CE-SECCION TERCERA-73001-23-31-000-2001-02981-01(32595)-2016

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA

[C]onstituye jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado (…).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como elemento determinante de la acción procedente, consulta providencias de 13 de diciembre de 2001, Exp. 20678, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; de 23 de abril de 2008, Exp. 15906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 13 de mayo de 2009, Exp. 15652, C.P.

Mauricio Fajardo Gómez.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DE LA LICENCIA AMBIENTAL / LICENCIA

DE EXPLOTACIÓN MINERA / EXPLOTACIÓN DE YACIMIENTO MINERO /

CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIÓN DE

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA

INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA /

PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD

SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN / REQUISITOS DE LA SENTENCIA / FALLO INHIBITORIO /

SENTENCIA INHIBITORIA

[E]l demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia de la actuación administrativa adelantada por CORTOLIMA, dentro de la cual se expidieron unos actos administrativos, mediante los cuales: i) se ordenó la suspensión de la explotación aurífera que había sido previamente autorizada por el Ministerio de Minas y Energía, y ii) se denegó una licencia de explotación minera. Cabe agregar que éste último acto posteriormente fue revocado en virtud del recurso de apelación formulado. De igual forma, en el libelo introductorio se arguyó que la entidad demandada incurrió en falla del servicio, por cuanto “la Cooperativa contaba con el derecho adquirido para la explotación de metales en el área concedida conforme a la licencia otorgada, pese a lo cual se ordenó de forma ilegal la suspensión de la

explotación a la cual tenían derecho”, circunstancia que le impidió explotar la mina de oro durante el término que duró la suspensión de la licencia de explotación. (…) Advierte la Sala ab initio que la demanda es sustancialmente inepta por indebida escogencia de la acción. En efecto, de una correcta interpretación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de una decisión adversa a los intereses de la sociedad demandante por medio de la cual CORTOLIMA ordenó suspender la explotación minera que había sido autorizada con anterioridad, hasta tanto obtuviera la licencia ambiental correspondiente. (…) Para el caso sub examine la Sala ha verificado que la fuente del daño, (…) no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber ordenado la suspensión mediante un acto administrativo, exteriorizó su voluntad (acto volitivo positivo que incorporó una decisión negativa, con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí), configurándose un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos y que se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que si bien, a la sociedad demandante, mediante la expedición del mencionado acto administrativo que ordenó suspender la explotación minera -Resolución No. 1463 de 5 de octubre de 1994-, se le habría podido crear una situación jurídica desfavorable, lo cierto

es que solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues es menester analizar la legalidad o no del acto en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado. Así las cosas, concluye la Sala que, con base en los supuestos fácticos propuestos y las pretensiones planteadas, que en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a la sociedad demandante se produjo por la expedición de un acto administrativoaquél que ordenó suspender la explotación minera-, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado (…). Finalmente, la Sala estima necesario precisar que habida cuenta de que en el presente asunto se proferirá un fallo inhibitorio, dicha circunstancia impide abordar el fondo de la litis y, por ende, resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones como lo es la eventual caducidad de la acción.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción como presupuesto necesario de la sentencia de mérito, consultar providencias de 28 de abril de

2010, Exp. 17811, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 73001-23-31-000-2001-02981-01(32595)

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA AGROINDUSTRIAL Y MINERA DE

ATACO LTDA. - COOMAIMINATACO LTDA.

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMACORTOLIMA

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Improcedencia de la acción de reparación directa para cuestionar la legalidad de actos administrativos; fallo inhibitorio por indebida escogencia de la acción.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 26 de octubre de 2005, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.1.- La demanda y su trámite.

En escrito presentado el 28 de octubre de 2001, por conducto de apoderado judicial, la Cooperativa Multiactiva Agroindustrial y Minera de Ataco Ltda. -

COOMAIMINATACO Ltda.- interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional del TolimaCORTOLIMA-, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal): “1°.- Que la Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMAes administrativamente responsable de los daños y perjuicios materiales y al God Will causados a la Cooperativa Multiactiva Agroindustrial y Minera de Ataco Ltda. - COOMAIMINATACO Ltda.- como consecuencia de la operación administrativa y la expedición de actos administrativos posteriormente revocados, al suspenderse de forma arbitraria, injurídica e ilegal mediante orden expresa y actos administrativos posteriormente revocados , la explotación minera a que tenían pleno derecho y proferir los actos administrativos contrarios a la Constitución y a la ley, contenidos en las Resoluciones No. 572 del 21 de marzo de 1997 y 1160 de 27 de julio de 1997, adoptando la decisión administrativa ilegal y arbitraria de negar la licencia ambiental solicitada el 18 de noviembre de 1992 por mis mandantes, lesionando derechos adquiridos con justo título y buena fe, y al perturbar de forma inminente el derecho de explotar metales preciosos en el predio Santa Rosa del municipio de Chaparral, Tolima, según hechos narrados en la demanda, durante el tiempo comprendido entre el año 1994 y hasta el 28 de octubre de 1999, fecha en que les fue notificada a mis poderdantes la Resolución No. 0604 del 28 de julio de 1998, expedida por el Ministerio de Medio Ambiente, que revocó las resoluciones antes

expedidas por CORTOLIMA”. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a la entidad demandada al pago a su favor, por concepto de indemnización de perjuicios materiales y good will la suma mínima de $2.314’568.447, más la correspondiente actualización, indexación e intereses correspondientes sobre ese monto de dinero. Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, narró la demanda que mediante Resolución No. 0024 de mayo 26 de 1988 la Gobernación del Tolima, Oficina de Minas otorgó la licencia No. 11717 a la Asociación Empresarial de Mineros de Ataco - Chaparral, para la explotación técnica de un yacimiento de metales preciosos, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, Tolima. Señaló la demanda que mediante Resolución No. 130 de 26 de diciembre de 1991 la Gobernación del Tolima aceptó la cesión de los derechos mineros contenidos en la licencia No. 11717 a nombre de la Cooperativa COOMAIMINATACO LTDA (en adelante la Cooperativa), para la explotación de un área de 4.99 HS, 4.000 metros 2 ubicada en jurisdicción del municipio de Chaparral. De igual forma se indicó que mediante Resolución No. 009 del 25 de octubre de 1993 la Gobernación del Tolima otorgó la licencia de explotación a la Cooperativa demandante beneficiaria de la licencia No. 11717 para la explotación de metales preciosos ubicados en el municipio de Ataco, en un área de 3.77 Hs. Y 2.319 M2.

Manifestó que mediante Resolución No. 1463 de 5 de octubre de 1994, expedida “de forma ilegal e injurídica”, Cortolima ordenó la suspensión de las explotaciones auríferas que venía realizando la Cooperativa demandante en los municipios de Ataco y Chaparral, Tolima, hasta tanto la Cooperativa no obtuviera la licencia ambiental y/o el plan de manejo ambiental expedido por las autoridades ambientales competentes desatendiéndose de manera clara las resoluciones que habían autorizado la explotación de metales preciosos por parte de la Cooperativa. Señaló la demanda que Cortolima expidió la Resolución No. 572 del 21 de marzo de 1997 mediante la cual denegó la licencia ambiental solicitada por la Cooperativa demandante y que, frente a esa decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, el primero de ellos fue resuelto en el sentido de confirmar la decisión impugnada, mientras que el recurso de apelación fue resuelto por el Ministerio de Medio Ambiente a través de Resolución No. 604 del 28 de julio de 1999, notificada el 28 de octubre siguiente, en la cual decidió revocar las Resoluciones Nos. 572 de 21 de marzo de 1997 y 1160 de 27 de julio de 1997 , luego de concluir que “Cortolima no tenía elementos de juicio valederos para expedir la Resolución 572 de marzo 21 de 1997, que denegó una licencia ambiental, pues ha debido expedir una providencia exigiendo a la Cooperativa un plan de manejo o de restauración

ambiental”. Añadieron, finalmente, que una vez quedó en firme la Resolución 604 de julio de 1999 expedida por el Ministerio de Medio Ambiente, la Cooperativa pudo volver a adelantar la explotación aurífera que había sido suspendida desde el año 1994 por orden de Cortolima. Finalmente, sostuvo que a partir de los hechos descritos podía concluirse sobre la falla del servicio en que habría incurrido Cortolima, toda vez que, “la Cooperativa contaba con el derecho adquirido para la explotación de metales en el área concedida conforme a la licencia otorgada, pese a lo cual se ordenó de forma ilegal la suspensión de la explotación a la cual tenían derecho ”, circunstancia que le impidió explotar la mina de oro durante el término que duró la suspensión de la licencia de explotación1. La demanda, así formulada, fue admitida por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante proveído de fecha 18 de febrero de 2002, el cual se notificó en legal forma a la entidad demandada y al Ministerio Público2. 1.2.- La Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA contestó la demanda oportunamente y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas en ella; como razones de su defensa manifestó que no se había incurrido en falla alguna del servicio por parte de esa entidad, comoquiera que a 1 Fls. 96 a 158 C. 1. 2 Fls. 162 a 164 C. 1. partir de la expedición de la ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales asumieron plena competencia en materia ambiental para exigir la

presentación de planes de manejo, recuperación o restauración ambiental o cualquier otra medida de esa naturaleza para los proyectos, obras o actividades de minería, las cuales, en muchos casos, a pesar de haberse iniciado con anterioridad a la vigencia de dicha ley, y de haberse otorgado permisos ambientales por parte del Ministerio de Minas y Energía, lo cierto era que debían cumplirse también las exigencias requeridas por esa autoridad en materia ambiental a partir de esa fecha, razón por la cual resultaba indispensable la presentación por parte de la ahora demandante de un plan de manejo y restauración ambiental ante Cortolima, el cual no fue aprobado por presentar varias falencias3. 1.3.- Vencido el período probatorio, dispuesto en providencia proferida el 5 de julio de 2002 y fracasada la etapa de conciliación, el Tribunal de primera instancia mediante auto de 19 de diciembre de2003 dio traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto4. La parte actora, luego de referirse a los hechos materia de proceso y al acervo probatorio recaudado, señaló que dentro del sub judice se encontraba acreditada la responsabilidad patrimonial de la demandada, a título de falla del servicio, toda vez que se a pesar de contar con la autorización ambiental correspondiente para la explotación minera expedida por el Ministerio de Minas y Energía, CORTOLIMA ordenó la suspensión de la explotación y le exigió una nueva licencia ambiental, lo cual -en su sentir-, vulneraba sus derechos adquiridos con buena fe y justo título5.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio6. 1.4.- La sentencia de primera instancia. Cumplido el trámite legal correspondiente, el Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia el 26 de octubre de 2005, oportunidad en la cual denegó las pretensiones de la demanda, por considerar, básicamente, que en el presente asunto no se configuró falla alguna del servicio que fuere imputable a la 3 Fls. 167 a 182 C. 1. 4 Fls. 242 y 243 C. 1. 5 Fls. 242 a 246 C. 1. 6 Fl. 249 C. 1. demandada, puesto que si bien era cierto que el Ministerio de Minas expidió a favor de la demandante la licencia No. 1717 de 1988 para la explotación minera, también era cierto que para el momento en que se presentó nuevamente la solicitud de licencia ambiental, esto es el 18 de noviembre de 1992 dicha facultad correspondía a las Corporaciones Autónomas Regionales. A lo cual se agregó que CORTOLIMA decidió denegar la licencia ambiental solicitada por la demandante, pues el estudio del impacto ambiental se presentó de forma desordenada e incompleta y que, posteriormente, mediante Resolución No. 1463 de 5 de octubre de 1994 se ordenó suspender las explotaciones auríferas en los municipios de Ataco y Chaparral, hasta tanto la Cooperativa demandante obtuviera la respectiva licencia ambiental y/o la autorización del plan de manejo expedido por las autoridades ambientales competentes, por cuanto se arguyó que la explotación aurífera no se estaba realizando de forma técnica, lo cual implicaba un grave daño ambiental.

Con fundamento en lo anterior, concluyó el Tribunal de primera instancia que “no se evidencia una falla del servicio de la Administración, es decir no es posible imputar daño alguno en contra de CORTOLIMA, por cuanto, los actos que negaron la expedición de la ya mencionada licencia y el de suspensión de actividades de explotación, se encontraban dentro del marco de la legalidad, luego, no podían ocasionar ningún tipo de daño, máxime cuando fue la continua negligencia de la actora lo que generó un lucro cesante”7. 1.5.- El recurso de apelación. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación, el cual fue concedido por el Tribunal a quo el 17 de enero de 2006 y admitido por esta Corporación el 17 de marzo de 20068. Como fundamento de su inconformidad para con la sentencia de primera instancia, la parte recurrente señaló que, contrario a lo afirmado por el Tribunal a quo, en el presente asunto se estaba en presencia de una falla del servicio derivada de la expedición de actos administrativos ilegales, comoquiera que las resoluciones mediante las que se denegó la licencia ambiental y se ordenó suspender la explotación aurífera, fueron revocados posteriormente por el 7 Fls. 250 a 266 C. Ppal. 8 Fls. 285 a 290 C. Ppal. Ministerio de Minas y Energía, lo cual evidenciaba la falla del servicio por parte de CORTOLIMA y la causación de los perjuicios deprecados en la demanda9. 1.6.- Una vez se dio traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, todos los sujetos procesales

guardaron silencio10. 1.7.- Mediante proveído del 19 de noviembre de 2015 se dispuso oficiar al Ministerio del Medio Ambiente para que remitiera copia auténtica con la respectiva constancia de notificación personal de la Resolución No. 0604 expedida el 28 de julio de 1999, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación formulado por la Cooperativa Multiactiva Agroindustrial y Minera de Ataco Ltda. -COOMAIMINATACO LTDA.- en contra de las Resoluciones Nos. 572 de 21 de marzo de 1997 y 1160 de 27 de julio de 1997 proferidas por

CORTOLIMA11.

Dicho requerimiento fue contestado por el Ministerio de Medio Ambiente a través de oficio del 15 de enero de la presente anualidad, mediante el cual se anexó copia auténtica de la referida resolución pero se manifestó que “no se envía la notificación personal de la resolución ya que no reposa en el archivo central”12. La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el presente asunto sometido a su conocimiento.

II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 26 de octubre de 2005, comoquiera que la demanda se presentó el 28 de octubre de 2001 y la pretensión mayor se estimó en $2.314’568.447 por concepto de 9 Fls. 268 a 282 C. Ppal.

10 Fls. 292, 293 C. Ppal. 11 Fls. 301 a 302 C. Ppal. 12 Fls. 305 a 306 C. Ppal. perjuicios materiales, suma que supera el monto exigido en aquella época 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación13. Ahora bien, la Sala abordará el análisis respecto de la procedibilidad de la acción de reparación directa para el presente asunto, para luego determinar si la acción correspondiente se encuentra o no, caducada. 2.2.- La acción procedente en el caso concreto. Tal y como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, el demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia de la actuación administrativa adelantada por CORTOLIMA, dentro de la cual se expidieron unos actos administrativos, mediante los cuales: i) se ordenó la suspensión de la explotación aurífera que había sido previamente autorizada por el Ministerio de Minas y Energía, y ii) se denegó una licencia de explotación minera. Cabe agregar que éste último acto posteriormente fue revocado en virtud del recurso de apelación formulado. De igual forma, en el libelo introductorio se arguyó que la entidad demandada incurrió en falla del servicio, por cuanto “la Cooperativa contaba con el derecho adquirido para la explotación de metales en el área concedida conforme a la licencia otorgada, pese a lo cual se ordenó de forma ilegal la suspensión de la

explotación a la cual tenían derecho ”, circunstancia que le impidió explotar la mina de oro durante el término que duró la suspensión de la licencia de explotación. Ahora bien, constituye jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado; en este sentido se ha sostenido que, “… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los 13 Artículo 1° Ley 954 de 2005. mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo14. Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En

efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”15 (Se ha destacado). Advierte la Sala ab initio que la demanda es sustancialmente inepta por indebida escogencia de la acción. En efecto, de una correcta interpretación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de una decisión adversa a los intereses de la sociedad demandante por medio de la cual CORTOLIMA ordenó suspender la explotación minera que había sido autorizada con anterioridad, hasta tanto obtuviera la licencia ambiental correspondiente. Ahora bien, el artículo 86 del C.C.A., prevé el ejercicio válido de esta acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. Por su parte, el artículo 85 de la misma compilación, dispone que “…toda persona

que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”. Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un procedimiento administrativo, la acción idónea 14 Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, Exp. 15906. resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia. Debe recordarse que en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer16. Para el caso sub examine la Sala ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber ordenado la suspensión mediante un acto administrativo, exteriorizó su voluntad (acto volitivo positivo que incorporó una decisión negativa, con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí), configurándose un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos y que se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del

artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que si bien, a la sociedad demandante, mediante la expedición del mencionado acto administrativo que ordenó suspender la explotación minera -Resolución No. 1463 de 5 de octubre de 1994-, se le habría podido crear una situación jurídica desfavorable, lo cierto es que solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues es menester analizar la legalidad o no del acto en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado. De otra parte, es necesario precisar que CORTOLIMA si bien, mediante la Resolución No. 572 del 21 de marzo de 1997 denegó la licencia ambiental solicitada por la Cooperativa demandante, lo cierto es esa decisión fue revocada por el Ministerio de Medio Ambiente -Resolución No. 604 del 28 de julio de 1999en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la decisión 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008. Exp. 15.906 y sentencia del 13 de mayo de 2009. Exp. 15.652. anterior, razón por la cual se impone concluir que ese trámite administrativo culminó con una decisión favorable a la sociedad demandante y, en consecuencia, no tenía interés jurídico para impugnarla. Así las cosas, concluye la Sala que, con base en los supuestos fácticos

propuestos y las pretensiones planteadas, que en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a la sociedad demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo -aquél que ordenó suspender la explotación minera-, frente al cual ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado17: “Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación18 ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia19, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’20. Finalmente, la Sala estima necesario precisar que habida cuenta de que en el presente asunto se proferirá un fallo inhibitorio, dicha circunstancia impide abordar el fondo de la litis y, por ende, resulta inocuo efectuar el correspondiente estudio y análisis frente a la posible configuración de otras excepciones como lo es la eventual caducidad de la acción. 2.3.- Condena en costas. Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas

cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición. 17 Sentencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17.811. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 18 Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de enero de 1976. 19 Sección Tercera Sentencia 20746 del 4 de julio de 2002. 20 José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 26 de octubre de 2005 y en su lugar se dispone:

1. Inhibirse para resolver de fondo el asunto sometido a su conocimi