CE-SECCION TERCERA-70001-23-31-000-2001-00670-01(36988)-2009

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / AUTO QUE DECLARA LA FALTA DE JURISDICCIÓN / APELACIÓN DEL AUTO / ACTIO IN REM VERSO /

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / SERVICIO DE SALUD / PRESTACIÓN DEL

SERVICIO DE SALUD / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / JUEZ NATURAL / COMPETENCIA /

JURISDICCIÓN COMPETENTE / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL /

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL / JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA En cuanto a la jurisdicción y competencia para resolver el litigio formulado en la demanda, es necesario reiterar las consideraciones realizadas al respecto en diversos pronunciamientos de esta Sección, como quiera que de conformidad con la coexistencia de diversos ordenamientos jurídicos que regulan la materia, eventualmente, se podría llegar a discutir la potestad con que cuenta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para resolver controversias como las que, en el sub exámine, se ventilan. (…) En consecuencia, como quiera que en el presente caso la demandada es una entidad pública y el asunto se relaciona con actividades de la administración [perjuicios causados al Hospital Regional de Sincelejo de II Nivel E.S.E., con ocasión del enriquecimiento sin causa de las demandadas en detrimento del patrimonio de la entidad demandante (acción in rem verso),por concepto de la prestación de los servicios de salud], la Jurisdicción

Contenciosa Administrativa es la competente para conocer del proceso de la referencia, y por tal razón, el auto proferido por el Tribunal se revocará.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prestación del servicio de salud el servicio de salud como ejercicio de la función administrativa, consultar providencia de 20 de febrero de 1996, Exp. 11312, C.P. Daniel Suárez Hernández; y de la Corte Constitucional, de 20 de octubre de 1992, Exp. C-559, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez; de 8 de junio de 2000, Exp. C-665, C.P. José Gregorio Hernández Galindo. En relación con el juez competente para conocer las acciones instauradas por la prestación del servicio de salud, consultar providencias de 19 de septiembre de 2007, Exp. 15382, C.P. Enrique Gil Botero; de 19 de septiembre de 2007, Exp. 16010, C.P. Enrique Gil Botero; de 19 de octubre de 2007, Exp. 30871, C.P. Enrique Gil Botero; de 8 de noviembre de 2007, Exp. 16895, C.P.

Enrique Gil Botero del, de 24 de abril del 2008, Exp. 15789, C.P. Enrique Gil Botero; de 30 de julio de 2008, Exp. 16483, C.P. Enrique Gil Botero; y de 1 de octubre de 2008, Exp. 27268, C.P. Enrique Gil Botero; de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, de 19 de febrero de 2007, Exp. 29519; de 22 de enero de 2008, Exp. 30621; de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación

Civil y Agraria, de 5 de julio de 2007, Exp. 1989-09134, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009) Radicación número: 70001-23-31-000-2001-00670-01(36988)

Actor: HOSPITAL REGIONAL II NIVEL DE SINCELEJO E.S.E.

Demandado: MUNICIPIO DE SINCELEJO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra el auto de 19 de marzo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción.

I. ANTECEDENTES

1. En demanda presentada el 2 de mayo de 2001, en ejercicio de la acción de reparación directa, el Hospital Regional de Sincelejo II Nivel E.S.E., solicitó lo siguiente: “PRIMERA: Declarar administrativamente responsable al municipio de Sincelejo y a la Empresa Social del Estado San Francisco de Asís de I Nivel de Sincelejo, por los perjuicios causados al Hospital Regional de Sincelejo de II Nivel E.S.E., con ocasión del enriquecimiento sin causa de las demandadas en detrimento del patrimonio de la entidad demandante (acción in rem verso), por conductas activas y/o omisivas de las entidades demandadas. “SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al municipio de Sincelejo y a la Empresa Social del Estado

San Francisco de Asís de I Nivel de Sincelejo, a pagar a mi poderdante por concepto de la prestación de los servicios de salud, las cantidades a que asciende la sumatoria de cuentas de cobro y facturas relacionadas en esta demanda por la suma de $645.346.842. “TERCERA: Que igualmente se condene a las entidades demandadas a pagar interés corrientes (sic) y moratorios desde cuando se hizo exigible la obligación y los que se causen durante el tiempo que dure el proceso…” (Mayúsculas en original) (fol. 2 cuad. 1).

2. Como sustento de sus pretensiones, la demandante relató que prestó los servicios de salud a las entidades demandadas, sin existir un contrato que estableciera esa obligación, por tal razón, el 21 de mayo de 1999, se suscribió un acta de compromiso entre las partes, en la que se reconocieron las sumas adeudadas hasta el 30 de abril de esa anualidad; no obstante, el pago nunca se realizó.

El 16 de marzo de 2001, el Juzgado Primero Civil Municipal de Sincelejo, practicó una inspección judicial en las instalaciones de las entidades demandadas para constituir el título ejecutivo que le permitiera al Hospital Regional de Sincelejo cobrar lo adeudado, sin embargo, las cuentas de cobro no fueron facilitadas y si bien se reconoció la deuda, ésta no fue pagada.

3. El 10 de agosto de 2001, el Tribunal Administrativo de Sucre inadmitió la demanda, porque no se allegaron las copias auténticas de las cuentas de cobro de las sumas adeudadas a la parte actora.

4. La demandante no subsanó las deficiencias probatorias en el término legal por

lo que el 6 de diciembre de 2001 el a quo “inadmitió” (sic) la demanda.

5. Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de reposición pues consideró que las copias de documentos privados se presumen auténticas así que las facturas de cobro podían ser valoradas, adicionalmente, señaló que en el acápite de pruebas de la demanda, solicitó una inspección judicial con el fin de establecer la existencia y autenticidad de las mismas.

6. El 15 de mayo de 2002, el Tribunal repuso parcialmente el auto, como quiera que aceptó las copias simples de las facturas allegadas al expediente, pero decidió rechazar la demanda respecto de las facturas expedidas entre enero de 1998 a abril de 1999 por caducidad de la acción, y la admitió en cuanto a las facturas fechadas en mayo de 1999, así que ordenó la notificación a las partes y al

Ministerio Público.

6. Las entidades demandadas contestaron oportunamente la demanda.

7. El 26 de noviembre de 2003, el a quo abrió a pruebas el proceso y el 15 de octubre de 2004, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

8. Encontrándose el proceso a despacho para fallo, el Tribunal, en proveído del 19 de marzo de 2009, declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción, en razón a que era un asunto relacionado con el Sistema de Seguridad Social Integral y por mandato legal –artículo 2 de la ley 712 de 2001-, era de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.

9. La parte actora y las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación

contra la anterior providencia, al considerar que la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa en razón a los antecedentes jurisprudenciales en la materia.

II. CONSIDERACIONES La Sala es competente funcionalmente para conocer del asunto, porque se trata de un auto interlocutorio, proferido en primera instancia por un Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa (artículos 129 y 181, numeral 6, del Código

Contencioso Administrativo). En cuanto a la jurisdicción y competencia para resolver el litigio formulado en la demanda, es necesario reiterar las consideraciones realizadas al respecto en diversos pronunciamientos de esta Sección1, como quiera que de conformidad con la coexistencia de diversos ordenamientos jurídicos que regulan la materia, eventualmente, se podría llegar a discutir la potestad con que cuenta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para resolver controversias como las que, en el sub exámine, se ventilan. Así las cosas, la Sección Tercera tiene por establecido: “En relación con este aspecto, debe reiterarse, una vez más, la jurisdicción y competencia con que cuenta la Jurisdicción Contencioso Administrativa para definir controversias como la que es objeto de examen, lo cual se soporta en el siguiente razonamiento: a) Una de las instituciones demandadas es una entidad pública, por consiguiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del C.C.A. –modificado por la ley 1107 de 2006–, en la actualidad, el criterio preponderante para definir si una controversia pertenece al ámbito de decisión de esta jurisdicción especial, es el orgánico, motivo por el cual lo primero que deberá constatar el operador

judicial es si la demanda se dirige en contra de una entidad pública (v.gr. aquellas de las establecidas en el artículo 38 de la ley 489 de 1 En relación con este tema se pueden consultar las siguientes providencias de la Sección Tercera del consejo de Estado: expediente 15.382 y 16.010 del 19 de septiembre de 2007, expediente 30.871 del 19 de octubre de 2007, expediente 16.895 del 8 de noviembre de 2007, expediente 15.789 del 24 de abril del 2008, expediente 16.483 del 30 de julio de 2008 y expediente 27.268 del 1 de octubre de 2008. 1998) o una sociedad de economía mixta con capital público superior al 50%; de lo contrario, si la entidad, sociedad, persona o sujeto que integra el litigio (por activa o por pasiva), no se enmarca dentro de los anteriores supuestos, deberá constatarse si el mismo cumple o no con funciones propias a cargo de los órganos del Estado y, precisamente, si el litigio se deriva del ejercicio de tales funciones. “En el caso concreto, es claro que al ser demandado el Instituto de los Seguros Sociales, como entidad pública, la jurisdicción para este asunto está asignada a la Contencioso Administrativa2. Y, si bien, podría argumentarse que para el momento en que se formuló la demanda no se había expedido la ley 1107 de 2006 (que estableció el criterio orgánico para definir el objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), es claro que, de todas formas, bajo el criterio anterior contenido en artículo 82 del C.C.A. (criterio material), la controversia también hubiera sido definida por esta estructura

jurisdiccional, en tanto la jurisprudencia de la Sala, así como de la Corte Constitucional3 fue reiterativa en señalar que el servicio de salud constituye función propia del Estado, y que la misma se desarrolla a través de la función administrativa. “Sobre el particular, la Sección puntualizó: “La atención de salud es uno de los fines que debe cumplir el Estado, habida cuenta de que está consagrado en la Constitución Nacional, como un deber a cargo del mismo. “(…) La interpretación de las normas hasta aquí transcritas [se refiere al artículo 49 de la Carta Política], permite concluir que la prestación del servicio de salud es uno de los fines del Estado, consagrado en la Constitución Nacional como un servicio público a su cargo y la prestación de ese servicio se hace a través del ejercicio de función administrativa, por cuanto mediante esa función se da cumplimiento a los fines de aquél. “(…) Ya para el caso que se estudia, como la demanda tiene como finalidad lograr la declaratoria de responsabilidad del Instituto de Seguros Sociales por la muerte de una paciente, según la demanda por falla de la entidad hospitalaria, es esta jurisdicción competente para conocer del asunto contra el ISS, 2 Al respecto, la Sala en reciente oportunidad precisó: “Instituto de Seguros Sociales estaba organizado como “una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el régimen de sus cargos será el contemplado en el Decreto-ley 1651 de 1977 y podrá realizar los contratos de que trata el numeral 5° del artículo 32 de la ley 80 de 1993”, de conformidad con el artículo 275 de la ley 100 de 1993 el Instituto de Seguros Sociales.

Como las empresas industriales y comerciales del Estado, a términos del artículo 38 de la ley 489 de 1998, hacen parte del sector descentralizado por servicios que integra la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional, son sin duda entidades estatales cuya actividad es pasible de juzgamiento por esta jurisdicción según lo establece la ley 1107, como ya se indicó.” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 26 de marzo de 2007, expediente 25619, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 3 Al respecto, se pueden consultar las sentencia de constitucionalidad C-559 de 1992 y C-665 de 2000. por cuanto a pesar de tener la naturaleza jurídica de empresa industrial y comercial del Estado, se le está demandando por un acto realizado con ocasión de la función administrativa que cumple.”4 “b) En consecuencia, debe afirmarse sin anfibología alguna, que cuando una entidad pública o estatal, como por ejemplo las señaladas a título enunciativo en el artículo 38 de la ley 489 de 1998 (v.gr. las sociedades de economía mixta sin importar el monto de aporte estatal, como quiera que la norma no distingue al respecto)5, presta los servicios de salud pública, en los términos definidos en el artículo 49 de la Carta Política, tal función reviste la condición específica de administrativa, motivo por el cual la competencia, bien por el factor orgánico o por el funcional, será de esta jurisdicción. “c) En esa dirección, la Sala se aparta, de manera respetuosa, de criterios definitorios como los plasmados recientemente por las Salas de Casación Laboral y Civil de la Corte Suprema de Justicia, las que,

en una óptica que no comparte esta Corporación, interpretan las normas de jurisdicción a partir de las disposiciones que regulan la competencia. “En efecto, la Sala de Casación Laboral, en una postura que no se comparte señaló, de manera reciente lo siguiente: “La Sala considera que a la unidad del sistema debe corresponder la unidad de competencia; y ese que es el espíritu de la Ley sustantiva y procesal no puede considerarse cumplido si se parte del supuesto de que la integridad del sistema de salud deja por fuera a quienes ejecutan el servicio, contra la disposición expresa del artículo 155 de la ley 100 de 1993, que dispone en su parte inicial: El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado, y en el numeral 3 dice: Las instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas; el sistema quedaría desmembrado si se considera que las manos que ejecutan las prestaciones son ajenas al sistema; pero más que ello es una especie de decapitación, si los jueces laborales y de la seguridad social no pudieran conocer del contenido de la relación capital, la prestación de salud; y una manera absurda de entender la integralidad de la competencia, si se le limita a conocer las relaciones instrumentales, como si hubiera interés en controvertirlas sin procurar al mismo tiempo obtener el otorgamiento de atención médica, por ejemplo, o reclamar la forma en que ésta se prestó. “Por lo demás, la tesis del Consejo de Estado, no hallaría acomodo en situaciones gobernadas por la ley 1122 de 2007, que garantiza la integralidad del sistema al disponer que son

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 20 de febrero de 1996, expediente 11312, M.P. Daniel Suárez Hernández. 5 “No obstante estar constituidas bajo la forma de sociedades comerciales, no son particulares. Son organismos que hacen parte de la estructura de la Administración Pública, pertenecen al nivel descentralizado y son organismos vinculados.” Corte Constitucional, sentencia C-629 de 2003. indelegables las responsabilidades de aseguramiento de las Entidades Promotoras de Salud. “No supone lo anterior que todo tema de responsabilidad médica cae bajo la órbita de los jueces laborales, y de la seguridad social; también son jueces naturales los de la jurisdicción civil cuando los servicios prestados tienen su origen en la médica particular, o los administrativos cuando entidades públicas prestan servicios de saluda (sic) a quienes no están afiliados o vinculados al sistema. “(…)”6 “Y, por su parte, la Sala de Casación Civil de la misma Corte Suprema de Justicia, en similar sentido expresó: “La cláusula general, empero, no supone que cualquier controversia con la administración inexorablemente sea de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que el Código Contencioso Administrativo estatuye que ésta juzga, “las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas” (art. 82), pero concretamente vinculada con “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas

privadas que ejerzan funciones administrativas” (art. 83; se subraya). “En este punto, resulta apropiado traer a colación autorizada doctrina nacional que pone de manifiesto que “…el ejercicio de la acción con miras a la obtención de una pretensión dada, está vinculado a una jurisdicción propia (la administrativa) ‘instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas’ (art. 82 del c.c.a., 12 del Decreto 2304). Actividad que se traduce en actos, contratos administrativos o privados con cláusula de caducidad, hechos, omisiones y operaciones administrativas, tal como lo da a entender el artículo 83 del c.c.a. luego de la modificación que le introdujo el artículo 13 del mencionado decreto. Y como es obvio, al compendiarse así esa actividad administrativa, la que debe estar siempre sometida a la ley, es fácil concluir que la jurisdicción contencioso administrativa está instituida precisamente para juzgar las distintas controversias del ejercicio de esa actividad”. “Partiendo de tal premisa, se excluye de la jurisdicción administrativa, entre otros actos, los “regulados por el derecho común”, en relación con los cuales se observa que “La administración en ejercicio de su gestión, además de los actos administrativos, expide otros actos y cumple con ciertas 6 Sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia de 22 de enero de 2008, exp. 30621. Se puede consultar, así mismo, la sentencia de 19 de febrero de 2007, expediente

29519. actividades que están sometidas al derecho común y sus contenciones se ventilan ante la justicia ordinaria. En estos casos la administración actúa despojada de sus prerrogativas de poder público o exorbitantes… En otros términos, la regla se refiere a los contenciosos de la nación y entes estatales en general, en los que se ventilen cuestiones de mero derecho privado. Vgr. las controversias derivadas de los contratos privados de la administración no dotados de cláusula de caducidad; las acciones de responsabilidad contra las empresas industriales o comerciales por las actividades propias de su papel comercial o industrial…. Cabe observar, entonces, para evitar equívocos, que el conocimiento de la jurisdicción administrativa no se define por el solo hecho de ser parte la administración, sino porque la controversia gire en torno a actos o hechos expedidos o cumplidos en desarrollo de su actividad administrativa…Tan cierto es esto que la jurisdicción ordinaria conoce de los contenciosos en que sea parte la administración, en los que se discutan asuntos de mero derecho privado (artículo 16 num. 1, 23 nums. 17 y 18 del c. de p.c.).”7 (Subrayado y negrillas del texto original). “Como se aprecia, la Sala se aparta de la argumentación defendida por la Honorable Corte Suprema de Justicia, en tanto, no se puede, se reitera, definir la jurisdicción competente para un asunto, a partir de un estudio de competencia, como quiera que la definición de la primera constituye requisito sine qua non, para determinar la segunda. “Así las cosas, en la actualidad, sin importar las consecuencias e

implicaciones que ello suponga, hay que aceptar la existencia de la norma (art. 82 del C.C.A.) que define el objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera principal a partir del criterio orgánico, que reviste la condición de ser un precepto normativo integrador que permite interpretar las normas de competencia vigentes, y que, de paso, sirve como regla aplicable para definir aquellos supuestos fácticos que no estén contemplados expresamente en el ordenamiento jurídico. “De otro lado, en cuanto concierne a la competencia para resolver los asuntos de responsabilidad extracontractual por la prestación de servicios médico – hospitalarios por parte de entidades estatales, tales como las empresas sociales del Estado (ESE), empresas prestadoras de servicios de salud (EPS) o como instituciones prestadoras de los mismos (IPS), deben reiterarse los argumentos contenidos en las sentencias proferidas en los expedientes números 15382 y 16010 de 19 de octubre de 2007, de 4 de diciembre de 2007, exp. 17918, y de 24 de abril de 2008, exp. 17062, en donde se señalan, de manera enfática, las razones y argumentos por los cuales la Jurisdicción Contencioso Administrativa mantiene competencia para estudiar y definir este tipo de controversias. “No obstante los anteriores planteamientos, resulta pertinente destacar que la Sala sí comparte y hace propia, una de las 7 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 5 de julio de 2007, expediente 1989-09134, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.

afirmaciones hecha por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema, en la providencia antes mencionada, la cual se transcribe a continuación: “Ahora bien, que en el litigio se hayan involucrado o referido normas de derecho público, como tangencialmente se esbozó, no es lo preponderante o basilar para establecer la competencia, inclusive la naturaleza jurídica de la acción, sino que lo determinante, por tornarse estructural, como ya se sabe, es el “carácter que tenga la pretensión formulada en la demanda”, como desde antaño lo tiene igualmente explicado el propio Consejo de Estado8, por manera que este punto resulta decisivo, lo que impone una valoración precisa –y no distorsionadade la demanda por parte del juzgador, quien no puede soslayar la esencia o la almendra del aducido petitum. “Esa ha sido la comprensión que esta Corporación, por lo demás, repetidamente ha tenido del radio de acción de ambas jurisdicciones, temática sobre la cual tiene establecido que “creada pues en Colombia la indicada jurisdicción especial, la que se ejerce por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos (Art. 1º Ley 167 de 1941), ella ha existido en el país desde entonces, paralela a la civil, pero existiendo siempre entre ambas sustancial diferencia en cuanto a sus fines y objeto: ésta busca la satisfacción de los derechos privados de los particulares y de entidades públicas, mientras obren en el campo de los derechos civiles; aquella realiza los derechos públicos de los asociados frente a la administración”9 (Subrayado del original). “d) Así las cosas, en el caso concreto, es claro que la sola

comparecencia de una persona de derecho público en el proceso que, aparte de ello ejerce función administrativa en la prestación del servicio de salud, es suficiente razón para reiterar la jurisdicción y competencia de esta Corporación en la definición de la controversia suscitada.”10 En consecuencia, como quiera que en el presente caso la demandada es una entidad pública y el asunto se relaciona con actividades de la administración, la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es la competente para conocer del proceso de la referencia, y por tal razón, el auto proferido por el Tribunal se revocará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 8 Sección Cuarta, auto de 25 de abril de 1986. 9 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 5 de julio de 2007, expediente 1989-09134. 10 Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 1 de octubre de 2008, expediente 27.268.

RESUELVE: Primero. Revócase el auto del 19 de marzo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el que se declaró la nulidad por falta de jurisdicción.

Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el proceso al Tribunal de origen para que siga conociendo del asunto. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase Ramiro Saavedra Becerra Ruth Stella Correa Palacio Presidente de la Sala Mauricio Fajardo Gómez Enrique Gil Botero Myriam Guerrero de Escobar