CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2016-01314-01(59480)-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE AUTO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Adecuación /

DAÑO DERIVADO DE ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad

[P]ara la Sala es claro que en la demanda se controvierte la supresión del cargo que ejercía el señor Jorge Eliecer Santos Santos, en el marco de un proceso de reestructuración adelantado por la Asamblea Departamental y el Gobernador de Santander, en los años 1999 y 2000 (…) El recurso de apelación interpuesto por el demandante se concreta en determinar la procedencia del mecanismo de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto administrativo proferido en aplicación de otro acto administrativo (Ordenanza) que a juicio del accionante no había sido ni debidamente promulgado ni publicado en la Gaceta Departamental, por lo cual no producía obligatoriedad ni efectos jurídicos. Igualmente establecer si el mismo fue instaurado en la oportunidad debida (…) [E]s indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado a la parte actora con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamente la indemnización

correspondiente, mediante la acción de reparación directa.

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Conteo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE

REPARACIÓN DIRECTA – Conteo

[E]n orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse. A su vez el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia so pena de que opere la caducidad (…) [P]ara que se declare al Estado responsable por un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de sus agentes, el término de dos años para demandar inicia al día siguiente, contando a partir de la ocurrencia del daño o del momento en que el demandante tuvo conocimiento del mismo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad, cita sentencias de la Corte Constitucional SC-165 de 1993, SC-351 de 1994, C-115 de 1998, C-832 de 2001 y C-781 de 1999.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULOS 138 y 164

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

ACTO ADMINISTRATIVO DE SUPRESIÓN DE CARGOS POR

REESTRUCTURACIÓN

[C]onsidera la Sala que no es pertinente revivir el término de caducidad argumentando desconocimiento de situaciones que a suposición del accionante conllevan a la perdida de efectos y obligatoriedad de los actos administrativos que posteriormente lo afectaron, pues dichas situaciones debieron ser analizadas como parte del estudio de legalidad de los actos administrativos que a su juicio lesionaron directamente sus derechos, en el término legal que para la interposición de la acción pertinente la ley establece. Por lo tanto el término de caducidad del medio de control en el caso de autos empieza a correr desde el día siguiente a la notificación del Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, acto administrativo por medio del cual se suprimió el cargo del hoy demandante

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01314-01(59480)

Actor: JORGE ELIECER SANTOS SANTOS Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER Referencia: Medio de control de reparación directa - Apelación de Auto.

Asunto: Naturaleza jurídica mecanismo de control de nulidad y restablecimiento del derechoNaturaleza jurídica mecanismo de control de reparación directa – Caducidad del medio de control contencioso administrativo - Excepción de cosa juzgada.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 6 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. ANTECEDENTES 1.- En escrito de demanda1, el señor Jorge Eliecer Santos Santos, su esposa Rosa Esther Delgado Parra, sus hijos Patricia Milena Santos Delgado, Claudia Marcela Santos Delgado y Jorge Alberto Santos Serrano, en ejercicio del medio de control de reparación directa demandaron al Departamento de Santander y a la Asamblea Departamental de Santander, con el objeto de reclamar indemnización por los perjuicios materiales, fisiológicos, antijurídicos y morales causados con la expedición sin promulgación o publicidad en la Gaceta Departamental, de las ordenanzas 001 del 13 de febrero de 1998, 050 de 1998 de enero 8 de 1999 (sic) y el proyecto de Ordenanza 083 de 1998, las cuales conferían, entre otras facultades al Gobernador de Santander, la de firmar convenios de desempeño con el Ministerio de Hacienda, suprimir cargos y modificar la estructura administrativa central de empleados del Departamento y trabajadores oficiales, de la Contraloría Departamental, de la Asamblea Departamental, así como crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas Departamentales. Advirtiendo que los Actos

Administrativos de supresión que desarrollaron o reglamentaron las ordenanzas tampoco fueron publicados en la Gaceta Departamental. Lo que conlleva a dejar sin efectos legales y quedar sin obligatoriedad el Convenio de desempeño Departamental de Santander y Ministerio de Hacienda del día 24 de diciembre de 1999; las ordenanzas 001 de febrero 13 de 1998 y 050 de 1998 de enero 9 de 1999 (sic); el Decreto 392 del 30 de diciembre, mediante el cual se suprimieron cargos de la administración; el Decreto 405 del 30 de diciembre de 1999 firmado por el Gerente del Proceso de Reestructuración, por medio del cual se globaliza la planta de empleados; la Resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999 firmada por el Gobernador, delegando ante el Gerente del Proceso de Reestructuración la supresión de los cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales; la Resolución 10774 del 30 de diciembre de 1999, que aclara la anterior; la Resolución 426 del 21 de enero del 2000, firmada por el Gerente de Reestructuración, incorporando empleados; el oficio del 30 de diciembre de 1999, notificado el 3 de enero del año 2000, que suprimió el cargo de Jorge Eliecer Santos Santos. En consecuencia, la parte actora solicita para la reparación de todos los perjuicios ocasionados, que se condene al pago del valor representativo de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la supresión del cargo del 1 No se puede establecer con plena certeza cuando fue presentada la demanda de la referencia, toda vez que

no existe sello de recibido, sin embargo, causa plena certeza que su fecha de reparto para conocimiento fue el 11 de noviembre de 2016. Fl. 151. C.1. señor Jorge Eliecer Santos Santos. Condena que deberá actualizarse de conformidad con los artículos 192 y 195 del C.C.A. (sic), desde la ocurrencia de los hechos, hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. Como fundamento de sus pretensiones el actor relató los siguientes hechos, que el Despacho sintetiza de la siguiente manera: 1.1. El Gobernador de Santander, por medio de la resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999, aclarada por la resolución 10744 del 30 de diciembre de 1999, delegó en el Gerente del Proceso de Reestructuración, Luis Francisco Rodríguez Ferreira, las facultades para suprimir los cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Departamento, la conformación de la planta globalizada de empleados, la conformación de grupos de trabajo e incorporación a la nueva estructura de la administración departamental. 1.2. En ejercicio de las facultades delegadas en el hecho anterior, el Gerente de Reestructuración, profirió el decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, que suprimió entre otros el cargo del señor Jorge Eliecer Santos Santos, además de suprimir el suyo propio como Director Administrativo. En el mismo sentido, el Gerente del Proceso de Reestructuración expidió el decreto 405 del 30 de diciembre de 1999, por medio del cual se globalizó la planta de personal de la Gobernación de Santander.

1.3. Posteriormente, el 5 de enero de 2000, mediante oficio y no siendo ya empleado de la Gobernación, el Gerente de reestructuración notificó al señor Jorge Eliecer Santo Santos que su cargo había sido suprimido. 1.4. Al momento de la desvinculación, el señor Jorge Eliecer Santo Santos devengaba un salario básico mensual de $425.420, más subsidio de transporte y dotación. Además, recibía los siguientes ingresos: por concepto de prima de vacaciones un mes de salario; prima de navidad un salario y medio; y por concepto de prima de fin de año el valor equivalente a un salario. 1.5. Después de un tiempo considerable, es decir en el mes de febrero del año 2016, el Secretario General de la Asamblea, como respuesta a un escrito de derecho de petición presentado por una ciudadana interesada, atestó que: “solo existe una ordenanza 050 de 1999 y es de fecha noviembre 30, cuyo contenido tiene como parte resolutiva adicionar presupuesto Departamental de recreación y deporte” por ende nada tiene que ver con la supresión de cargos de la Gobernación. 1.6. Así las cosas, únicamente hasta abril de 2016, se descubrió a raíz de consultar los archivos de la Asamblea y Gobernación y solicitar copias de los actos administrativos de supresión, que las facultades esgrimidas por el señor Gobernador en diciembre 30 de 1999, y delegadas en el Gerente de Reestructuración de la Gobernación, para suprimir los cargos de los trabajadores injustamente despedidos, provenían de Ordenanzas y actos administrativos no promulgados, de origen nunca mencionado en los actos

expedidos por el Gobernador, especialmente al proferir las resoluciones 10744 y 10774 del 30 de diciembre de 1999. 1.7. Finalmente sostiene la parte actora que el señor Jorge Eliecer Santo Santos, demandó sin éxito, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de lo establecido por el parágrafo 2 del artículo 2 de la ley 443 y sin impugnar la indemnización liquidada de acuerdo al mandato de la misma norma. Pero más grave aún sin haber podido incluir por fuerza mayor, en sus pretensiones los fundamentos de derecho que atacaran, los vicios de nulidad y la falta de promulgación de las ordenanzas, del convenio de desempeño, en concordancia con los actos administrativos que suprimieron su cargo. 2.- Mediante proveído de 6 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander decidió rechazar la demanda presentada, al considerar que: “(…) con independencia de que el daño en cuestión, tenga su origen en la ordenanza 001 del 13 de febrero de 1998, ampliada por la ordenanza 050 del 08 de enero de 1999, expedida por la Asamblea Departamental de Santander, la cual amplió el plazo de las facultades extraordinarias del Gobernador, para modificar la estructura de la administración central del Departamento y que con fundamento a las facultades otorgadas al Gerente del proceso de reestructuración administrativa del Departamento de Santander, mediante la Resolución 10774 del 30 de diciembre de 1999, se suprimieron cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales, y

que mediante el Decreto No. 392 del 30 de diciembre de 1999, se suprimió el cargo del actor, conforme al oficio de fecha 30 de diciembre de 1999, notificado el 5 de enero de 2000 donde se le informó al actor que su cargo había sido suprimido, lo cierto es que ya sea un acto general con efectos particulares o un acto particular y concreto – como aquel en que se materializa la desvinculación del servicio – el medio de control idóneo es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.” Teniendo claridad acerca del medio de control que debió haberse intentado, sería del caso ordenar la corrección de la demanda y posteriormente estudiar la procedencia de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Empero, advierte la Sala, que el término para interponer la demanda se encuentra ampliamente vencido, sin importar que la normatividad en que se fundó el acto administrativo haya sido declarada nula (…)”. 3.- El apoderado de la parte actora, mediante escrito presentado el 9 de febrero de 2017 apeló la decisión del A quo, por considerar que: “el señor Jorge Eliecer Santos Santos, nunca antes del mes de febrero de 2016, podía tener conocimiento cognitivo y menos legal del origen de las facultades conferidas al señor Gobernador Titular y de otro Gobernador encargado del Departamento de Santander, para suprimir cargos de trabajadores de la Gobernación, estaban contenidas en ordenanzas falsas y desconocidas”. Igualmente advierte que “tampoco podían ser conocidas legalmente, ya que además dichas ordenanzas nunca fueron promulgadas en la Gaceta Departamental, ni mencionadas en los

actos administrativos derivados de ellas ni en los oficio de notificación de la supresión de cargos de la gobernación” Considera, por lo tanto, el recurrente que para el caso bajo estudio procede el medio de control de reparación directa, el cual se interpone en la oportunidad legal de dos años siguientes al conocimiento de la falla en el servicio, término que empezaría a correr desde el mes de febrero de 2016 fecha en la cual el secretario general de la Asamblea Departamental manifiesta en respuesta a un derecho de petición interpuesto que solo existe una ordenanza 050 de 1999, cuyo contenido tiene como parte resolutiva adicionar presupuesto Departamental de recreación y deporte y no con lo correspondiente a la supresión de cargos de la Gobernación. 4.- En providencia de 17 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander, concedió el recurso de apelación impetrado oportunamente por la parte actora y remitió el respectivo expediente al H. Consejo de Estado. CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 6 de diciembre de 2016, como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues el valor estimado para los perjuicios materiales asciende a la suma de $590.679.214 equivalente a 856,73 salarios mínimos mensuales legales vigentes de 2016, año de presentación de la demanda, a razón de $689.454 el salario mínimo legal mensual vigente, ello de conformidad con los artículos 125 y 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además el auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación por encontrarse enlistado en el numeral 1º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- Los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho en el proceso contencioso administrativo. El recurso de apelación interpuesto por el demandante se concreta en determinar la procedencia del mecanismo de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto administrativo proferido en aplicación de otro acto administrativo (Ordenanza) que a juicio del accionante no había sido ni debidamente promulgado ni publicado en la Gaceta Departamental, por lo cual no producía obligatoriedad ni efectos jurídicos. Igualmente establecer si el mismo fue instaurado en la oportunidad debida. Sobre el particular es de anotar que el mecanismo de control de reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, sólo que a través de ésta la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede

solicitar que se declare la nulidad del mismo, y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño. Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo que las diferencia principalmente es la causa del daño, como quiera que la reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión o una operación administrativa imputable a la entidad demandada; mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño le es imputable a la entidad respecto de una ilegalidad en la expedición de un acto administrativo. Así las cosas, es indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado a la parte actora con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de reparación directa. 3.- La caducidad del medio de control contencioso administrativo. La caducidad del medio de control contencioso administrativo como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el

complejo tejido social2-3. Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de los medios de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales4. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal5. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales6. En este sentido, las consecuencias 2 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”. 3 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante

concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. 4Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P.: Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”. 5 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en

que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”. 6Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública7. De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispone el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que “ (…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación

del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. (Negrita con subrayas propias). Siendo así, en orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse. derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad

jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 7Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P.: Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del

Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. A su vez el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia so pena de que opere la caducidad. (Negrita con subrayas propias). De modo que, para que se declare al Estado responsable por un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de sus agentes, el término de dos años para demandar inicia al día siguiente, contando a partir de la ocurrencia del daño o del momento en que el demandante tuvo conocimiento del mismo. 4.- El caso en concreto. Revisado el expediente la Sala encuentra que las ordenanzas 050 de 1998 y 050 del 8 de enero de 1999, proferidas por la Asamblea Departamental, le otorgaron al Gobernador Departamental facultades ordinarias y extraordinarias con el fin de tomar las medidas necesarias para ingresar al “Programa de apoyo al Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público “PASFFIET”.

El Gobernador de Santander, mediante la Resolución 10744 y Resolución aclaratoria 10774 del 30 de diciembre de 1999 comisionó al Dr. Francisco Rodríguez Ferreira, Gerente del proceso de reestructuración administrativa de la administración central y descentralizada del departamento de Santander para dirigir el proceso de reestructuración administrativa de la Administración Central del Departamento de Santander, con ocasión del Programa de Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales. En ejercicio de las facultades delegadas, el Gerente de Reestructuración, profirió el Decreto 391 del 30 de diciembre de 1999, por medio del cual estableció la estructura administrativa del Departamento. Posteriormente, y en uso de las mismas facultades, profirió el decreto 392 del 30 de diciembre de 1999, mediante el cual resolvió entre otras cosas: