CE-SECCION TERCERA-70001-23-31-000-2000-00353-01(29658)-2007

JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Proceso ejecutivo / PROCESO EJECUTIVO - Jurisdicción contenciosa administrativa Tradicionalmente, desde su creación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sólo se le atribuyó competencia para adelantar procesos de conocimiento, mientras que a la justicia ordinaria, se le atribuyó la competencia para adelantar los procesos de ejecución en contra del Estado. La única competencia que en materia de ejecución se asignó a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fue la relacionada con el trámite y decisión de excepciones en los juicios por jurisdicción coactiva, situación que permaneció hasta la expedición de la Ley 80 de 1.993, mediante la cual se atribuyó competencia a esta jurisdicción para conocer de los procesos de ejecución derivados del contrato estatal, (artículo 75). En consecuencia, para la Sala es claro que hoy la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos, es competente únicamente para conocer aquellos derivados de un contrato estatal y de aquellos derivados de sentencias de condena impuestas por dicha jurisdicción. Nota de relatoría: Ver Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente radicado al No. S-414, C.P. Guillermo Chahín Lizcano PROCESO EJECUTIVO - Crédito fiscal. Improcedencia / JURISDICCION COACTIVA - Cobro de deudas fiscales / NULIDAD INSABEABLE - Falta de jurisdicción / IMPUESTO PREDIAL - Cobro coactivo En consecuencia, dado que dentro del presente asunto se pretende el cobro ejecutivo de unos créditos fiscales, es claro que el conocimiento de su ejecución

no pertenece al conocimiento de esta jurisdicción, toda vez que el mismo no fue asignado por el Legislador a la misma, habida consideración al hecho de que las normas previstas en el Capítulo VIII del Código de Procedimiento Civil, en el título de la Ejecución para el cobro de deudas fiscales, al señalar el procedimiento para el cobro de las mismas, estableció claramente la competencia de la Jurisdicción Coactiva para el conocimiento de dicho tipo de asuntos. Dado que el cobro de créditos fiscales se rige por normas propias del derecho tributario, además de tener una jurisdicción y un procedimiento propio, esto es, aquel establecido en el capítulo VII del Título XXVII de la Sección Segunda del Código de Procedimiento Civil, es claro que el conocimiento del presente asunto no corresponde a esta Jurisdicción. Para ahondar en razones la Sala destaca el hecho de que de la lectura del acuerdo de pago suscrito por las partes se evidencia que estas pactaron que en caso de incumplimiento de pago por parte de la Lotería la Sabanera al Municipio, se daría inicio a los cobros coactivos pertinentes. Así las cosas, como en el presente asunto se configura una causal nulidad insaneable, esto es aquella prevista en el numeral 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, dado que el conocimiento del presente asunto fue asignado por el legislador a una jurisdicción diferente a la que lo ha venido tramitando, se impone a la Sala declarar la nulidad de todo lo actuado y ordenar la remisión del expediente al competente en los términos de artículo 143 del Código Contencioso

Administrativo, modificado por el artículo 45 de la ley 446 de 1.998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C, veinticuatro (24) de enero de dos mil siete (2007) Radicación número: 70001-23-31-000-2000-00353-01(29658)

Actor: MUNICIPIO DE SINCELEJO

Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE Referencia: ACCION EJECUTIVA - APELACION DE SENTENCIA - NULIDAD Al entrar a estudiar el asunto de la referencia con el fin de decidir el recurso de apelación propuesto por la parte ejecutante, en contra de la sentencia de 30 de junio de 2.004, proferida por la Sala 4ª de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se resolvió declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación, se dejó sin efecto el mandamiento de pago y se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares practicadas, se encuentra que el conocimiento del presente asunto no le corresponde a ésta jurisdicción, razón por la cual pesa sobre él una causal de nulidad insaneable (artículos 140 - 1 del Código de Procedimiento Civil), la cual habrá de declararse.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 16 de febrero de 2.000, ante la oficina de administración judicial de Sincelejo, el Municipio de Sincelejo a través de su representante legal y mediante apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción ejecutiva, en contra de la Lotería La Sabanera en Liquidación y del

Departamento de Sucre, con el fin de que se librara mandamiento de pago en los siguientes términos: “Libre Mandamiento de pago contra LA LOTERIA LA SABANERA EN LIQUIDACIÓN Y EL DEPARTAMENTO DE SUCRE, y a favor de mi poderdante MUNICIPIO DE SINCELEJO, por la suma de SESENTA Y UN MILLONES SETENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS CTE ($71 078.680,00), más los intereses corrientes dentro del término de seis (6) meses y moratorios desde que se hizo exigible la obligación hasta su pago total, además de las agencias en derecho y las costas y gastos del proceso. ”

2. De la lectura de la demanda y sus anexos, se desprende que la anterior petición se realizó con fundamento en los hechos que a manera de resumen se exponen a continuación: 2.1 Que el 19 de octubre de 1.998, el Municipio de Sincelejo suscribió acuerdo de pago con la Lotería la Sabanera y el Departamento de Sucre, en sus calidades de deudor principal y solidario respectivamente, por la suma de $71078.680 de pesos, por concepto de pago de impuesto predial unificado adeudado durante los periodos fiscales comprendidos entre los años de 1.989 a 1.998, pactando como plazo para el pago de dicha obligación un término de 6 meses contados a partir de la suscripción de dicho acuerdo, más el pago de los intereses corrientes causados durante dicho plazo. 2.2 Que vencido el término pactado, la Lotería La Sabanera y el Departamento de Sucre incumplieron el compromiso adquirido.

3. Mediante providencia de 3 de marzo de 2.003 el Juzgado Segundo Civil del

Circuito de Sincelejo rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Sucre. Fundamentó su decisión en el hecho de que la obligación ejecutada tenía por fuente un contrato estatal, dado que el acuerdo de pago que se allegó como título de recaudo fue suscrito entre entidades estatales del orden descentralizado.

4. El expediente fue recibido por el Tribunal Administrativo de Sucre el 3 de abril de 2.000, y por auto de 26 de abril del mismo año, dicha Corporación libró mandamiento de pago a favor del Municipio de Sincelejo y en contra de la Lotería la Sabanera en Liquidación y del Departamento de Sucre por la suma de $71 078.680, más los intereses causados desde que la obligación se hizo exigible hasta cuando se efectuara el pago.

5. Las entidades ejecutadas fueron notificadas personalmente del mandamiento librado. La sociedad Lotería La Sabanera en Liquidación en la contestación de la demanda formuló la excepción de “inexigibilidad de la obligación”, por considerar que con el acuerdo de pago no se aportó el certificado de disponibilidad presupuestal, requisito necesario para proceder a la ejecución del mismo, asimilando para dicho efecto el acuerdo de pago a un contrato de transacción.

Por su parte el Departamento de Sucre interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que libró mandamiento de pago y formuló las excepciones de indebida conformación del título y falta de jurisdicción dado que dentro del acuerdo se pactó que ante el incumplimiento del mismo se acudiría a la jurisdicción coactiva y que por tratarse del cobro de un impuesto municipal el

competente para su cobro eran las contralorías municipales, también propuso la de ineficacia del título dado que no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil para que de él pueda predicarse la existencia de un título de recaudo ante la jurisdicción coactiva.

6. Por auto de 22 de noviembre de 2002, el a quo resolvió negar el recurso de reposición interpuesto por el Departamento de Sucre en contra del auto que libró mandamiento de pago, por considerar que el acuerdo de pago suscrito por las partes era un contrato estatal cuya ejecución correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

A pesar de que en dicho auto se concedió el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Sucre, en contra del auto que libró el mandamiento de pago, habida consideración al hecho de que para la época no había entrado en vigencia la Ley 794 de 2.003, el mismo no fue tramitado, ni enviado al superior.

7. El Tribunal a quo profirió sentencia el 30 de junio de 2.004 en la que resolvió declarar probada la excepción de inexistencia de título, dejó sin efecto el mandamiento de pago y ordenó el levantamiento de las mediadas cautelares.

8. La ejecutante interpuso recurso de reposición en contra de la anterior providencia. Solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que en su lugar se ordenara continuar con el trámite de la ejecución. Dentro de los motivos de su inconformidad expuso que el acuerdo de pago que sirvió como

título de recaudo era un acto jurídico emanado de autoridades públicas, que se presumía auténtico, que contenía una nueva obligación en relación con el pago del impuesto dado que en él se establecía un nuevo monto y plazo. Además consideró que contrario a lo afirmado por el a quo, el acto que sirvió de título de recaudo debió declararse nulo para poder predicar la inexistencia de la obligación que en el se pactó. Estimó que si bien el título por él allegado no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil para conformar un título ante la jurisdicción coactiva, sí cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 488 del mismo código para ser ejecutado ante un juez. Finalmente aseveró que si bien el acuerdo no se constituía en una conciliación, el mismo era equiparable con un contrato de transacción por haberse realizado renuncias recíprocas sobre las obligaciones tributarias pendientes entre las partes y la prescripción de las mismas, situación de la que afirmó conlleva al nacimiento de una nueva obligación. CONSIDERACIONES La Sala declarará la nulidad de todo lo actuado en este proceso por las razones que se pasan a exponer:

1. Tradicionalmente, desde su creación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sólo se le atribuyó competencia para adelantar procesos de conocimiento, mientras que a la justicia ordinaria, se le atribuyó la competencia para adelantar los procesos de ejecución en contra del Estado. La única competencia que en materia de ejecución se asignó a la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, fue la relacionada con el trámite y decisión de excepciones en los juicios por jurisdicción coactiva, situación que permaneció hasta la expedición de la Ley 80 de 1.993, mediante la cual se atribuyó competencia a esta jurisdicción para conocer de los procesos de ejecución derivados del contrato estatal, cuando en el artículo 75, se dispuso: “Art. 75. Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción Contencioso Administrativa….” En relación con la interpretación de esta norma la Sala Plena de esta Corporación mediante auto de 29 de noviembre de 1.994 manifestó: “Estima la Corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en éste último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. “(…) “Observa que la Ley 80 de l993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez,

posición que si bien no es compartida por todos los jueces, si es una tendencia legislativa. A manera de ejemplo, basta citar el caso reciente contenido en la Ley 99 de l993, la cual al regular lo concerniente a las acciones de cumplimiento en materia de cuestiones ambientales, en el Título XI DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO EN ASUNTOS AMBIENTALES, (artículos 77/81) determina que cualquier persona podrá demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Procedimiento Civil, el efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente; materia que en razón de la calidad de los sujetos procesales era de conocimiento de la justicia ordinaria.” 1 1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente Radicado al No. S – 414, Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano. Dicha interpretación no varió con la entrada en vigencia del artículo 32 la Ley 446 de 1.998, el cual al regular el tema de la acción de controversias contractuales, en relación con los procesos ejecutivos dispuso: “En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.” (Se destaca). En cambio si hubo variación en cuanto se amplio la competencia de esta jurisdicción para conocimiento de procesos ejecutivos, por cuanto en el artículo 40 de la ley 446 de 1998 que modifico el artículo 132 del Código Contencioso

Administrativo se le asignó competencia para adelantar los procesos de ejecución de las condenas impuestas por la jurisdicción contenciosa administrativa. En consecuencia, para la Sala es claro que hoy la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos, es competente únicamente para conocer aquellos derivados de un contrato estatal y de aquellos derivados de sentencias de condena impuestas por dicha jurisdicción.

2. Dentro del caso en examen la parte ejecutante pretende el cobro de unas sumas de dinero que constan en un acuerdo de pago celebrado entre la Lotería La Sabanera en Liquidación de una parte y el Municipio de Sincelejo de otra, en el cual los dos primeros se comprometieron a pagar al citado municipio, en calidad de deudor principal y solidario respectivamente, la suma de $71078.680 mas intereses, por concepto de pagos de impuesto predial unificado correspondientes a las vigencias fiscales comprendidas entre los años de 1.989 y 1.998, el cual fue suscrito por los representantes legales de dichas entidades el 19 de octubre de 1.998 en los siguientes términos: “Entre los suscritos por una parte ERIC JULIO MORRIS TABOADA Gobernador de Sucre, identificado como aparece al pie de su rubrica, y EDUARDO PORRAS MENDOZA, Gerente encargado de LA LOTERIA LA SABANERA, identificado como aparece al pie de su nombre, quienes (sic) obra en nombre y representación de la LOTERIA LA SABANERA, afirma (sic) con domicilio principal en el Municipio de Sincelejo, por una parte, y JAIRO ENRIQUE MERLANO

FERNANEZ identificado con la cédula de ciudadanía número 6819.611 expedida en Sincelejo, quien obra en nombre y representación del municipio de Sincelejo en su calidad de Alcalde, hemos acordado celebrar un acuerdo de pago, que consta de los siguientes puntos: PRIMERO: La LOTERIA LA SABANERA, adeuda al municipio de Sincelejo la suma de SETENTA Y UN MILLONES SETENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHETA PESOS ($71078.680.00) correspondiente al valor del Impuesto Predial Unificado, por vigencias del periodo comprendido entre al (sic) año 1989 y 1998, del inmueble de su propiedad identificado con el Código Catastral N°. 01-01-0189-0006-000 y ubicado en la calle 20 N°. 20-47 de Sincelejo, según recibo No.4090007SEGUNDO.- Que el valor de SETENTA Y UN MILLONES SETENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS ($71 078.680.00) debido por concepto del impuesto Predial Unificado, la LOTERIA DE LA SABANERA, cancelará en el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de suscripción de este documento, época en la cual se reajustará tal monto sumando los intereses causados.- TERCERO.- La Alcaldía Municipal de Sincelejo se compromete a entregar en la fecha el paz salvo provisional, válido hasta el 31 de diciembre de 1998 y en este constara el compromiso por parte del Gobernador de Sucre.- CUARTO.- El incumplimiento de pago por parte de la Lotería la Sabanera al Municipio, este dará inicio a los cobros coactivos pertinentes,

constituyéndose el Departamento de Sucre como deudor Solidario de la Lotería la Sabanera, para el pago de tal carga impositiva.” Dicho acuerdo tiene como propósito, en conformidad con el artículo 814 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 91 de la ley 6ª de 1.992,2 conceder facilidades para el pago de los impuestos, cancelación de intereses y sanciones a los deudores del fisco, en los siguientes términos: “El subdirector de cobranzas y los administradores de impuestos nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y retención en la fuente, o cualquier otro impuesto administrado por la Dirección de Impuestos Nacionales, así como la cancelación de los intereses y demás sanciones a que hay lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquier otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la administración…” Con fundamento en lo anterior estima la Sala que el presente acuerdo de pago es una figura sustancialmente diferente a los contratos regulados por el Estatuto General de la Contratación Administrativa, previsto en la ley 80 de 1.993, por cuanto se encuentra sometido a un régimen especial, esto es aquel previsto en los artículo 814 a 814-3 del Estatuto Tributario y sus decretos reglamentarios,

reglamentación que se ocupa de todo lo atinente a las cargas impositivas del Estado, y se refiere específicamente a una obligación tributaria, la cual se encuentra por fuera de la esfera normativa regulada en la ley 80 de 1.993 y sus decretos reglamentario. En efecto, encuentra la Sala que la obligación cuyo cobro se persigue posee el carácter de fiscal, dado que la misma tiene por fuente los valores dejados de pagar por concepto de Impuesto Predial Unificado adeudados al municipio de Sincelejo durante las vigencias fiscales comprendidas durante los años 1.989 a 1998 y no tiene por fuente un contrato de aquellos regulados por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. También encuentra la Sala que el título de recaudo que sirve de fundamento a la presente ejecución se diferencia de los citados contratos en razón de su objeto, por cuanto éste involucra un crédito fiscal. Y tiene como único propósito otorgar una facilidad de pago, pero no hay un acto dispositivo en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1.993 que genere una obligación diferente a la ya establecida en el Régimen Impositivo Fiscal. No es de recibo el argumento del libelista de que el acuerdo constituye una transacción pues lejos está esta figura del documento suscrito que pretende ejecutarse ante esta jurisdicción. En efecto, como se mencionó es claro que en relación con la obligación tributaria los elementos que ella involucra, sujeto pasivo, sujeto activo, base gravable, tarifa, no son susceptibles de regulación, derogación o disposición en ese mencionado acto, ni menos aun versa sobre derechos

inciertos y discutibles, condición para que pueda proceder la transacción en los términos del artículo 2469 del Código Civil. 2 Norma aplicable al asunto de la referencia en virtud de la remisión realizada por el artículo 66 de la ley 383 de 1.997, el cual dispone: “ARTICULO 66. ADMINISTRACION Y CONTROL. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.” Es necesario precisar que dichos acuerdos de pago tienen un procedimiento reglamentado en el cual escapa de la autonomía de la voluntad la determinación de los elementos antes referidos de la obligación fiscal y tan solo es posible en virtud de los mismos, la ampliación del plazo. Tampoco comportan el cambio de la naturaleza de un crédito fiscal a un crédito derivado de la actividad contractual de una entidad pública al amparo de la ley 80 de 1.993.

3. En consecuencia, dado que dentro del presente asunto se pretende el cobro ejecutivo de unos créditos fiscales, es claro que el conocimiento de su ejecución no pertenece al conocimiento de esta jurisdicción, toda vez que el mismo no fue asignado por el Legislador a la misma, habida consideración al hecho de que las normas previstas en el Capítulo VIII del Código de Procedimiento Civil, en el título de la Ejecución para el cobro de deudas fiscales, al señalar el procedimiento para el cobro de las mismas, estableció claramente la competencia de la Jurisdicción

Coactiva para el conocimiento de dicho tipo de asuntos. En efecto, el artículo 561 de dicha normatividad establece: “Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirá ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor cuantía y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuento no se oponga a lo dispuesto en el presente capítulo” (subraya de la Sala) Dado que el cobro de créditos fiscales se rige por normas propias del derecho tributario, además de tener una jurisdicción y un procedimiento propio, esto es, aquel establecido en el capítulo VII del Título XXVII de la Sección Segunda del Código de Procedimiento Civil, es claro que el conocimiento del presente asunto no corresponde a esta Jurisdicción. Para ahondar en razones la Sala destaca el hecho de que de la lectura del acuerdo de pago suscrito por las partes se evidencia que estas pactaron que en caso de incumplimiento de pago por parte de la Lotería la Sabanera al Municipio, se daría inicio a los cobros coactivos pertinentes.

4. Así las cosas, como en el presente asunto se configura una causal nulidad insaneable, esto es aquella prevista en el numeral 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, dado que el conocimiento del presente asunto fue asignado por el legislador a una jurisdicción diferente a la que lo ha venido tramitando, se impone a la Sala declarar la nulidad de todo lo actuado y ordenar la remisión del expediente al competente en los términos de artículo 143 del Código

Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 45 de la ley 446 de 1.998. Así las cosas, por Secretaría se ordenará remitir el expediente a la Alcaldía de Sincelejo con el fin de que ésta realice el reparto del mismo al Grupo de Cobro Coactivo o a la Unidad de Ejecuciones Fiscales del municipio, con el fin de que se allí se de trámite al presente asunto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE PRIMERO: Declárese la nulidad de todo lo actuado en este proceso.

SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría remítase el expediente a la

Alcaldía Municipal de Sincelejo.

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

ENRIQUE GIL BOTERO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA