499, c. 1. 3 F. 501-502, c. 1. 4 F. 504, c. 1. 5 Acta: f. 642-643, c. ppal.; CD con el soporte digital de la audiencia: f. 644, c. ppal. 6 Rad. 2017-00065-01. N° interno: 62609. Demandante: Instituto del Corazón de Bucaramanga. (tomado de la cita 2 del acta). resoluciones adoptadas el 8 de julio y el 13 de agosto de 2014, “en las cuales se declaran como créditos a favor del hoy demandante como valor insoluto, por no existir disponibilidad de recursos al haber agotados (sic) sus activos en los gastos necesarios para adelantar su liquidación”. 1.4. El recurso de apelación En la misma audiencia, la Supersalud y la parte actora apelaron las decisiones

adoptadas por el Tribunal, por estos motivos: 1.4.1. La Supersalud expresó7 que no tiene legitimación en la causa por pasiva porque el demandante no está reclamando la ocurrencia de un daño especial ni del desequilibrio de las cargas públicas, sino que se está imputando una omisión de las entidades demandadas. En criterio de esta recurrente, la actora demanda por la calificación que un tercero (el agente especial liquidador) hizo de las acreencias presentadas, y que fueron declaradas insolutas por la insuficiencia patrimonial de la sociedad suprimida; la Supersalud no intervino directa ni indirectamente en esos hechos. 1.4.2. Para oponerse a la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio, el Departamento y el Minsalud, el apoderado del CMS reiteró la argumentación de la demanda8.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y alcance de la presente providencia El Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones proferidas en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Santander, el municipio de Bucaramanga y la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, y negó su declaratoria frente a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1259, 15010 y el inciso final del numeral 6 del artículo 18011 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 – CPACA).

7 Min. 18:11 a 20:07 de la audiencia. 8 Min 27:14 a 31:25 de la audiencia. 9 “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” 10 CPACA, “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 11 “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el

caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” (Subraya el Despacho). Por otra parte, según el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso – CGP), aplicable a este asunto por mandato del artículo 306 del CPACA, la competencia del superior que decide el recurso de apelación contra autos se limita a pronunciarse únicamente “sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley” (inciso primero) y particularmente a “tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias” (inciso tercero). En esa medida, el Despacho se pronunciará solamente sobre la legitimación en la causa por pasiva, aspecto específicamente cuestionado por los recurrentes, a menos que exista una decisión que necesariamente deba adoptar de forma oficiosa. 2.2. La legitimación en la causa12 En vigencia del Código Contencioso Administrativo, cuando en el proceso faltaban los presupuestos que debían reunirse para que este pudiera conformarse y desenvolverse válidamente, esas omisiones constituían los denominados

impedimentos procesales, que en el proceso civil atañían a las enlistadas como excepciones previas, las cuales se proponían dentro de la oportunidad para dar contestación a la demanda y se decidían previamente y a través de incidente, según lo establecido en los artículos 97,98 y 99 del Código de Procedimiento Civil. En el proceso contencioso administrativo, desde luego, tales impedimentos podían ser planteados, pero no se proponían como excepciones ni se decidían como tales. Con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, la legitimación en causa, pasó a conformar el listado de las excepciones que podían formularse como previas, en consecuencia, conformó el grupo de las denominadas excepciones mixtas y, por ende, podía resolverse dándole el tratamiento de excepción previa, o, en su defecto, de excepción de fondo. Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación se ha establecido que la legitimación en la causa se divide en la legitimación de hecho, basada en haber presentado el actor el libelo introductorio, y el demandado al notificarse del auto admisorio de la demanda, es decir, consiste en la relación procesal de las partes; y la legitimación material que se deriva del vínculo directo que sostienen los sujetos procesales con los supuestos fácticos del proceso. Así, puede ocurrir que un sujeto determinado se encuentre legitimado de hecho en cuanto se haya constituido formalmente como parte del proceso (esto es, en cuanto sea efectivamente actor o demandado en el proceso concreto que se ha promovido) pero no se encuentre legitimado materialmente (por cuanto no ostente, si del demandante se trata, el interés jurídico para pretender el derecho

que invoca, o si del demandado se trata, el deber de resistir la pretensión). En este caso, el proceso sería válido, la sentencia sería adversa. Tratándose de la legitimación de hecho, el juez al calificar la demanda para examinar si el demandante tiene o no legitimidad para obrar en la causa, simplemente debe verificar si hay esta relación formal de correspondencia entre el demandante y la persona a quien la ley concede la acción. En este examen, no hay lugar, entonces, a analizar la pretensión y menos si el actor es o no titular del 12 En parte, este acápite reitera lo consignado en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Auto unitario del 27 de enero de 2021. Rad. 25000-23-36-000-2018-0034801(64341) derecho que alega en su demanda, pues estos dos aspectos deben ser objeto de evaluación por parte del juez al momento de dictar sentencia. Por consiguiente, cualquiera de los sujetos puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material, esto ocurrirá siempre que, aunque sea parte del proceso no necesariamente se relaciona con los hechos que motivaron el litigio. Por su parte Francesco Carnelutti13, la anterior diferencia viene necesaria por cuanto, si se exigiera, para legitimar al demandante, la certeza de la existencia y pertenencia de un derecho para hacerlo valer, “no podría accionar sino quien tiene razón”, sin consideración alguna por el derecho para hacerlo valer. Por lo anterior estima que “no es necesario tener, sino que basta poder tener un derecho; precisamente la demanda se propone a fin de que se decida si a la

posibilidad corresponde la existencia de la tutela”. Con base en esta diferencia, cabe deducir que mientras la falta de legitimación material impide adoptar la sentencia de mérito favorable, la carencia de legitimación procesal de hecho no permite avanzar con el proceso hasta tanto se subsane dicha circunstancia, propósito que la identifica con las excepciones previas o dilatorias14. De allí que, por regla general, la legitimación en la causa analizada durante el transcurso de la audiencia inicial sea la de hecho, ya que la legitimación material requiere el análisis de los hechos que se logren demostrar durante la etapa probatoria para así determinar, en el caso de la legitimación por pasiva, el grado de intervención de las demandadas en el hecho que motiva la pretensión de responsabilidad y la del consecuente resarcimiento. Ahora, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador habilitó la posibilidad de formular las llamadas excepciones previas en el proceso contencioso administrativo y facultó al juez para que decidiera frente a estas, incluso de manera oficiosa. Para el efecto, en el numeral 6° del artículo 180 del CPACA, dispuso “Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” (resaltado propio), normativa que analizada en concordancia con lo dispuesto en el artículo 10015 del nuevo Estatuto Procesal que ya no alude a las denominadas excepciones mixtas que la Ley 1395 de 2010

incorporó al artículo 97 del C.P.C16 -las que habilitó para que se pudieron formular como previas-, conduce a entender que, aunque por regla general la falta de 13 Carnelutti, F. (1959). Instituciones del Proceso Civil, Volumen I. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa. - América, página 466. 14 “La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia…” (Consejo de Estado. Sa