CE-SECCION TERCERA-70001-23-31-000-1996-05773-01(18047)-2007

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE REPOSICIÓN /

IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN JUDICIAL / ACUERDO DE

CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / REQUISITOS

DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / CONTROL DE

LEGALIDAD DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA

ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA En este caso, el acuerdo conciliatorio incluye un reconocimiento a favor de […], quien dice ser hermano de […] agente de Policía que perdió la vida […] como consecuencia de un enfrentamiento militar. Sin embargo, esta calidad no se probó en el proceso […]. Lo anterior evidencia que el acuerdo conciliatorio puede resultar lesivo para los intereses del Estado porque si bien se está conciliando por una suma menor a la impuesta en la sentencia de primera instancia, la aprobación del acuerdo implica el reconocimiento de una indemnización respecto de un demandante que no acreditó su legitimación en la causa por activa.

REQUISITOS DE LA CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA

ADMINISTRATIVA / REQUISITOS DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE

CONCILIACIÓN

[E]n materias contencioso administrativas la ley autoriza la aplicación de este mecanismo, siempre que se acrediten unas exigencias especiales que deben ser valoradas por el juez. Al respecto esta Corporación ha señalado, de manera reiterada, que el acuerdo conciliatorio se someterá a los siguientes supuestos de aprobación: La debida representación de las personas que concilian. La capacidad

o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes. Que no haya operado la caducidad de la acción. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (artículos 73 y 81 de la Ley 446 de 1998).

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 73 / LEY 446 DE 1998ARTÍCULO 81

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los supuestos que se deben tener en cuenta para la aprobación de un acuerdo conciliatorio, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 24 de julio de 2003, rad. 21677, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; auto de 30 de enero de 2003, rad. 22557, C. P. María Elena Giraldo Gómez; auto de 22 de mayo de 2003, rad. 23527, C. P. Germán Rodríguez Villamizar; auto de 15 de mayo de 2003, rad. 23534, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; autode 5de junio de 2003, rad. 24420, C. P. María Elena Giraldo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil siete (2007) Radicación número: 70001-23-31-000-1996-05773-01(18047)

Actor: ADALBERTO RAMÍREZ JIMÉNEZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Corresponde a la Sala decidir el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado contra el auto proferido el 11 de octubre de 2006, mediante el cual se improbó la conciliación judicial celebrada entre las partes el 6 de abril de 2006. 1.- El acuerdo conciliatorio Conforme consta en el acta respectiva, se acordó lo siguiente: “1. Teniendo en cuenta que la parte demandante renuncia a perjuicios materiales, la parte demandada con fundamento en la decisión del Comité del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, pagará el 80% por concepto de perjuicios morales de la condena impuesta en la providencia de primera instancia a favor de los siguientes demandantes que a continuación se relacionan: “EXPEDIENTE: 5773 – VICTIMA: JOSE ALBERTO RAMÍREZ

MONTES. Beneficiarios: ADALBERTO RAMÍREZ (Padre), MARIA

TERESA MONTES YÉPEZ DE RAMÍREZ (Madre), DUBIS MARINA

RAMIREZ MONTES (Hija), JESÚS ALBERTO RAMÍREZ MONTES

(Hijo), YOVANIS ALBERTO RAMÍREZ MONTES (Hermano), BIRLEY DEL CARMEN RAMÍREZ MONTES (Hermana). “EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: HEBERTO FERNÁNDEZ

RODRÍGUEZ. Beneficiarios: MERCEDES MARIA OROZCO DE LA

CRUZ (Esposa), CARMEN PAOLA FERNÁNDEZ OROZCO (Hija),

CATERINE PATRICIA FERNÁNDEZ OROZCO (Hija), HEIMAN ARBEY

FERNÁNDEZ OROZCO (Hijo), JAVIER IVAN FERNÁNDEZ OROZCO

(Hijo), PORFIRIA FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (Hermana), DOLORES

MARIA FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ DE REALES (Hermana), LUIS AMADO FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (Hermano). “EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: FERNANDO LUIS CARRASCAL

MENDOZA. Beneficiarios: ALCIRA RUIZ RICARDO (Esposa),

FERNANDO LUIS CARRASCAL RUIZ (Hijo), SAMIA SAMIRA

CARRASCAL RUIZ (Hija); LUIS FERNANDO CARRASCAL RUIZ (Hijo),

DORA MENDOZA DE CARRASCAL (Madre), MANUEL CARRASCAL

ESPITIA (Padre), HENRY DANIEL CARRASCAL MENDOZA

(Hermano), EDER JOSE CARRASCAL MENDOZA (Hermano), MIRTA

JULIA CARRASCAL MENDOZA (Hermana), EDINSON MIGUEL

CARRASCAL MENDOZA (Hermano), JOSEFA MARIA CARRASCAL

MENDOZA (Hermana), MANUEL ANTONIO CARRASCAL MENDOZA

(Hermano). “EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: JESÚS MARIA RESTREPO

