CE-SECCION TERCERA-68001-23-33-000-2017-00185-01(59451)A-2018

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Conflicto negativo de competencias / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre el Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Santander De conformidad con lo establecido en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a este despacho dirimir el conflicto negativo de competencia generado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Santander.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 158

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVAConforme a la naturaleza de la controversia y del medio de control procedente / COMPETENCIA PARA CONOCER MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Determinada por el lugar donde se expidió el acto administrativo reprochado o por el domicilio del demandante / COMPETENCIA PARA CONOCER MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES POR RAZÓN DEL TERRITORIO - Se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo asigna la competencia de los jueces administrativos a partir de la naturaleza de cada controversia y del medio de control procedente. Así, las reglas de determinación por el factor territorial varían dependiendo sí el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho o el de controversias contractuales. En el primero, la competencia se determina por el lugar donde se expidió el acto administrativo reprochado o por el domicilio del demandante

mientras que en el segundo, ésta se define por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. (…) en desarrollo de la teoría de los actos previos o separables del contrato, esta Corporación ha señalado que una vez establecida la relación contractual, es decir, una vez suscrito el contrato, no queda sino acudir al medio de control de controversias contractuales con independencia que las pretensiones se centren en un acto previo, como el de adjudicación . (…) queda entonces claro que en el presente asunto la controversia es de tipo contractual y que la competencia debe definirse según las reglas establecidas en el C.P.A.C.A. para este medio de control, concretamente, las relacionadas con el factor territorial ya que ambos tribunales aducen su falta de competencia a partir de este criterio. El numeral 4° del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, en los asuntos contractuales, la determinación de la competencia por razón del territorio dependerá del “lugar dónde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato”. Además, precisa que en los casos en los que la ejecución contractual comprenda varios departamentos, el tribunal competente se definirá a prevención del demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 156 NUMERAL 4

COMPETENCIA PARA CONOCER MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES POR RAZÓN DEL TERRITORIOCuando la ejecución comprenda varios departamentos, el tribunal competente se definirá a prevención del demandante / EJECUCIÓN DE CONTRATO DE CONSULTORÍA - Se desarrollaría en tres departamentos /

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Debe ser

conocida por el Tribunal Administrativo de Santander por escogencia del demandante [E]l contrato de consultoría debe, en principio, ejecutarse en cinco municipios de tres departamentos entre los que no está Cundinamarca. Además, no se encontró en el expediente ningún acta en la que se acredite una variación de las áreas en las que se deben desarrollar los estudios geológicos-mineros. Lo anterior, resulta suficiente para descartar la competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer del presente asunto. Ahora, teniendo en consideración que la ejecución del contrato comprende los departamentos de Santander, Norte de Santander y Antioquia, según el inciso final del numeral 4° del artículo 156 del C.P.A.C.A., la competencia se definirá a prevención del demandante. En este caso, el apoderado del Consorcio AMS, en el escrito de subsanación de la demanda, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que “por factor de competencia por fuero contractual, [remitiera] el expediente al Tribunal Administrativo de Santander en la ciudad de Bucaramanga”. Así las cosas, en atención de las reglas que determinan la competencia por razón del territorio para asuntos contractuales, corresponde al Tribunal Administrativo de Santander asumir el conocimiento del asunto de la referencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 156

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00185-01(59451)

Actor: CONSORCIO AMS

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede el despacho a decidir el conflicto negativo de competencia, suscitado entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Santander para conocer del medio de control de controversias contractuales propuesto por el Consorcio AMS contra la Agencia Nacional de Minería. Los supuestos fácticos se resumen

así:

I. ANTECEDENTES 1.1. El Consorcio AMS, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM) en la que pretende1 que se declare la nulidad de (i) la resolución que adjudicó el proceso de concurso de méritos abierto No. CM 005 de 2015 y (ii) del contrato de consultoría No. 273 de 2015, cuyo objeto es la elaboración de “estudios geológicos-mineros en áreas de reserva especial declaradas [y definidas] en el pliego de condiciones del concurso[…]”2.

El pliego definitivo de condiciones señala que la ejecución del contrato será en “los municipios señalados en las resoluciones de declaratoria de áreas de reserva especiales vigentes”3, entre los que se encuentran, dos municipios del departamento de Santander, dos de Norte de Santander y uno de Antioquia4. Advirtió que quedarían pendientes dos estudios geológicos adicionales que dependerían de la declaratoria y delimitación de nuevas áreas de reserva5. Lo anterior, conllevaría un cambio en la ejecución del contrato que sería notificado de manera escrita por la ANM al consultor y del que se dejaría constancia a través de

la suscripción de un acta6. 1.2. La Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda porque no se aportó el acta de conformación y representación del Consorcio AMS y el poder otorgado al apoderado. Advirtió, además, que, de acuerdo con el pliego definitivo de condiciones del proceso licitatorio, el contrato no se ejecutaría en municipios del departamento de Cundinamarca; situación que generaría su falta de competencia. En esa medida, 1 Ver el folio 5 de la demanda. 2 El contrato No. 273 de 2015 se encuentra visible desde el folio 177 al 184 del cuaderno No. 2 del tribunal. 3 Ver folio 16 del cuaderno No. 2 del Tribunal Administrativo de Santander. 4 Los municipios son La Belleza y San José de Miranda del departamento de Santander, Sardinata y Tibú de Norte de Santander y Remedios de Antioquia. 5 Ver folio 16 y 68 del cuaderno No. 2 del Tribunal Administrativo de Santander. 6 En la página 71 del pliego definitivo de condiciones del concurso de méritos abierto No. CM-005 de 2015, visible en el folio 71 del cuaderno No. 2 del Tribunal Administrativo de Santander, se señala: “[e]n todo caso, las Áreas de Reserva Especial Declaradas que hayan sido notificadas al consultor para la ejecución de los estudios geológico-mineros respectivos, podrán ser cambiadas por decisión de la ANM durante la ejecución del contrato mediante comunicación escrita dirigida al consultor […] para lo cual deberá suscribirse la respectiva acta […]”. requirió a la parte demandante para que aportara “la notificación de cambio de

ejecución del contrato para el departamento de Cundinamarca”. 1.3. En su escrito de subsanación, el apoderado de la parte demandante aportó el acta de conformación del consorcio y del poder que se le otorgó. En atención a que el tribunal advirtió “acertadamente el lugar de ejecución del contrato”, solicitó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Santander por “factor de competencia por fuero contractual”7. 1.4. En razón de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia territorial para conocer del proceso de la referencia. Señaló que, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 156 del C.P.A.C.A, la competencia por razón del territorio en asuntos contractuales se determina por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Como el contrato objeto del proceso “fue ejecutado en La [Belleza] y San José de Miranda, [municipios de] Santander”, remitió el expediente al tribunal administrativo de ese departamento. 1.5. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander declaró su falta de competencia para conocer del asunto y estimó que la competencia está en cabeza de su homologo de Cundinamarca. A su juicio, la demanda acumula pretensiones de varios medios de control8, entre estos, el de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que conlleva, según el numeral 1° del artículo 165 del C.P.A.C.A., que la competencia para conocer de todas recaiga en “el juez de la nulidad” 9. 7 El escrito de subsanación está visible en el folio 18 del cuaderno No. 1 del Tribunal Administrativo de Santander.

8 Al respecto, la parte considerativa del auto del Tribunal Administrativo de Santander señala: “[o]bservando las pretensiones de la demanda, advierte el Despacho una acumulación de pretensiones por cuanto i) se solicita la nulidad de la Resolución 544 del 05 de agosto de 2015 que adjudica el concurso de [méritos] – pretensión que se ventila a través del medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho-, según el caso, y; ii) la nulidad del contrato No. 273 de 2015, […] para lo cual se encuentra establecido el medio de control de controversias contractuales.”. 9 El numeral 1° del artículo 165 del C.P.A.C.A. señala: “Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. […]”. Señaló que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia por razón del territorio se determina “por el lugar donde se expidió el acto o por el del domicilio del demandante”10. Por lo tanto, teniendo en consideración que “la resolución [de adjudicación] fue expedida en la ciudad de Bogotá por la Agencia Nacional de Minería y que el demandante, Consorcio AMS, tiene su domicilio en [la misma]”; concluyó que el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca era competente para conocer de la totalidad del asunto, por lo que propone el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, corresponde a este despacho dirimir el conflicto negativo de competencia generado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Santander.

2. La competencia en el presente asunto se debe definir a partir de las reglas establecidas en el C.P.A.C.A., referentes al medio de control de controversias contractuales 2.1. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo asigna la competencia de los jueces administrativos a partir de la naturaleza de cada controversia y del medio de control procedente. Así, las reglas de determinación por el factor territorial varían dependiendo sí el medio de control 10 Numeral 2° del artículo 156 del C.P.A.C.A. señala: “[c]ompetencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.”. 11 El artículo 158 del C.P.A.C.A., en lo relativo a la competencia del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencia entre tribunales, señala que “[l]os conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el

Consejo de Estado […]”. procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho o el de controversias contractuales. En el primero, la competencia se determina por el lugar donde se expidió el acto administrativo reprochado o por el domicilio del demandante12 mientras que en el segundo, ésta se define por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato13. 2.2. El Tribunal Administrativo de Santander sostiene que la demanda presenta una acumulación de pretensiones de diferentes medios de control, entre estos, el de nulidad y restablecimiento del derecho por lo que el juez competente para conocer de ésta conservará la competencia para el resto de pretensiones, incluida la de controversias contractuales. Sin embargo, en desarrollo de la teoría de los actos previos o separables del contrato, esta Corporación ha señalado que una vez establecida la relación contractual, es decir, una vez suscrito el contrato, no queda sino acudir al medio de control de controversias contractuales con independencia que las pretensiones se centren en un acto previo, como el de adjudicación14. A propósito, la Subsección ‘C’ de la Sección Tercera de esta Corporación señaló que “cuando el acto de adjudicación se involucra dentro de una controversia de nulidad absoluta del contrato, [el medio de control procedente es el de controversias contractuales] pero en las pretensiones de la demanda debe solicitarse la nulidad del acto de adjudicación […]”15. 12 El numeral 2° del artículo 156 del C.P.A.C.A. señala: “Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2. En los de

nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar”. 13 El numeral 4° del artículo 156 del C.P.A.C.A. señala: “Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante”. 14 El auto del 15 de marzo de 2018, proferido por el despacho de la magistrada Stella Conto Díaz del Castillo dentro del expediente No. 59229, señala: “[C]uando se pretende demandar un acto administrativo proferido con ‘ocasión de la actividad contractual’, lo que determina la procedencia de uno u otro medio de control no es el momento en el que éste se profiriere -antes o después de la suscripción del contratosino que exista o no una relación contractual. En otras palabras, puede ocurrir que el acto impugnado sea el de adjudicación y que el contrato no se haya suscrito, por lo que no tendría que demandarse con el fin de verificar su existencia o su validez, sino que la controversia tendría que ver con la nulidad y el restablecimiento del derecho desconocido. En cambio, si existe una relación contractual, una posible nulidad de ese mismo acto de adjudicación deberá discutirse en el marco del medio de controversias contractuales”. 2.3. Dicho lo anterior, queda entonces claro que en el presente asunto la

controversia es de tipo contractual y que la competencia debe definirse según las reglas establecidas en el C.P.A.C.A. para este medio de control, concretamente, las relacionadas con el factor territorial ya que ambos tribunales aducen su falta de competencia a partir de este criterio. El numeral 4° del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, en los asuntos contractuales, la determinación de la competencia por razón del territorio dependerá del “lugar dónde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato”. Además, precisa que en los casos en los que la ejecución contractual comprenda varios departamentos, el tribunal competente se definirá a prevención del demandante.

3. Resolución del conflicto negativo de competencia 3.1. La cláusula primera del contrato de consultoría No. 273 de 2015, del que se pretende su nulidad, señala que el objeto del contrato es la elaboración de “estudios geológicos-mineros en áreas de reserva especial declaradas [y definidas] en el pliego de condiciones del concurso”, el cual, señala en su acápite cuarto, titulado “localización del proyecto”, que “la ejecución del contrato se realizará en los municipios señalados en las resoluciones de declaratoria de Áreas de Reserva Especial”, entre las que se encuentran: ACTO ADMINISTRATIVO MUNICIPIOS Res. No. 396 del 24 de junio de La Belleza, Santander

2014 Res. No. 413 del 27 de junio de San José de Miranda, Santander 15 Ver sentencia del 7 de septiembre de 2000 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 2014

expediente No. 12856. Esta posición ha sido reiterada recientemente en diferentes sentencias proferidas por la Subsección ‘C’ de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Res. No. 073 del 10 de febrero de Sardinata y Tibú, Norte de entre las que se encuentran: sentencia del 15 de febrero de 2012 (M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), 2p0ro1f5erida dentro del expediente No.S 1a9n8t8a0n;d seerntencia del 14 de mayo de 2014 (M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz), proferida dentro del expediente No. 25975 y sentencia del 10 de septiembre de 2014 (M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz), Res. No. 091 del 20 de febrero de Remedios, Antioquia proferida dentro del expediente No. 27203; entre otras. 2015 También indica que la realización de otros dos estudios geológicos adicionales dependerá de la declaratoria y delimitación de nuevas áreas de reserva16, lo que implicaría una variación en la ejecución del contrato que sería notificada de manera escrita por la ANM al consultor y de la que se dejaría constancia a través de la suscripción de un acta17. 3.2. Según lo anterior, el contrato de consultoría debe, en principio, ejecutarse en cinco municipios de tres departamentos entre los que no está Cundinamarca. Además, no se encontró en el expediente ningún acta en la que se acredite una variación de las áreas en las que se deben desarrollar los estudios geológicosmineros. Lo anterior, resulta suficiente para descartar la competencia del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca para conocer del presente asunto. Ahora, teniendo en consideración que la ejecución del contrato comprende los departamentos de Santander, Norte de Santander y Antioquia, según el inciso final del numeral 4° del artículo 156 del C.P.A.C.A., la competencia se definirá a prevención del demandante. En este caso, el apoderado del Consorcio AMS, en el escrito de subsanación de la demanda, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que “por factor de competencia por fuero contractual, [remitiera] el expediente al Tribunal Administrativo de Santander en la ciudad de Bucaramanga”. 3.3. Así las cosas, en atención de las reglas que determinan la competencia por razón del territorio para asuntos contractuales, corresponde al Tribunal Administrativo de Santander asumir el conocimiento del asunto de la referencia. En mérito de lo expuesto, el despacho 16 Ver folio 16 y 68 del cuaderno No. 2 del Tribunal Administrativo de Santander. 17 En la página 71 del pliego definitivo de condiciones del concurso de méritos abierto No. CM-005 de 2015, visible en el folio 71 del cuaderno No. 2 del Tribunal Administrativo de Santander, se señala: “[e]n todo caso, las Áreas de Reserva Especial Declaradas que hayan sido notificadas al consultor para la ejecución de los estudios geológico-mineros respectivos, podrán ser cambiadas por decisión de la ANM durante la ejecución del contrato mediante comunicación escrita dirigida al consultor […] para lo cual deberá suscribirse la respectiva acta […]”. RESUELVE Primero-. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia, en el sentido de

declarar competente al Tribunal Administrativo de Santander para conocer del asunto de la referencia. Segundo-. REMÍTASE el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para que siga adelante con el trámite correspondiente y ENVÍESE copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su conocimiento.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada