CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-01290-01(59193)-2017

ADMISIÓN DE LA DEMANDA - Indebida escogencia de la pretensión / IDONEIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Conforme al contenido de las pretensiones y el origen del daño [A] la luz del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo , ya no es necesario enunciar la acción contencioso administrativa que se va a ejercer ante la jurisdicción, pues lo que la determina es el contenido de la pretensión formulada y no la enunciación que de aquella haga el demandante, entre otras razones porque la nueva codificación quiere eliminar la práctica de que los funcionarios judiciales se inhiban de fallar de mérito las controversias sometidas a su conocimiento, cuando el demandante dé una denominación equivocada a la acción promovida ; por consiguiente, hoy por hoy no constituye un requisito formal determinar la acción o medio de control en la solicitud de conciliación extrajudicial ni en el escrito de demanda y menos si se tiene en cuenta que, según las pretensiones que se formulen, el juez deberá imprimirle el trámite que corresponda y verificar la oportunidad de la acción con base en los mismos pedimentos. (…) En el caso bajo estudio, de las pretensiones y de los hechos de la demanda la Sala infiere que el daño por el cual se reclama indemnización se hace radicar en la ilegalidad -por falta de competencia-de los actos administrativos a través de los cuales se autorizó y se realizó el proceso de reestructuración en la Gobernación de Santander, que trajo como consecuencia la supresión de 416 cargos, entre esos, el de la señora Aminta Villamizar Vega. De esta forma, al pretender la parte actora la reparación de una daño causado por

unos actos administrativos, resulta improcedente la acción de reparación directa, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues ésta debió ser solicitada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que lo que se ataca, en realidad, es la legalidad de los actos administrativos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 171

MEDIO DE CONTROL IDÓNEO - Nulidad y restablecimiento del derecho /

ADECUACIUÓN DEL MEDIO DE CONTROL / MEDIO DE CONTROL DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad

[L]a acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios que aquí se reclaman es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual tiene un término de caducidad de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo que, presuntamente, vulneró los derechos del demandante. Es de anotar que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. (…)como a la señora Aminta Villamizar Vega se le notificó de la supresión del cargo el 6 de enero de 2000, a partir de entonces empezó a correr el término de los 4 meses

para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como la demanda se presentó el 16 de noviembre de 2016, dable es concluir que, sin dudas, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo cual se confirmará el auto del 14 de febrero de 2017. Por otra parte, se hace necesario poner de presente que, para la Sala, no es de recibo el argumento consistente en que la parte actora conoció de la ilegalidad de los actos administrativos objeto de la litis 16 años después de su expedición, ya que la señora Aminta Villamizar Vega pudo controvertirlos, por medio de los mecanismos establecidos por la ley, una vez fue notificada de la supresión de su cargo, pues no obra prueba en el plenario que demuestre imposibilidad alguna por la que la mencionada señora no haya podido hacer uso de éstos y, en cambio, conocer hasta hace año, una vez realizó una serie de averiguaciones en la Gaceta departamental de Santander, que las ordenanzas que dieron origen a los actos administrativos en discusión no fueron publicadas en debida forma en la gaceta y, en consecuencia, que los mismos resultan ser ilegales, averiguaciones que, considera la Sala, se pudieron realizar 16 años atrás.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01290-01(59193)

Actor: Aminta Villamizar Vega y otros

Demandado: Departamento de Santander – Asamblea Departamental de Santander Referencia: Acción de reparación directa Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 14 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES El 16 de noviembre de 2016, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, la señora Aminta Villamizar Vega y otros1 formularon demanda contra el Departamento de Santander - Asamblea Departamental de Santander, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por los perjuicios a ellos irrogados con la expedición de unos actos administrativos, presuntamente “ilegales”, por medio de los cuales se autorizó y se realizó el proceso de reestructuración de la planta de personal de la

1Jenny Patricia, Nancy y Cristian Rendón Villamizar. Gobernación de Santander, entre ellos aquel por medio del cual se suprimió el cargo que ella desempeñaba en la Gobernación2. Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora señaló que las autoridades que expidieron los actos administrativos generadores del daño no tenían facultades para proferirlos, pues se expidieron motivados en ordenanzas que no fueron debidamente publicadas en la gaceta departamental y de las que no obra copia en la Gobernación de Santander, situación que pone en duda la existencia de éstas y su validez; en consecuencia, todos los actos

administrativos derivados de esas ordenanzas se consideran “ilegales”, entre ellos, el que suprimió el cargo que en ese entonces desempeñaba la señora Aminta Villamizar Vega, situación que solo fue conocida por la parte demandante “en abril de 2016 … a raíz de consultar los archivos de la Asamblea y Gobernación y solicitar copias de los actos administrativos de supresión …3”, razón por la cual, la parte actora solicitó que se dejen sin efecto todos los actos administrativos expedidos en el trámite de la restructuración de la planta de personal de la Gobernación de Santander. Auto apelado Mediante auto del 14 de febrero de 20174, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda. Para el efecto, señaló que, si bien la parte demandante propuso la acción de reparación directa como el mecanismo idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios que alega, la acción correspondiente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que la fuente del daño proviene de la supuesta ilegalidad de unos actos administrativos, acción que tienen un término de 4 meses para ser instaurada, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación o ejecución del acto administrativo que vulnera los intereses de la demandante. Entonces, a juicio del a quo, como el acto que suprimió el cargo que desempeñaba la demandante en la Gobernación le fue notificado el 6 de enero del 2.000 y la demanda fue presentada el 16 de noviembre de 2016, la rechazó por caducidad de la Acción.

El recurso de apelación 2 Folio 157 del c.1. 3 Filio 160 del c.1. 4 Folios 176 a 178 del c.1. Inconforme con la anterior decisión y con el fin de obtener su revocatoria, la parte demandante presentó recurso de apelación5, para lo cual señaló que la demanda se funda en una falla en el servicio que se hace consistir, entre otras cosas, en que el Gobernador de Santander no tenía facultades legales para iniciar el proceso de restructuración de la planta de personal de la Gobernación, por cuanto las ordenanzas contentivas de las funciones otorgadas al Gobernador no fueron publicadas en la gaceta oficial del departamento. Señaló que la acción de reparación directa es la idónea para obtener el resarcimiento de los perjuicios que reclama, la cual, según el literal i del artículo 164 del C.P.A.C.A., tiene un término de caducidad de dos años, contados a partir de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Así las cosas, la parte actora manifestó que el término de caducidad de esta acción se debe contar desde “febrero de 2016”, pues fue en esa fecha cuando, mediante el oficio 5313 de 2016, se enteró de que el Gobernador de Santander no tenía competencia para iniciar el proceso de restructuración de la planta de personal de la Gobernación y que, en consecuencia, el acto administrativo que le notificó la supresión de su cargo carecía de legalidad; en ese orden de ideas,

consideró que, como la demanda de reparación directa fue presentada el 16 de noviembre de 2016, se encontraba dentro del término para instaurarla.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones interpuestas contra los autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda la apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.

Pues bien, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto del 14 de febrero de 2017, mediante el cual se rechazó la demanda. 5 Folios 178 a 181 del c.1 El artículo 243 del C.P.A.C.A. establece cuáles son las providencias susceptibles de apelación, en los siguientes términos: “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. “2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. “3. El que ponga fin al proceso. “4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. “5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

“6. El que decreta las nulidades procesales. “7. El que niega la intervención de terceros. “8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. “9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. “El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. “PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil” (se resalta). De lo preceptuado por la norma trascrita es posible concluir, con claridad meridiana, que ésta contempla la posibilidad de recurrir en apelación los autos que rechazan la demanda, como el que ahora ocupa la atención de la Sala; por lo tanto, ésta pasará a estudiarlo. Pues bien, la controversia gira entorno a establecer si la acción de reparación directa es la adecuada para reclamar los perjuicios que, supuestamente, le fueron causados a la parte actora por las demandadas o, si, por el contrario, lo es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, si ésta se encuentra caducada. Ab initio conviene advertir que, a la luz del artículo 171 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, ya no es necesario enunciar la acción contencioso administrativa que se va a ejercer ante la jurisdicción, pues lo que la determina es el contenido de la pretensión formulada y no la enunciación que de aquella haga el demandante, entre otras razones porque la nueva codificación quiere eliminar la práctica de que los funcionarios judiciales se inhiban de fallar de mérito las controversias sometidas a su conocimiento, cuando el demandante dé una denominación equivocada a la acción promovida7; por consiguiente, hoy por hoy no constituye un requisito formal determinar la acción o medio de control en la solicitud de conciliación extrajudicial ni en el escrito de demanda y menos si se tiene en cuenta que, según las pretensiones que se formulen, el juez deberá imprimirle el trámite que corresponda y verificar la oportunidad de la acción con base en los mismos pedimentos8. Por otra parte, esta Sección del Consejo de Estado ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que la causa de los perjuicios determina cuál es la acción procedente, así: “La Sala ha indicado9, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con

el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, (sic) es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. “Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir el principio de contradicción (sic)”10. 6 “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”. 7 Ver Gaceta del Congreso 264 del 27 de mayo de 2010. 8 Al respecto, ver auto del 3 de junio de 2015, expediente 53.825. 9 Sobre el particular pueden consultarse, entre otros, los autos del 30 de septiembre de 2004 (expediente 26.101), del 5 de noviembre de 2003 (expediente 24.848) y del 19 de febrero de 2004 (expediente 25.351). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de octubre de 1996 (expediente 12.349). En el caso bajo estudio, de las pretensiones y de los hechos de la demanda la

Sala infiere que el daño por el cual se reclama indemnización se hace radicar en la ilegalidad -por falta de competencia-de los actos administrativos a través de los cuales se autorizó y se realizó el proceso de reestructuración en la Gobernación de Santander, que trajo como consecuencia la supresión de 416 cargos, entre esos, el de la señora Aminta Villamizar Vega. De esta forma, al pretender la parte actora la reparación de una daño causado por unos actos administrativos, resulta improcedente la acción de reparación directa, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues ésta debió ser solicitada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que lo que se ataca, en realidad, es la legalidad de los actos administrativos. En efecto el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse sobre la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, establece: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. “Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en

tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel” (se destaca). Bajo este escenario, la acción idónea para obtener el reconocimiento de los perjuicios que aquí se reclaman es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual tiene un término de caducidad de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo que, presuntamente, vulneró los derechos del demandante. Es de anotar que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. Así las cosas, como a la señora Aminta Villamizar Vega se le notificó de la

supresión del cargo el 6 de enero de 2000, a partir de entonces empezó a correr el término de los 4 meses para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como la demanda se presentó el 16 de noviembre de 2016, dable es concluir que, sin dudas, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo cual se confirmará el auto del 14 de febrero de 2017. Por otra parte, se hace necesario poner de presente que, para la Sala, no es de recibo el argumento consistente en que la parte actora conoció de la ilegalidad de los actos administrativos objeto de la litis 16 años después de su expedición, ya que la señora Aminta Villamizar Vega pudo controvertirlos, por medio de los mecanismos establecidos por la ley, una vez fue notificada de la supresión de su cargo, pues no obra prueba en el plenario que demuestre imposibilidad alguna por la que la mencionada señora no haya podido hacer uso de éstos y, en cambio, conocer hasta hace año, una vez realizó una serie de averiguaciones en la Gaceta departamental de Santander, que las ordenanzas que dieron origen a los actos administrativos en discusión no fueron publicadas en debida forma en la gaceta y, en consecuencia, que los mismos resultan ser ilegales, averiguaciones que, considera la Sala, se pudieron realizar 16 años atrás. Lo anterior guarda relación con los principios de oportunidad y preclusión que deben regir todas las actuaciones administrativas y judiciales, principios según los cuales se debe actuar con observancia de los términos y de las etapas procesales, a fin de defender en un proceso los intereses de los administrados,

pues no es dable que, luego de que las mismas se surtan, se pretenda revivirlas con el propósito de subsanar las posibles omisiones en las que se haya incurrido cuando la oportunidad procesal se encontraba vigente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 14 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

CCAG