MENDOZA. Beneficiarios: JOSE MARIA RESTREPO (Padre), LINA

MENDOZA CONRADO (Madre), JOSE MARIA RESTREPO MENDOZA

(Hermano), MERY ISABEL RESTREPO MENDOZA (Hermana),

SEBASTIÁN MANUEL RESTREPO MENDOZA (Hermano), NELLY

ESTHER RESTREPO MENDOZA (Hermana), CARLOS ARTURO

RESTREPO MENDOZA (Hermano), VERA JUDITH RESTREPO MENDOZA (Hermana). “EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: JOSE RUFINO ALVARADO

GUILLÉN. Beneficiarios: KELLY USMA RINCÓN (Esposa), MICHEL

ALVARADO USMA (Hija), JHAN FRANCO ALVARADO USMA (Hijo),

MATILDE GUILLÉN MENDOZA (Madre), SHIRLEY ISABEL ALVARADO DE LA CRUZ (Hija). “EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: JONNY ALEXANDER JULIO

VUELVAS. Beneficiarios: MARY LUZ CAMPOS QUIROZ (Esposa),

JOEL ALEXANDER JULIO CAMPO (Hijo), LARRY STEVEN JULIO CAMPO (Hijo), KATERINE LICETH JULIO CAMPO (Hija). “EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: NESTOR MARRIAGA HERNÁNDEZ.

Beneficiarios: MERCEDES ELENA HERNÁNDEZ OSPINA (Madre),

JUAN MARRIAGA VELEZ (Hermano) NELSON RAFAEL MARRIAGA

HERNÁNDEZ (Hermano), ADALBERTO ANTONIO MARRIAGA

HERNÁNDEZ (Hermano), MARELBIS MARIA YEPES HERNÁNDEZ

(Hermana), EDUARDO FERREIRA HERNÁNDEZ (Hermano), OSCAR

ANTONIO FONSECA HERNÁNDEZ (Hermano).

“EXPEDIENTE: 6024 – VICTIMA: DARIO DE JESÚS GIRALDO

GARCIA. Beneficiarios: ROSA CRISTINA ACOSTA MUÑOZ (Esposa),

RUBEN DARIO GIRALDO ACOSTA (Hijo), MARIA GEDMA GARCIA

DE GIRALDO (Madre), DARIO ANTONIO GIRALDO VALENCIA

(Padre), MARIA LETICIA GIRALDO GARCIA (Hermana), JORGE

HUMBERTO GIRALDO GARCIA (Hermano), GLORIA INES GIRALDO GARCIA (Hermana), LUZ MIRYAM GIRALDO GARCIA (Hermana). “El Ministerio de Defensa – Policía Nacional reconocerá los intereses de que trata el artículo 177 del C.C.A. a partir de la ejecutoria del auto que apruebe la conciliación”. En la providencia recurrida la Sala analizó los hechos de la demanda, las pruebas aportadas al proceso y el acuerdo conciliatorio, el cual fue improbado con fundamento en las siguientes consideraciones: “La Sala advierte que algunos de los demandantes beneficiarios de la condena de primera instancia y del acuerdo conciliatorio suscrito ante esta Corporación en audiencia celebrada el 6 de abril de 2006 no acreditaron el interés jurídico necesario para actuar en este proceso. “Ante el vacío probatorio, resulta forzoso improbar el acuerdo logrado entre las partes, por considerar que éste puede resultar lesivo para los intereses de la Administración. “Anota la Sala que cuando se celebra una conciliación judicial, el juez debe instar a las partes para que concilien sus diferencias; una vez las partes llegan a un acuerdo éste debe aprobarse si con él no se están

lesionando los intereses del Estado. “Ahora bien, la Ley permite que las partes concilien una parte del litigio, caso en el cual, el juez dictará un acto declarando terminado el proceso respecto de lo conciliado y ordenará continuar el mismo con lo demás1. Sin embargo, esta posibilidad no conlleva, para el juez, la facultad de modificar la voluntad de las partes ni el acuerdo conciliatorio suscrito por ellas. “En efecto, el juez tiene facultades de mediación entre las partes para que concilien sus diferencias, pero no tiene facultad para disponer del derecho litigioso ni para estudiar en forma parcial o separada los distintos extremos materia de conciliación, porque, como se anotó, no puede modificar la voluntad de las partes. “Ante la imposibilidad de impartir aprobación parcial al acuerdo materia de debate y al no encontrarse debidamente acreditada la legitimación en la causa por activa respecto de algunos de los demandantes, debe improbarse el acuerdo logrado por las partes”. Frente a la solicitud que obra a folio 352, presentada por el doctor Julio César Rojas Mercado apoderado judicial de la señora Aleckxys María Hernández y otros, expediente acumulado 5773-01, en el sentido de fijar fecha y hora para celebrar audiencia de conciliación con sus poderdantes, la Sala ordenó citar a los solicitantes. La Procuraduría Quinta Delegada interpuso oportunamente recurso de reposición contra la decisión anterior, solicitando que por tratarse de procesos acumulados se dispusiera la aprobación del acuerdo conciliatorio respecto de los grupos familiares que demostraron su legitimación en la causa por activa y señalar fecha

para la realización de una audiencia de conciliación para que en dicha oportunidad las partes acreditaran la legitimación. También solicitó que se citara a las demás partes del proceso para celebrar audiencia de conciliación. 1 Artículo 43, Ley 640 de 2001. Dentro del término de traslado, los apoderados de las partes demandante y demandada que suscribieron el acuerdo, manifestaron estar de acuerdo con los argumentos formulados por la Procuraduría Quinta Delegada. Por auto del 18 de enero de 2007, se dispuso requerir a los demandantes para que allegaran al proceso los registros civiles de nacimiento de Juan Marriaga Vélez, Nelson Rafael Marriaga Hernández, Adalberto Marriaga Hernández, Marelbis María Yepes Hernández, Eduardo Ferreira Hernández y de Néstor Marriaga Hernández, auto que se notificó por estado el 30 de enero de 2007. El 5 de febrero siguiente el apoderado de los demandantes aportó copias auténticas de los registros civiles de nacimiento solicitados. Mediante auto del 29 de mayo de 2007, se requirió nuevamente a los demandantes para que allegaran copia auténtica del registro civil de nacimiento de Juan Marriaga Vélez, en razón a que los registros que obran a folios 393 del cuaderno principal y 225 del expediente acumulado 6024 resultan insuficientes para acreditar su parentesco en segundo grado de consaguinidad (hermano) con Néstor Marriaga Hernández. Esta providencia se notificó por estado el 5 de junio de 2007. El 7 de junio siguiente, el apoderado de la parte actora allegó copia auténtica del

registro civil de nacimiento de Juan Marriaga Vélez.

2.- CONSIDERACIONES.

Advierte la Sala que la decisión que fue objeto de recurso de reposición habrá de confirmarse, por las siguientes razones: De acuerdo con lo manifestado en la providencia recurrida, la Sala sostiene que la facultad del juez de instar a las partes para que lleguen a un acuerdo conciliatorio no implica la facultad de disponer de la voluntad de las partes ni de modificarla, por manera que una vez celebrado el acuerdo el juez sólo podrá aprobarlo o improbarlo, si éste no resulta lesivo para los intereses del Estado. Esta posición no sufre alteración alguna cuando se trata de procesos acumulados, por cuanto el acuerdo conciliatorio es uno sólo e incluye a los demandantes de distintos procesos, quienes suscriben un único acuerdo y no tantos como expedientes han sido acumulados. Como quiera que este acuerdo refleja la voluntad de cada una de las partes que lo han suscrito no puede el juez fraccionarlo ni modificarlo de acuerdo con los intereses que se defienden en cada uno de los procesos acumulados, puesto que la decisión que se profiere es respecto del acuerdo de las partes sin tener en cuenta si ellas hacen o no parte de un solo expediente; además, el acuerdo constituye un todo para la parte demandada quien válidamente podría haber manifestado su voluntad de conciliar en sentido distinto, si uno o varios de los puntos de ese único acuerdo hubiere sido formulados en sentido diverso a la forma en que finalmente los aceptó, por manera que mal podría ahora el juez de manera extraña y ajena al proceso de formación del acuerdo conciliatorio, introducirle cambios o alteraciones a lo que finalmente fue aceptado por esa parte demandada.

Ahora bien, en materias contencioso administrativas la ley autoriza la aplicación de este mecanismo, siempre que se acrediten unas exigencias especiales que deben ser valoradas por el juez. Al respecto esta Corporación ha señalado, de manera reiterada, que el acuerdo conciliatorio se someterá a los siguientes supuestos de aprobación2: a. La debida representación de las personas que concilian. b. La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar. c. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes. d. Que no haya operado la caducidad de la acción. e. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación. f. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (artículos 73 y 81 de la Ley 446 de 1998). Acerca del respaldo probatorio requerido para la aprobación del acuerdo conciliatorio, la Sala, en auto de 30 de marzo de 2000, señaló lo siguiente: “Entratándose de materias administrativas contenciosas para las cuales la ley autoriza el uso de este mecanismo, dado el compromiso del patrimonio público que le es inherente, la ley establece exigencias especiales que debe tomar en cuenta el juez a la hora de decidir sobre 2 Ver, entre otras, las providencias radicadas bajo los números: 21.677, 22.557, 23.527, 23.534 y 24.420 de 2003. su aprobación. “Entre dichas exigencias, la ley 446 de 1998, en el último inciso del art. 73, prescribe que el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en “ las pruebas necesarias” que permitan deducir una alta probabilidad de

condena contra el Estado - en el evento de que el interesado decidiese ejercitar las acciones pertinentes -, de modo tal que lo acordado no resulte lesivo del patrimonio público o violatorio de la ley. “Sin que sea necesario construir un complejo razonamiento jurídico, es claro que en el presente caso el acuerdo logrado por las partes puede ser lesivo para los intereses de la administración, pues, de las pruebas allegadas al expediente no se puede deducir, con claridad, la existencia de la obligación que es objeto de conciliación, a cargo del ente público.... “A título de reflexión final, vale la pena advertir que la conciliación contencioso administrativa constituye, sin duda, un mecanismo valioso en la solución de los conflictos en los cuales se ve envuelto el Estado, no solo porque borra las huellas negativas del conflicto sino porque contribuye eficazmente a la descongestión de los despachos judiciales. Tal circunstancia, sin embargo, no debe hacer perder de vista el hecho de que, a través suyo, se comprometen recursos del erario público cuya disposición no se puede dejar a la voluntad libérrima de los funcionarios sino que requiere del cumplimiento de reglas y exigencias muy severas y precisas que impiden el uso de la conciliación para fines no previstos y no queridos por la ley”3 (se subraya). Como se observa, el límite de la conciliación, para que resulte procedente, lo marca el hecho de que la misma no sea lesiva a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual habrán de examinarse necesariamente los medios de prueba que conduzcan al establecimiento de la obligación reclamada a cargo suyo. Es por

ello que no se trata de un mecanismo jurídico que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalidad4. En otros términos, el reconocimiento voluntario de las deudas por parte de las entidades estatales, debe estar fundamentado en pruebas suficientes, de manera tal que el acuerdo logrado no lesione el patrimonio público. 3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto 30 de marzo 2000, radicación: 16.116, actor: Hospital Universitario San Rafael. En el mismo sentido ver: auto de dos de noviembre de 2000, radicación: 17.674, actor: DISCON LTDA.; auto de 29 de junio de 2000, radicación: 17.909, actor: José María Pertuz Parra. 4 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. “La conciliación en el derecho administrativo”. Santafé de Bogotá, abril de 1996, pags. 15-16. De manera que, corresponde al juez, determinar si las partes tienen capacidad para conciliar y si están debidamente representadas. También debe determinar si el acuerdo no resulta lesivo para los intereses del Estado en tanto esté basado en pruebas respecto de los hechos que darían lugar a la condena y respecto de los derechos de los intervinientes, pues si alguna de las partes no tiene legitimación para actuar en el proceso tampoco la tendrá para conciliar. En este caso, el acuerdo conciliatorio incluye un reconocimiento a favor de Juan Marriaga Vélez, quien dice ser hermano de Néstor Marriaga Hernández, agente de

Policía que perdió la vida el 13 de marzo de 1996 como consecuencia de un enfrentamiento militar. Sin embargo, esta calidad no se probó en el proceso, por cuanto de los registros civiles de nacimiento no se pudo establecer que se tratara de hijos de un mismo padre o madre; por el contrario, el registro civil de Néstor indica que es hijo de Mercedes Hernández Ospina y de Juan Marriaga Franco mientras que, por su parte, el registro civil de nacimiento de Juan Marriaga Vélez sólo indica que es hijo de Magdalena Vélez Gómez. Tampoco se encontraron elementos de prueba para tener a Juan Marriaga Vélez como tercero damnificado. Lo anterior evidencia que el acuerdo conciliatorio puede resultar lesivo para los intereses del Estado porque si bien se está conciliando por una suma menor a la impuesta en la sentencia de primera instancia, la aprobación del acuerdo implica el reconocimiento de una indemnización respecto de un demandante que no acreditó su legitimación en la causa por activa. No obstante lo anterior, la Sala fijará nuevas fecha y hora para celebrar audiencia de conciliación para lo cual se citará a las partes del proceso acumulado de la referencia. En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido por la Sala el 11 de octubre de 2006. SEGUNDO. SEÑÁLASE para celebrar audiencia de conciliación, la hora de a las tres (3:00) de la tarde del día Se requiere a los demandantes y a la entidad demandada para que informen con tres (3) días de anterioridad a la fecha de celebración de la audiencia, si les asiste

o no ánimo conciliatorio. TERCERO. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Despacho del ponente para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

ENRIQUE GIL BOTERO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA