CE-SECCION TERCERA-73001-23-31-000-1998-02308-01(18656)-2008

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Competencia El Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo –modificado por el artículo 57 de la Ley 446/98es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta en el presente proceso, toda vez que de un lado, se trata de una sentencia condenatoria en contra de una entidad pública que, si bien interpuso recurso de apelación, el mismo fue inadmitido por extemporáneo; de otro lado, el monto de la condena impuesta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- ($96’000.000,oo) resulta superior a 300 S.M.L.M.V. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA - Alcance La falta de legitimación en la causa no constituye una excepción de fondo, dado que no se trata de un hecho que enerve las pretensiones, sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito. Nota de Relatoría: Ver sobre LEGITIMACION EN LA CAUSA DE HECHO Y MATERIAL: Sentencia del 31 de octubre de 2007. Expediente 13.503. M.P.: Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 15 de junio de 2000; Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación número: 10171. LEY DE REFORMA AGRARIA - Mecanismos de adquisición. Adjudicación de baldíos. Adquisición o expropiación por el INCORA. Negociación directa / INCORA - Funciones. Adquisición de predios rurales por negociación directa / NEGOCIACION DIRECTA - Adquisición de tierras. Incora / SUBSIDIO PARA

COMPRA DE TIERRAS RURALES - Condición resolutoria / CREDITO COMPLEMENTARIO PARA LA ADQUISICION DE TIERRAS - Garantía / LEY DE REFORMA AGRARIA - Finalidad La Ley de Reforma Agraria vigente para la época de los hechos que originaron la presente controversia, consagró como mecanismo para lograr la adquisición de tierras por parte de campesinos y personas que pudieran ser considerados sujetos de la Reforma Agraria, al lado de la adjudicación de baldíos y de la adquisición o expropiación de tierras de propiedad privada por parte del INCORA para destinarlas a tales programas, el de la negociación directa entre los interesados en adquirir tierras, y los propietarios de predios que se ajustasen a las condiciones necesarias para formar parte de los programas de reforma agraria. Tal mecanismo de adquisición de tierras, sin embargo, es apenas una modalidad dentro del programa de Reforma Agraria adelantado por el INCORA –que desde su creación, fue concebido como el organismo ejecutor del mismo-, quien podía, como medio para obtener las finalidades perseguidas por dicho programa, patrocinar la negociación directa de predios rurales de propiedad privada entre propietarios y campesinos sujetos de la Reforma Agraria, mediante el otorgamiento, a estos últimos, de facilidades de pago del bien a adquirir, como era la concesión de un subsidio, que podía ser hasta del 70% del valor del predio. Pero no sólo se limitaba la ley a establecer el otorgamiento de tal subsidio por parte del INCORA, sino que le atribuyó a éste el deber de participar activamente al lado de las partes

en la concreción del negocio jurídico de compraventa, así como velar porque el porcentaje restante del valor del predio rural también pudiera ser cubierto por los compradores, mediante la obtención de un “crédito complementario”, otorgado por alguna de las entidades financieras del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, como era la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, o Caja Agraria. Esta actividad del INCORA era desplegada en relación con la adquisición de predios que cumplían las condiciones y requisitos necesarios para una debida explotación agrícola, es decir, que llenaban las expectativas del Programa de Reforma Agraria; de tal manera que no se trataba únicamente de ayudar a cualquier persona a adquirir cualquier bien rural, sino que constituía un mecanismo encaminado a obtener las finalidades y objetivos propios del Instituto, y de la misma Ley de Reforma Agraria (Ley 160/94). Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que el programa de Reforma Agraria contenido en la Ley 160 de 1994, no se limitaba a propiciar la adquisición de tierras por parte de la población campesina, sino que debía propender por la adecuada explotación de los predios que hicieran parte de los planes de dicha Reforma; sólo mediante la planificación y organización de esa explotación, podría lograrse la generación de empleo productivo en el campo y por ende, un mejor nivel de vida para la población del sector rural o población campesina, que ha sido finalidad primordial que siempre ha justificado la expedición de toda la normatividad en materia de Reforma Agraria. Conforme a lo anterior, la labor del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, ha sido siempre de un total compromiso con la obtención de

dicha finalidad, mediante el cumplimiento exacto de las funciones que le fueron asignadas, tanto en materia de distribución de tierras, como de acompañamiento y apoyo a los campesinos encargados de su explotación. Las funciones del INCORA no se limitaban exclusivamente a servir de intermediario entre compradores y vendedores de los predios rurales, ni a otorgar el subsidio para pagar parte del precio del bien; allí no terminaban sus deberes, sino que ellos iban mucho más allá, hasta el punto de tener que verificar que la explotación del respectivo predio se estuviera adelantando en la forma adecuada, puesto que el otorgamiento del subsidio quedaba sometido a una condición resolutoria durante un plazo de 12 años, durante los cuales los beneficiarios del mismo debían cumplir con los compromisos relativos a la correcta explotación del predio y su no enajenación (art. 20, Ley 160 de 1994). FALLA DEL SERVICIO - Título de imputación. Configuración Como es bien sabido, este título se configura cuando el servicio no es prestado, o es prestado en forma tardía o defectuosa, teniendo en cuenta que el término “servicio”, en estos casos, hace alusión en general, al funcionamiento de todo el aparato estatal, mediante la cumplida ejecución de las funciones a cargo de todos sus operadores, dentro del marco de las competencias legalmente atribuidas, y con miras a obtener el cumplimiento de los cometidos estatales, la correcta prestación de los servicios a cargo del Estado y en últimas, la satisfacción del interés general. De modo que, cuando se habla de falla del servicio, se está aludiendo a aquellos eventos en los cuales las entidades estatales y sus

autoridades no han cumplido en debida forma las obligaciones a su cargo, por omisión, retraso o ejecución defectuosa de las mismas. FALLA DEL SERVICIO - Incora / INCORA - Falla del servicio Resulta claro que fue la actitud pasiva y descuidada de los funcionarios del INCORA la que condujo a que finalmente no se efectuara por parte de la Caja Agraria, el desembolso del crédito complementario que era necesario para el pago total del predio rural vendido por los demandantes dentro del programa de Reforma Agraria a cargo de la entidad demandada, porque si bien es cierto los más interesados en que tal desembolso se produjera eran ellos, a la entidad estatal le correspondía velar porque finalmente se realizara el pago, garantizando de esta forma los derechos de quienes, tal y como lo sostuvo en su momento la doctrina, también hacían parte de los sujetos de la Reforma Agraria, esto es, los vendedores del predio rural destinado al cumplimiento de las finalidades propias de dicho programa, encaminado a obtener la explotación óptima de los recursos agrarios del país. Y si bien es cierto la entidad financiera era la llamada a efectuar el desembolso del crédito complementario, no lo podía hacer sin el lleno de los requisitos legales exigidos para ello, los cuales sin duda debían ser cumplidos por los futuros titulares del crédito, esto es, los compradores, pero con la intervención, orientación y ayuda del INCORA, que tenía esta actividad a su cargo, como propia de las funciones legalmente atribuidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D. C., dos (2) de diciembre de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 73001-23-31-000-1998-02308-01(18656) Actor: AGROPECUARIA DEL HUERTO LTDA. Y OTROS Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIAINCORAReferencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de Consulta respecto de la sentencia del 2 de mayo de 2000, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima dispuso: “1DECLARAR no probada la excepción de falta de jurisdicción, formulada por la apoderada de la llamada en garantía ‘Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero’ en liquidación, por lo analizado en esta providencia.

2DECLARAR patrimonialmente responsable al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ‘Incora’, de los perjuicios ocasionados a los vendedores del predio rural denominado la Florida ubicado en el municipio del Líbano-Tolima ‘Sociedad Agropecuaria el Huerto Ltda, representada por Darwin Herrera Valencia y Ricardo Antonio Herrera Ganem y Juan José Herrera Ganem, por el no pago del 30% de la venta y que correspondía al crédito complementario que iba a hacer la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero Sucursal Líbano, actualmente en liquidación. 3CONDENAR al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ‘Incora’ a pagar como daño emergente a favor de la sociedad agropecuaria “El Huerto Ltda” y Ricardo Antonio y Juan José Herrera Genem, la suma de noventa y seis millones de pesos ($96.000.000.oo) equivalente al 30%

del precio de venta del predio señalado en el punto segundo de esta sentencia. Cantidad que deberá ser indexada con la fórmula: (…) 4ABSOLVER a la llamada en garantía ‘Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero’, en liquidación, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 5NEGAR el resto de las pretensiones de la demanda (…)”

ANTECEDENTES

1. Demanda El 4 de diciembre de 1.998, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A. y a través de apoderado debidamente constituido, presentaron demanda en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA -INCORAla sociedad AGROPECUARIA EL HUERTO LTDA y los señores RICARDO ANTONIO y JUAN JOSÉ HERRERA GANEM, cuyas pretensiones fueron (fls. 64 a 82, cdno 1): “PRIMERA. Declare el Honorable Tribunal que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA”, es responsable de los perjuicios ocasionados a la parte actora, en su condición de vendedora del predio rural denominado LA FLORIDA, ubicado en el municipio de EL LIBANO, departamento del TOLIMA, con la operación administrativa adelantada en torno a la adquisición del citado predio por parte de un grupo de campesinos en desarrollo de los programas contemplados en el capítulo V de la Ley 160 de 1994.

SEGUNDA.- Se condene en consecuencia, a la entidad demandada a pagar a la parte actora, por concepto de daño emergente la suma de

NOVENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS ($96.000.000,oo) M/cte,

valor equivalente al Treinta por ciento (30%) del precio de venta de los inmuebles antes mencionados y que corresponde al valor dejado de percibir por la parte actora. Dicha suma se actualizará con dinero en valor constante. TERCERO. Se condene igualmente a la entidad demandada a pagar a la parte actora por concepto de lucro cesante, el valor de los intereses de mora causados sobre la suma de dinero señalada en el punto anterior, desde el día 7 de diciembre de 1996 y hasta cuando se efectúe el pago del capital. Los intereses se liquidarán teniendo presentes las disposiciones del artículo 884 del Código de Comercio. En subsidio solicito se condene a pagar el valor de los intereses bancarios corrientes causados sobre la mencionada suma durante el período antes indicado, a la tasa señalada por la Superintendencia Bancaria. CUARTO.- La demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro de los términos señalados en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo”

2. Hechos de la demanda.- Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos: 2.1. Con fundamento en las disposiciones de la Ley 160 de 1994 que le otorgan al INCORA un papel fundamental en el trámite de negociación voluntaria de tierras entre propietarios y campesinos, la Gerencia Regional del Tolima llevó a cabo una mesa de concertación el 26 de noviembre de 1996, en la que se reunieron varios funcionarios suyos, con representantes de la sociedad propietaria del predio LA FLORIDA, ubicado en el Municipio del Líbano - Tolima y

representantes de los campesinos aspirantes a adquirir dicho predio: Anadelina Castro Cortés, Gilberto López Cristancho, María Custodia Nova, Angel Alberto Vargas Yañez, Rosalba Rodríguez Sánchez, Ancízar Prieto Triana, Hermilda Parra Calderón, Javier Sánchez Zuluaga, Luz Mary Orrego Orrego, Alvaro Orjuela, Camilo Hernández Guzmán, Nubia Manjarrés Oyola, William Alonso Murcia, Rosalbina Rodríguez, Jesús Antonio Bravo Rodríguez, Esmeralda Coronado Guevara, Alonso Padilla Ortiz, Teresa Rodríguez Velandia, Rafael Velandia, Luzmila Rodríguez Velandia, José Leonardo Rodríguez Silva, María Gilma Arenas de Beltrán, Evelio Rubio García, Berta María Morales López, Arnulfo Bravo Rodríguez, Marta Jannett Montenegro Zabala y Jesús Antonio Rodríguez Silva. 2.2. En dicha reunión, se estableció que el valor del inmueble era la suma de $320’000.000,oo, los interesados aceptaron comprar los predios por esta suma y se comprometieron a gestionar el crédito complementario de tierras a fin de que el intermediario financiero girara el 30% de dicho valor. 2.3. El representante legal de la sociedad propietaria del predio, a instancias del INCORA, lo entregó real y materialmente a los aspirantes que habían sido representados en la mesa de concertación. 2.4. También bajo la dirección y asesoría de funcionarios de la entidad demandada, la sociedad propietaria del bien y los otros dos copropietarios del mismo, otorgaron la Escritura Pública de Compraventa No. 787 del 6 de diciembre

de 1996 de la Notaría Única del Círculo de Armero - Tolima, mediante la cual transferían el derecho de dominio sobre el predio rural denominado LA FLORIDAde 104 hectáreas 9355 metros cuadrados y cuyos linderos son los que aparecen en la referida escrituraa favor de las personas mencionadas en el numeral 2.1. 2.5. En la Escritura de Compraventa se pactó como forma de pago la entrega del 50% del valor del bien, o sea la suma de $160’000.000,oo, en bonos agrarios, que en su totalidad correspondían a la parte del subsidio que el INCORA otorgó a los compradores, los cuales se entregarían al vendedor una vez registrada la Escritura, en 5 vencimientos anuales iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencería un año después de la fecha de su expedición, libremente negociables y sobre los que se causaría y pagaría semestralmente un interés no inferior al 80% de la tasa del incremento del IPC certificado por el DANE, para cada periodo; el 50% restante ($160’000.000,oo), se cancelarían en efectivo, así: $ 96’000.000,oo con el producto del Crédito Complementario otorgado por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, agencia de Líbano Tolima, a los compradores, monto que correspondía al 30% del valor del predio y que sería girado directamente a los vendedores por dicha entidad una vez firmada la escritura; el saldo restante ($64’000.000,oo) equivalente al 20% del valor del inmueble, que corresponde a

parte del subsidio entregado por el INCORA a los campesinos compradores, sería cancelado a los vendedores en 2 contados iguales: $32’000.000,oo con vencimiento a 6 meses, y $32’000.000,oo con vencimiento a 12 meses, computados a partir de la fecha del pago inicial, aunque la entidad podía proceder al pago antes, según su disponibilidad presupuestal. 2.6. El INCORA elaboró la minuta de compraventa y la llevó a la notaría para que se elevara la Escritura No. 787 y les otorgó el subsidio de tierras a los compradores, sin que se hubiera aprobado el Crédito que habría de otorgar la Caja Agraria sobre el 30% del precio de compra del bien, contrariando la normatividad que regula este procedimiento. 2.7. La conducta del INCORA fue negligente en la tramitación del referido crédito complementario, lo que condujo a que a la fecha de la sentencia, no se hubiera producido el pago del 30% del valor del predio a favor de la parte actora; sostuvo el demandante, que por mandato legal, “…el INCORA es directamente responsable de la consecución del crédito –otorgado por la Caja Agraria o por otras entidades financierascon el producto del cual los campesinos adquirentes de tierras cancelan el Treinta por ciento (30%) del valor de compra de las mismas y si dicho Instituto no ejecuta en debida forma sus funciones al respecto los propietarios enajenantes no tienen porque (sic) asumir los perjuicios económicos ocasionados con esa operación administrativa”.

3. Actuación procesal en primera instancia

3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto del 18 de diciembre de 1.998, el cual fue notificado al demandado por intermedio de su Director Regional, el 17 de mayo siguiente (fols. 83 y 87, c. ppal). 3.2. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA” contestó la demanda (fl. 98, cdno 1), mediante escrito en el que aceptó algunos hechos y otros los negó, oponiéndose a las pretensiones, por cuanto consideró que el único acto administrativo proferido por la entidad en el procedimiento de negociación voluntaria de tierras entre propietarios y campesinos, fue el de otorgamiento de un subsidio por el 70% del valor del bien, pero que era a los interesados en adquirir el bien, a quienes les correspondía gestionar tanto la obtención del subsidio, como del crédito complementario. Y en desarrollo de su labor de orientador de las negociaciones directas, el INCORA nunca ordenó, por no tener competencia para ello, ni la suscripción de la escritura de compraventa ni la entrega del predio por parte de los vendedores; y que tampoco dependía de esta entidad, por no ser parte del subsistema de financiación del Sistema Nacional de de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, el trámite y otorgamiento del crédito, por lo cual tampoco se le podría atribuir mora en el desembolso del crédito complementario al que alude el demandante. Con fundamento en los mismos argumentos expuestos, propuso como excepción la de “falta de legitimación en la causa por pasiva”. El INCORA, en escrito aparte, formuló llamamiento en garantía respecto de

la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero –Caja Agraria- (cdno. 2), sustentado en el hecho de que los perjuicios alegados en la demanda provienen de la demora en la aprobación del crédito complementario que debía ser otorgado a los adquirentes y entregado a los vendedores, lo cual era competencia de esta entidad y no del INCORA. 3.3. La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero contestó el llamamiento en garantía y se opuso al mismo, proponiendo excepciones de: i) falta de jurisdicción, pues tratándose de una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional cuyas funciones se desarrollan dentro del marco del derecho privado, los litigios que surjan con ocasión del giro normal de su gestión, son competencia de la jurisdicción ordinaria; ii) inexigibilidad de la acción, pues hasta la fecha no se habían cumplido los requisitos legales para que procediera la aprobación del crédito a favor de los usuarios relacionados en la demanda y por lo tanto, la Caja no tenía obligación de efectuar desembolso alguno; y iii) carencia de acción, pues las obligaciones contraídas por el INCORA no comprometen la responsabilidad de la Caja Agraria “…como quiera que ésta actúa en el crédito en forma independiente, sin ningún nexo de dependencia, subordinación o contrato del cual aquella, es decir el INCORA pueda hacer descansar responsabilidad alguna por la posible falencia o su incumplimiento” (fl. 15, cdno 2).

4. Sentencia de primera instancia 4.1. El Tribunal Administrativo del Tolima decidió en la forma indicada ab initio, al concluir que el INCORA sí tuvo responsabilidad patrimonial en la

producción del daño antijurídico alegado en la demanda, por cuanto (fls. 137 a 146, cdno. ppl): 1º) Participó en el procedimiento de enajenación voluntaria del inmueble rural La Florida y en la celebración de la reunión de concertación del día 26 de noviembre del año 1996, en la que se analizaron las propuestas de compraventa y las condiciones de negociación, actuando la entidad, según el a-quo, como “componedor” e induciendo a los vendedores a que aceptaran el acuerdo de negociación, al aceptar que se cumplían los requisitos legales para ello: inscripción del inmueble en el registro regional del predios y verificación de la condición de sujetos de reforma agraria de los campesinos interesados, según el registro regional de aspirantes; 2º) Autorizó el acuerdo de la negociación del inmueble La Florida y el adelantamiento de los trámites para la obtención del crédito complementario por enajenación voluntaria, permitiendo que ésta se perfeccionara sin haber salido aquel; y 3º) Permitió que se otorgara la Escritura Pública No. 787 del 6 de diciembre de 1996, sin la aprobación del crédito complementario al que se refieren la Ley 160/94 y los Decretos 1031 y 1032 de 1995; y si bien el crédito debía ser otorgado por los intermediarios financieros, “…el Incora fue pasivo en apoyar a los adquirentes del predio La Florida para que éste se otorgara por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero - sucursal Líbano y se desembolsara el valor de $96.000.000,oo a los accionantes vendedores (…)”.

Respecto al llamado en garantía, consideró que, contrario a lo afirmado por la CAJA AGRARIA, el Tribunal sí tenía competencia para conocer del mismo, en virtud del fuero de atracción; y en relación con su responsabilidad, consideró que no existía, puesto que si no había efectuado los desembolsos correspondientes al crédito complementario, ello se debió al incumplimiento, por parte de los parceleros, de los requisitos legales que les eran exigidos para ello. En consecuencia, consideró que la CAJA AGRARIA no estaba legitimada por pasiva.

5. Recurso de Apelación 5.1 El INCORA interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pero el mismo no fue concedido por haber sido interpuesto en forma extemporánea; en consecuencia, se ordenó surtir el grado jurisdiccional de consulta (fls. 154 y 155, cdno ppl).

6. Actuación en segunda instancia 6.1. Mediante auto del 11 de agosto de 2000, se corrió traslado a las partes para alegar (fl. 161, cdno ppl), término dentro del cual la parte actora solicitó la confirmación del fallo de primera instancia, por considerar que se probó la falla del serivicio del INCORA, al omitir, negligentemente, claras y precisas obligaciones legales, permitiendo que se perfeccionara el negocio de compraventa sin el cumplimiento de los requisitos para ello (fl. 162, cdno ppl). 6.2. Por su parte, la entidad demandada, pidió que se revoque la sentencia del 2 de mayo de 2000, pues el INCORA no tuvo ninguna participación en la entrega material del predio a los compradores del predio de propiedad de los

demandantes, como tampoco en la suscripción de la respectiva escritura de compraventa y por lo tanto, no estaba legitimado por pasiva en el presente litigio, toda vez que la entidad cumplió con sus obligaciones relativas a la concesión del subsidio de tierras, que fue oportunamente cancelado a los vendedores del predio y expidió la certificación correspondiente, para que los compradores pudieran tramitar el crédito complementario ante la entidad financiera, única obligación que legalmente le asistía en dicha negociación. Por lo tanto, no le son imputables los daños que hayan podido sufrir los vendedores por la no entrega del monto correspondiente al crédito complementario, puesto que ello no era responsabilidad suya. Así mismo, reiteró la responsabilidad de la CAJA AGRARIA, pues obra prueba de que los campesinos sí tramitaron el crédito complementario ante esta entidad financiera y que tuvieron que acudir a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del Tolima para que requiriera a dicha entidad –Seccional Líbano - Tolimasobre las razones por las cuales no se había aprobado el referido crédito, solicitud ante la cual, se brindaron explicaciones que no son satisfactorias ni justifican la demora en el perfeccionamiento de la constitución de la hipoteca, que debía elaborar precisamente la CAJA. En consecuencia, es evidente que la responsabilidad por el no desembolso del crédito complementario, a favor de los vendedores del predio, es exclusiva del subsistema de financiación, del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, en este caso, la

CAJA AGRARIA.

6.3. En la oportunidad legal, la Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado presentó concepto en el que solicitó a la Sala revocar la sentencia impugnada y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, por cuanto a su juicio, el daño antijurídico alegado en la demanda no le es imputable al INCORA, toda vez que si se presentaron dificultades en el trámite del crédito complementario solicitado por los compradores del predio -de propiedad de los demandantes-, campesinos que fueron beneficiados con un subsidio por la entidad demandada para dicha adquisición, las mismas les son atribuibles a éstos, quienes fueron los únicos responsables de que dicho crédito finalmente no hubiera salido, puesto que abandonaron los trámites que les correspondía adelantar para su obtención (fl. 188, cdno ppl). 6.3. La Consejera de Estado, Doctora Ruth Stella Correa Palacio, manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 150 del C. P. C. y en razón de haber conocido del proceso en su calidad de Procuradora Delegada, razón por la cual el impedimento fue debidamente aceptado por la Sala (fls. 214 y 215, cdno ppl).

II. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, con fundamento en las siguientes consideraciones, en las cuales se determinará i) su competencia para decidir en el presente caso; ii) la procedencia de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la entidad demandada; iii) los hechos probados; iv) la procedencia de las pretensiones, a la luz de las

responsabilidades del INCORA en materia de Reforma Agraria. 2.1. Competencia. El Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo –modificado por el artículo 57 de la Ley 446/98es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta en el presente proceso, toda vez que de un lado, se trata de una sentencia condenatoria en contra de una entidad pública que, si bien interpuso recurso de apelación, el mismo fue inadmitido por extemporáneo; de otro lado, el monto de la condena impuesta al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- ($96’000.000,oo) resulta superior a 300 S.M.L.M.V.1 2.2.- Las excepciones. Falta de legitimación en la causa por pasiva. 1 Para la época de la sentencia de primera instancia, el salario mínimo era de $ 260.000, por lo que 300 S.M.L.M., equivalían a $ 78’030.000,oo El INCORA alegó esta excepción, respecto de la cual no planteó fundamentos distintos de aquellos que le sirvieron de defensa general, consistentes en que esta entidad no incurrió en actuación u omisión alguna de la que se haya derivado el daño por el cual se reclama en la demanda. Al respecto observa la Sala, en primer término, que la falta de legitimación en la causa no constituye una excepción de fondo, dado que no se trata de un hecho que enerve las pretensiones, sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito. De otro lado, debe tenerse en cuenta que existe tanto legitimación en la causa de hecho, como legitimación en la causa material, distinción que ya en otras ocasiones ha planteado la Sala, en los siguientes términos2:

“(…) se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa3. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. (...). Lo anterior lleva a concluir que en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa, no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda. En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 31 de octubre de 2007. Expediente 13.503. M.P.:

Mauricio Fajardo Gómez 3 “Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000; Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; expediente No. 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencio