CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-01297-01(60166)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Apelación de auto que rechaza demanda / RECHAZO DE DEMANDA - Por caducidad del medio de control / REPARACIÓN DIRECTA - Por el daño ocasionado al demandante en el marco de un proceso liquidatario adelantado a la E.P.S. SOLSALUD S.A. / CADUCIDAD - Operó. Excepción probada En el sub judice la Sala observa que se pretende imputar a las demandadas el daño ocasionado al demandante en el marco de la liquidación efectuada por la Superintendencia Nacional de Salud a la E.P.S. SOLSALUD S.A. (…) La Fundación actora, a través de apoderado, presentó recurso de apelación contra el auto del día 22 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda por la caducidad del medio de control de reparación directa. CADUCIDAD - Noción, definición, concepto / CADUCIDAD - Instituido por el legislador por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal / CADUCIDAD - Limita el tiempo para ejercer el derecho de acción / CADUCIDAD - Representa un plazo perentorio para que las partes impulsen el litigio Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de los medios de control judicial que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo señalado, so pena de perder la posibilidad de hacerlo. Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan

en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Fundamento normativo / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Dos años siguientes a la ocurrencia del hecho dañoso que motiva la presentación de la demanda o de su conocimiento por el demandante El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por la administración, establece (…) respecto de la oportunidad para acceder a la administración de justicia, señala: (…) “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 140 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Por daños ocasionados por la Administración de Justicia / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO POR DAÑOS OCASIONADOS POR AGENTES JUDICIALES - Cuando

se comprueba existencia de error jurisdiccional, privación injusta de la libertad o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Fundamento normativo [L]a Ley Estatutaria de la administración de justicia (270 de 1996) en el artículo 65 precisó que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales” y desarrolló tres eventos a partir de los cuales el Estado debe asumir la reparación por los daños antijurídicos que le resulten imputables con ocasión de la administración de justicia: (i) el error jurisdiccional (ii) la privación injusta de la libertad y (iii) el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por daños ocasionados por la Administración de Justicia, consultar sentencia de 02 de mayo de 2016, Exp. 28143, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 65

ERROR JURISDICCIONAL - Presupuestos para su configuración establecidos en la Ley. Reiteración jurisprudencial [L]a ley 270 de 1996 (...) señaló dos presupuestos para la procedencia de la reparación derivada del error jurisdiccional: (i) que el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial y (ii) que la providencia contentiva de error se encuentre ejecutoriada. NOTA DE

RELATORÍA: En lo relacionado con la distinción entre error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, consultar providencia de 22 de noviembre de 2001, Exp. 13164, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

CADUCIDAD - Operó por encontrarse presentación extemporánea de la demanda / CADUCIDAD - Excepción probada. Rechazo de la demanda / CADUCIDAD - Cómputo del término desde la ejecutoria de las decisiones que reconocieron y calificaron los créditos generados a favor de la actora [D]e conformidad con los elementos probatorios aportados, se tiene que las notificaciones de las decisiones que reconocieron y calificaron los créditos generados a favor de la actora, sucedieron los días 13 de mayo y 6 de junio de 2014 y que la última resolución quedó ejecutoriada el 20 de junio del mismo año. Siendo así, el término para demandar vencía el 21 de junio de 2016, y como la solicitud de conciliación se presentó el 7 de junio anterior, esto es faltando 14 días para que operara el fenómeno jurídico de la caducidad y la constancia de no conciliación fue expedida el 12 de agosto, el actor contaba hasta el 26 del mismo mes para presentar la demanda y como quiera que la presentó el 16 de noviembre de 2016, se colige, entonces que la acción de reparación directa no fue presentada oportunamente. Por lo anterior, la Sala confirma la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de junio de 2017, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la

caducidad del medio de control reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01297-01(60166) Actor:FUNDACIÓN INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SALUD DE LA UNIVERSIDAD DE PAMPLONA –IPSDemandado: NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: APELACIÓN AUTO - REPARACIÓN DIRECTA Resuelve el despacho el recurso de apelación interpuesto por la Fundación Institución Prestadora de Salud de la Universidad de Pamplona –IPS-, a través de apoderado, contra el auto de 22 de junio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, para rechazar de plano la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

ANTECEDENTES

1. El 16 de noviembre de 2016, la Fundación Institución Prestadora de Salud de la Universidad de Pamplona –IPS UNIPAMPLONA-, a través de apoderado, formuló demanda de reparación directa contra la Nación–Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, i) por los presuntos daños y perjuicios ocasionados por la falla en el servicio por falta de inspección, regulación, vigilancia y control de dichos entes, durante el proceso de intervención forzosa administrativa realizado a la Entidad Solidaría de Salud

-SOLSALUD EPS-, lo que, a juicio del actor, conllevó a que los recursos de la EPS intervenida no alcanzaran para cubrir los créditos que le adeudaban por la prestación del servicio de salud a sus afiliados. Como consecuencia solicita ii) se condene a las demandadas al pago de las sumas de $1.431.068.449 y $376.460.910 o el valor que resulte probado, por concepto de los servicios prestados a los usuarios de SOLSALUD EPS S.A. –hoy liquidada-. Como fundamento fáctico el demandante expone: 2.1.1. Que SOLSALUD E.P.S. S.A., fue intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución n.° 000735 del 6 de mayo de 2013 “Por medio de la cual se ordena la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo EPS y el programa de entidad promotora de salud del régimen subsidiado EPS de la Sociedad Solidaría de Salud SOLSALUD EPS”. 2.2 Que durante la intervención y por directrices de la Superintendencia Nacional de Salud, la Fundación Institución Prestadora de Salud de la Universidad de Pamplona -UNIPAMPLONA IPSprestó los servicios a los usuarios de la Sociedad Solidaria de Salud SOLSALUD E.P.S. S.A. –hoy liquidada-. 2.3. Que la actora presentó reclamación ante el liquidador de SOLSALUD E.P.S. por la suma de $140.788.5221 y $1.290.279.9272, por servicios prestados a usuarios de los regímenes contributivo y subsidiado; que sus acreencias

fueron reconocidas parcialmente, mediante las resoluciones n.° 14063 y 23584 de 2014, como créditos de quinto grado; y que no fueron canceladas. 2.4. Que presentó recurso de reposición contra la resolución n.° 2358 de 2014, negado mediante acto administrativo n.° 005546 de 8 de agosto de 2014, por extemporáneo. En razón a lo anterior, el actor considera que el cómputo de la caducidad debe iniciarse a partir del 9 de agosto de 2014, esto es a partir del día siguiente que resolvió el recurso de reposición.

3. Mediante auto proferido el 22 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano la demanda por caducidad, en el entendido que, conforme a las notificaciones de los actos administrativos –resoluciones 1406 y 2358 de 2014que reconocen y califican los créditos de 13 de mayo y 6 de junio de 2014, el conteo de los dos años se inició el 7 de junio siguiente, en el entendido que se trató del día en que se conoció el daño consistente en “la imposibilidad de pago del crédito a favor de la parte actora”.

En razón a lo anterior el a quo señaló: 1 Por concepto de régimen contributivo (fl.53 del C1 del Tribunal Administrativo de Santander). 2 por concepto de régimen subsidiado (fl. 54 del C1 del Tribunal Administrativo de Santander). 3 Acto Administrativo notificado el 13 de mayo de 2014 (fl. 62 C1 del Tribunal Administrativo de Santander). 4 Acto Administrativo notificado el 6 de junio de 2014 (fl. 62 C1 del Tribunal Administrativo de

Santander). (…) el término para demandar vencía el 7 de junio de 2016, sin embargo, ese mismo día se presentó solicitud de conciliación prejudicial (…) interrumpiéndose la caducidad por un día, de manera que la demanda ha debido presentarse al día siguiente en que se expidió la constancia de no conciliación, que en este caso lo fue el 12 de agosto de 2016, sin embargo, solo se hizo el 16 de noviembre de 2016 cuando ya había precluido la oportunidad para ejercer el medio de control de reparación directa.” “(…) el despacho no comparte la tesis de la p. actora, según la cual, el término de caducidad debe computarse desde el 9 de agosto de 2014, día siguiente al que se profiere la resolución 5546 del 8 de agosto de 2014, mediante la cual se rechaza por extemporáneo el recurso de reposición presentado por la p. actora contra la resolución 2358 del 14 de mayo de 2014, pues para el momento que se presenta el referido recurso y desde el 20 de junio de 2014 el acto administrativo ya había cobrado firmeza, según lo dispuesto en el artículo 87.3 de la Ley 1437 de 2011, sin que pueda asignársele a la actuación extemporánea los efectos de suspender la caducidad pues de este modo quedaría a voluntad del interesado y no del legislador la configuración de dicho fenómeno”. El recurso de apelación5 La Fundación Institución Prestadora de Salud de la Universidad de Pamplona IPS -UNIPAMPLONA IPSinterpone recurso de apelación. Señala que el conteo del

término de la caducidad debe iniciarse el 9 de agosto de 2014, toda vez que la resolución n.° 005546 se emitió el 8 de agosto de 2014. Adicionalmente, señala que se debe tener en cuenta la resolución n° 4964 del 6 de junio de 2014 (certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Bucaramanga de la E.P.S. SOLSALUD)6 publicada el 10 de agosto 5 Visible a folios 180 a 187 del cuaderno principal. 6 Resolución n.° 4964 del 6 de junio de 2014, proferida por el Agente Especial Liquidador, en la que resuelve declarar terminada la existencia legal de la Sociedad Solidaría SOLSALUD EPS S.A. en liquidación (fls. 49 y 50 del C1 del Tribunal Administrativo de Santander). del mismo año, en la página web de SOLSALUD7; como quiera que, “de acuerdo con el trámite liquidatario, dispone que es deber del señor Agente Especial Liquidador realizar todos los actos necesarios para recuperar los activos que deben ingresar a la masa de liquidación y en especial lo normado en el artículo 293 del Decreto Ley 663 de 1996, que estipula la pronta realización de los activos, preservando la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos”. En consecuencia, argumenta que en el sub lite, solo hasta el 10 de agosto de 2014 –cuando se declaró terminada la existencia legal de la EPS SOLSALUD-, se consumó el hecho dañoso, dada la extinción de la personería

jurídica, sin el pago de los valores adeudados, configurándose así el daño que se pretende resarcir con el medio de control de la reparación directa. Por lo anterior, solicita revocar la decisión. Señala que, previo a iniciar el conteo para acceder a la justicia era menester agotar las gestiones necesarias para obtener el pago de las acreencias adelantadas y atender el pronunciamiento del liquidador, susceptible de interposición de los recursos de ley. No actuar en consecuencia, habría significado desconocer la naturaleza concursal y universal que impone el procedimiento de liquidación forzosa administrativa, la cual implica la concurrencia de todos los acreedores dentro del procedimiento, para hacer valer sus créditos con cargo a la masa liquidadora, mediante los recursos de ley. Concluye que “i. los acreedores de la entidad sometida a la liquidación forzosa administrativa deben hacer valer sus reclamaciones dentro del procedimiento y bajo la normatividad especial que rige como consecuencia de esa medida, teniendo en cuenta el carácter imperativo y preferente de dicha legislación y ii) una vez decretada la apertura de la liquidación forzosa administrativa, tiene lugar la pérdida de competencia por parte de la jurisdicción ordinaria para conocer acerca de los procesos de ejecución y de las reclamaciones causadas con fecha posterior a aquella en que se ordenó la liquidación, siempre que estas últimas cuenten al menos con prueba sumaria de la obligación”. CONSIDERACIONES Competencia 7 www.solsalud.com.co De conformidad con los parámetros de competencia establecidos en los artículos 125, 150 y 243.1 del CPACA, esta Corporación conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales

administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación.

1. Oportunidad para acudir a la justicia Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de los medios de control judicial que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo señalado, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por la administración, establece –se subraya-: ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción

de la misma (…). Y el mismo estatuto respecto de la oportunidad para acceder a la administración de justicia, señala –se subraya-:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

El caso concreto La Fundación actora, a través de apoderado, presentó recurso de apelación contra el auto del día 22 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda por la caducidad del medio de control de reparación directa. Al respecto, es importante precisar que la Ley Estatutaria de la administración de justicia (270 de 1996) en el artículo 65 precisó que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales” y desarrolló tres eventos a partir de los cuales el Estado debe asumir la reparación por los daños antijurídicos que le resulten imputables con ocasión de la administración de justicia: (i) el error jurisdiccional (ii) la privación injusta de la libertad y (iii) el defectuoso

funcionamiento de la administración de justicia8. Así mismo, la ley 270 de 1996 precisó que el error judicial “es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley” y señaló dos presupuestos para la procedencia de la reparación derivada del error jurisdiccional: (i) que el afectado hubiere interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial y (ii) que la providencia contentiva de error se encuentre ejecutoriada. Ahora bien, en lo relacionado con la distinción entre error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia esta Corporación ha precisado que: “El error jurisdiccional se predica frente a las providencias judiciales por medio de las cuales se declara o se hace efectivo el derecho subjetivo, en 8 Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, radicación n.° 25000232600019990001101, n.° interno (28143), Magistrada Ponente Stella Conto Díaz del Castillo. tanto que la responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia se produce en las demás actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso o la ejecución de las providencias judiciales”9 En el sub judice la Sala observa que se pretende imputar a las demandadas el daño ocasionado al demandante en el marco de la liquidación efectuada por la Superintendencia Nacional de Salud a la E.P.S. SOLSALUD S.A. en virtud de la

prevención constitucional que otorga la posibilidad de que autoridades administrativas ejerzan excepcionalmente funciones jurisdiccionales, en armonía con el artículo 113 del mismo mandato que consagra el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público10. Se tiene certeza que la E.P.S. SOLSALUD se encontraba sometida a la vigilancia de la Superintendencia de Salud y que la misma, en desarrollo de sus funciones, encontró serias irregularidades financieras y contables que llevaron a intervenirla y proceder a la liquidación obligatoria. La Superintendencia de Salud, ordenó medida cautelar preventiva de los bienes y haberes y negocios para administrar en el régimen contributivo y régimen subsidiado de la Sociedad Solidaría de Salud SOLSALUD E.P.S.11 Además de ser la competente para adelantar las actuaciones relacionadas con los procesos liquidatarios, inició el mismo mediante auto n.° 001 del 01 de octubre de 201312. 9 Sentencia del 22 de noviembre de 2001. Sección Tercera. C.P. Ricardo Hoyos Duque.

Expediente: 13164 10 La Corte Constitucional en sentencia T-079 de 2010 precisó: “En jurisprudencia uniforme y reiterada, la Corte Constitucional se ha referido al carácter jurisdiccional de las decisiones proferidas por las superintendencias en procesos de liquidación obligatoria. En ese sentido, ha explicado que el fundamento de esta atribución se encuentra en el artículo 116 de la Constitución Política, que prevé la posibilidad de que autoridades administrativas ejerzan, de manera excepcional, funciones jurisdiccionales, siempre que no se trate de la instrucción o juzgamiento de

conductas tipificadas en la Ley Penal; y en el artículo 113 constitucional, que consagra el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público. 11 (…) por medio de la resolución 735 del 6 de mayo de 2013, se ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo EPS y el programa de entidad promotora de salud del régimen subsidiado EPSS de la sociedad solidaria de salud SOLSALUD E.P.S. S.A. (…) El parágrafo del artículo primero de la resolución n.° 735 del 6 de mayo de 2013, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, dispuso: “PARAGRAFO: con el fin de salvaguardar la prestación del servicio de salud a los afiliados, el proceso de liquidación forzosa administrativa iniciará una vez se trasladen el 100 de sus afiliados” Dicha resolución fue expedida por la Superintendencia Nacional de salud y quedó en firme y ejecutoriada el 13 de septiembre de 2013. 12 Publicado en la página web de SOLSALUD y en el diario El Espectador página 9 el primero de octubre de 2013. Se conoce igualmente que en el proceso liquidatario se procedió como corresponde a la prelación de créditos y que las acreencias a favor de la sociedad actora ubicados en la quinta clase no fueron pagados. Ahora, de conformidad con los elementos probatorios aportados, se tiene que las notificaciones de las decisiones que reconocieron y calificaron los créditos generados a favor de la actora, sucedieron los días 13 de mayo y 6 de junio de

2014 y que la última resolución quedó ejecutoriada el 20 de junio del mismo año. Siendo así, el término para demandar vencía el 21 de junio de 2016, y como la solicitud de conciliación se presentó el 7 de junio anterior, esto es faltando 14 días para que operara el fenómeno jurídico de la caducidad y la constancia de no conciliación fue expedida el 12 de agosto, el actor contaba hasta el 26 del mismo mes para presentar la demanda y como quiera que la presentó el 16 de noviembre de 2016, se colige, entonces que la acción de reparación directa no fue presentada oportunamente. Por lo anterior, la Sala confirma la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de junio de 2017, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control reparación directa. En mérito de lo expuesto la Sala RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 22 de junio de 2017 en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda de la referencia por la caducidad del medio de reparación directa.

SEGUNDO: Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado