CE-SECCION TERCERA-70001-23-33-000-2014-00121-01(51983)-2016

MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA – No procede porque el origen del daño es por la expedición de un acto administrativo / MEDIOS DE CONTROLSegún las pretensiones. Origen del perjuicio. Excepciones / MEDIOS DE CONTROL - Cambio normativo. Trámite procesal / ADECUACION DE LA DEMANDA – Del medio de control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho [S]i la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, es decir, un acto administrativo, la acción o medio de control procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Si, por el contrario, la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, la acción o medio de control procedente es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio serán los que establezca el ordenamiento jurídico para tal efecto. Lo anterior resulta relevante comoquiera que, se reitera, sin perjuicio de la escogencia discrecional del extremo demandante, el juez debe identificar el medio de control procedente en cada caso concreto para imprimirle el trámite que corresponda, de conformidad con el artículo 171 del C.P.A.C.A., para lo cual además, deberá verificar que aquel no haya caducado, pues, de lo contrario, deberá proceder a su rechazo.(…) las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el resarcimiento de los

perjuicios causados por la suspensión de la actividad de exploración y explotación del yacimiento de arenas y gravas silíceas en jurisdicción del municipio de Sincelejo, suspensión dispuesta mediante Resolución 0302 del 28 de marzo de 2012 proferida por la Corporación Autónoma Regional de Sucre, hasta cuando se diese cumplimiento a lo ordenado en el POT de Sincelejo . (…) aquella orden de suspensión constituye una decisión administrativa, pues involucra una manifestación de la voluntad unilateral de la administración pública tendiente a producir efectos jurídicos, al punto de que a partir de ella ya no es posible adelantar más actividades que hasta entonces se venían ejecutando en el predio. Por lo anterior, es claro que el hecho generador del daño deviene de la citada Resolución 0302 del 28 de marzo de 2012, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Sucre ordenó la suspensión de la actividad minera y no de los trámites y visitas posteriores. Así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, la Sala observa que éstas están dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, le fue conculcado al demandante con la expedición de la mencionada resolución, el cual constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto. En consecuencia, resulta claro que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 171

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOTérmino. Cómputo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –Procedencia. Demanda presentada fuera del término [E]n relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. prescribe:“Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. Conforme a esta norma y teniendo en cuenta que la parte actora manifestó conocer la Resolución 0308 desde el 29 de marzo de 2012, fecha en que le fue comunicada, es evidente que el actor tenía hasta el 30 de julio del mismo año para presentar la demanda y, sin embargo, solo la radicó el 14 de agosto de 2014, es claro que el término para demandar ya había caducado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164.2.D

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 70001-23-33-000-2014-00121-01(51983)

Actor: PABLO EDUARDO BULLA DUEÑAS.

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SUCRE CARSUCRE

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - APELACIÓN DE AUTO.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 10 de julio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción. ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito presentado el 14 de agosto de 2014, el señor Pablo Eduardo Bulla Dueñas formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional de Sucre, CARSUCRE, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por “los daños y perjuicios causados por motivo de la falla del servicio, por los hechos administrativos derivados de la falla del servicio a partir del 29 de marzo de 2012”1. 1 Fl. 4. C. 1. Como fundamento fáctico de la demanda se señaló, en síntesis, que el señor Bulla Dueñas suscribió contrato de concesión con INGEOMINAS, para la exploración y explotación de un yacimiento de arenas y minerales ubicado en jurisdicción del municipio de Sincelejo – Sierra Flor. Se indicó que, mediante Resolución No. 0798 del 8 de noviembre de 2011 y luego de tramitar el permiso en INGEOMINAS, la Corporación Autónoma Regional de Sucre le otorgó al señor Pablo Bulla licencia ambiental para la exploración y explotación del mencionado yacimiento. Se manifestó en la demanda que a los dos meses de iniciada la actividad de exploración y explotación en el año 2012, la Corporación Autónoma Regional de Sucre ordenó la suspensión de la misma (Resolución 0302 de marzo 28 de 2012),

argumentando que, según el Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo, se trataba de una zona de protección ambiental. Se relatan en la demanda diversas “irregularidades” en el proceso de visitas al terreno objeto de estudio que dieron como resultado la orden de suspensión de la actividad de exploración y explotación del yacimiento de arenas y gravas silíceas en el municipio de Sincelejo. En la demanda se concluyó lo siguiente: “No se explica que existiendo una certificación por parte de CARSUCRE, en la que se hace constar que no existe zona de reserva forestal o de protección ambiental en el área donde se están adelantando las labores de exploración y explotación minera se ordene la suspensión de las actividades, a menos, que se hayan realizado por fuera del polígono el cual cuenta con licencia ambiental, de lo contrario sería responsabilidad de CARSUCRE, licenciar una zona que (sic) según el POT de Sincelejo, está bajo protección ambiental. De conformidad con lo anterior, era obligación de CARSUCRE, cerciorarse de la destinación de las áreas en las cuales se iba a desarrollar el objeto contractual de la concesión minera celebrada entre el señor PABLO EDUARDO BULLA DUEÑAS e INGEOMINAS, antes de la expedición de la licencia ambiental y no esperar a que por información de terceros se pusiera en conocimiento la circunstancia por la cual se le formula un cargo al señor PABLO EDUARDO BULLA DUEÑAS”2. 2 Fls. 1-6. C. 1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Sucre rechazó la demanda, mediante auto proferido el 10

de julio de 2014, pues, en su opinión, operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Al respecto, manifestó que la causa del daño es la Resolución 0302 del 28 de marzo de 2012, mediante la cual la Corporación Autónoma Regional de Sucre le ordenó al señor Pablo Eduardo Bulla Dueñas la suspensión de la actividad de exploración y explotación del yacimiento de arenas y gravas silíceas. Consideró que, siendo un acto administrativo el causante del daño, el mismo debía ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; al respecto, dijo: “Como vemos, el actor explícitamente cuestiona la legalidad de la decisión de suspensión adoptada por CARSUCRE, contenida en la Resolución No. 0302 del 28 de marzo de 2012, en lo que sería una falsa motivación, causal de nulidad dispuesta en la Ley 1437 de 2011, que según el Consejo de Estado, se configura `cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad`. Hasta aquí es claro que la vía de la reparación directa no era la procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por Resolución No. 0302 del 28 de marzo de 2012, sino la nulidad y restablecimiento del derecho; por lo tanto, lo siguiente es determinar si para el momento de presentación de la demanda, la misma se encontraba caducada o no, para ordenar el trámite respectivo conforme el artículo 171 de CPACA”3. Así, teniendo en cuenta que la Resolución que el 28 de marzo de 2012 ordenó la

suspensión de las actividades de exploración y explotación quedó ejecutoriada el 29 de los mismos mes y año, el término de cuatro meses previsto en el literal d del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. iba hasta el 30 de julio de 2012. Agregó que, para las fechas en que se presentaron la solicitud de conciliación extrajudicial (26 de marzo de 2014) y la demanda (29 de mayo de 2014), la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que era la procedente, ya había caducado. Recurso de apelación 3 Fls. 269-276 C. Ppal. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, en los siguientes términos: “El despacho manifiesta que la acción, (sic) a proceder era la de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo no advierte las fallas en el servicios (sic) originadas posteriores a la expedición de la resolución que manifiesta se debió demandar, (sic) en este entendido estamos ante un cúmulo de fallas que, (sic) posiblemente tuvieron su génesis con la expedición irregular de un acto, pero no por ende debe el despacho dejar de observar las omisiones y fallas que la corporación demandada incurrió. Por lo anterior, se necesita realizar un estudio más profundo y concienzudo para determinar que lo que se demanda en este proceso, no solo son las a (sic) causales de nulidad del acto, sino además las respectivas actuaciones posteriores a este (…)”4. CONSIDERACIONES Ab initio conviene advertir que, a la luz de las disposiciones del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya no es necesario enunciar la acción contencioso administrativa que se va a ejercer ante la jurisdicción, pues lo que la determina es el contenido de la pretensión formulada y no la enunciación que de aquella haga el demandante, entre otras razones porque la nueva codificación quiere eliminar la práctica nociva de que los funcionarios judiciales se inhiban de fallar de mérito las controversias sometidas a su conocimiento, cuando el demandante dé una denominación equivocada a la acción promovida5; por consiguiente, hoy por hoy no constituye un requisito formal determinar la acción o medio de control en la solicitud de conciliación extrajudicial ni en el escrito de demanda y menos si se tiene en cuenta que, según las pretensiones que se formulen, el juez deberá imprimirle el trámite que corresponda y verificar la oportunidad de la acción con base en los mismos pedimentos6. Por otra parte, esta Sección del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha dicho que la causa de los perjuicios determina cuál es la acción procedente: 4 Fls. 281-284 C. Ppal. 5 Ver: Gaceta del Congreso 264 del 27 de mayo de 2010. 6 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Olga Mélida Valle De De La Hoz, auto del 3 de junio de 2015 (expediente 53825). “La Sala ha indicado7, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto

administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, (sic) es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. “Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir el principio de contradicción (sic)”8. Así las cosas, si la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, es decir, un acto administrativo, la acción o medio de control procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Si, por el contrario, la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública

o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, la acción o medio de control procedente es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio serán los que establezca el ordenamiento jurídico para tal efecto. Lo anterior resulta relevante comoquiera que, se reitera, sin perjuicio de la escogencia discrecional del extremo demandante, el juez debe identificar el medio de control procedente en cada caso concreto para imprimirle el trámite que corresponda, de conformidad con el artículo 171 del C.P.A.C.A., para lo cual además, deberá verificar que aquel no haya caducado, pues, de lo contrario, deberá proceder a su rechazo. 7 Sobre el particular pueden consultarse, entre otros, los autos del 30 de septiembre de 2004 (expediente 26.101), del 5 de noviembre de 2003 (expediente 24.848) y del 19 de febrero de 2004 (expediente 25.351). 8 Sección Tercera, auto del 24 de octubre de 1996, expediente 12.349. Caso concreto En el presente asunto, las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por la suspensión de la actividad de exploración y explotación del yacimiento de arenas y gravas silíceas en jurisdicción del municipio de Sincelejo, suspensión dispuesta mediante Resolución 0302 del 28 de marzo de 2012 proferida por la Corporación Autónoma Regional de Sucre, hasta cuando se diese cumplimiento a lo ordenado en el POT de Sincelejo9. Ahora, tal como lo manifestó la parte actora, con posterioridad a la providencia que

suspendió la explotación del yacimiento, ubicado en jurisdicción del municipio de Sincelejo, se surtió una serie de trámites y visitas al terreno; sin embargo, es claro que la afectación alegada por el ahora demandante se originó en la orden que frenó la aludida actividad minera y no en dichos trámites y visitas. En efecto, aquella orden de suspensión constituye una decisión administrativa, pues involucra una manifestación de la voluntad unilateral de la administración pública tendiente a producir efectos jurídicos, al punto de que a partir de ella ya no es posible adelantar más actividades que hasta entonces se venían ejecutando en el predio. Por lo anterior, es claro que el hecho generador del daño deviene de la citada Resolución 0302 del 28 de marzo de 2012, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Sucre ordenó la suspensión de la actividad minera y no de los trámites y visitas posteriores. Así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, la Sala observa que éstas están dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, le fue conculcado al demandante con la expedición de la mencionada resolución, el cual constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto. En consecuencia, resulta claro que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. Ahora bien, en relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del 9 Fls. 147-158 C. 1.

C.P.A.C.A. prescribe: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la

demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. Conforme a esta norma y teniendo en cuenta que la parte actora manifestó conocer la Resolución 0308 desde el 29 de marzo de 2012, fecha en que le fue comunicada, es evidente que el actor tenía hasta el 30 de julio del mismo año para presentar la demanda y, sin embargo, solo la radicó el 14 de agosto de 2014, es claro que el término para demandar ya había caducado10. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 10 de julio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se rechazó la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA 10 Debe señalarse que la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la parte demandante el 26 de marzo de 2014 no tenía la virtualidad de suspender el término de la caducidad, toda vez que, para entonces, la acción ya se encontraba caducada.