CE-SECCION TERCERA-73001-23-31-000-2003-01260-01(34129)-2016

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Niega pretensiones / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Niega, porque no existió daño antijurídico. Actividad minera ejercida de forma ilegal. No realizó trámite de imposición de servidumbre minera Se evidencia que no existe el daño alegado en la demanda, puesto que como consecuencia de que la COOPERATIVA MULTIACTIVA AGROINDUSTRIAL Y MINERA DE ATACO LTDA COOMAIMINATACO LTDA, no ejerció legalmente la actividad minera que se le había autorizado mediante el titulo minero otorgado, el daño que eventualmente podría haber sufrido no tiene la conotación de antijurídico; primero porque quebrantó la obligación legal de pedir autorización para la subcontratación de la explotación minera; y segundo porque, respecto de los poseedores, omitió desplegar la actividad que le indicaba la ley, que era la de la imposición de la servidumbre minera. En consecuencia, no se cumple con el primero de los presupuestos para que se configure la responsabilidad extraconctractual del Estado. Así las cosas habrá de confirmarse la sentencia, pero por los motivos aquí explicados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., ocho (08) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 73001-23-31-000-2003-01260-01(34129)

Actor: JOSE NAPOLEON VARGAS - COOPERATIVA MULTIACTIVA

AGROINDUSTRIAL Y MINERA DE ATACO LIMITADA

Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA) Contenido: Se confirma la decisión de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda por la ilegalidad en el actuar de la cooperativa actora, pero con base en motivos diversos: de un lado, en que la demandante en su condición de beneficiaria del título minero subcontrató sin previa autorización; y de otro, en que la actora no desplegó actividad ninguna para imponer la servidumbre minera frente a los poseedores que se encontraban en el terreno objeto de la licencia de explotación.- Presupuestos para la responsabilidad extracontractual del Estado. - Intervención del Estado en la Economía y particularmente en lo concerniente a las actividades mineras. – Derechos y obligaciones derivados del título minero.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 12 de abril de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima1 mediante la que se dispuso: “PRIMERO: Declárese no probada la excepción de falta de Legitimación en la causa pasiva propuesta por el apoderado del Municipio de Chaparral.

SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda de reparación directa formuladas por la Cooperativa Multiactiva Industrial y Minera de Ataco Ltda

“COOMAIMINATACO LTDA”.

ANTECEDENTES

1. La demanda 1.1 Fue presentada el 3 de julio de 20032 por el representante legal de la

Cooperativa Multiactiva Agroindustrial y Minera de Ataco Ltda,

COOMAIMINATACO LTDA. Esta sociedad, en ejercicio de la acción de reparación directa contenida en el artículo 86 del C.C.A, solicitó que se declarara administrativamente responsable al municipio de Chaparral de los perjuicios materiales y la lesión a su good Will, ocasionados por la omisión administrativa y la falla del servicio en que habría incurrido la entidad territorial demandada, al no hacer efectivos los amparos administrativos solicitados por dicha Cooperativa, algunos de los cuales habían sido decretados por dicho municipio y que buscaban hacer cesar la perturbación que le generaba la explotación minera aurífera ilegal y de hecho, que se realizó por un tiempo indefinido en la Hacienda Santa Rosa, Vereda Amoyá, ubicada dentro de los límites territoriales de dicho municpio; lo que le ocasionó perjuicios a la actora puesto que ésta tenía licencia para la explotación aurífera legal en esas mismas zonas. Como consecuencia de la anterior declaración, la parte actora solicitó que se condenara al municipio de ChaparralTolima, a pagar a su favor, por concepto de perjuicios materiales y al GOOD WIIL, una suma mínima de $10. 196.925.589. 1.3 Como fundamento de las pretensiones la parte actora expuso los hechos que la Sala de Subsección sintetiza así: 1 Fls 204-232 del C. Ppal. 2 La demanda y sus anexos se encuentran en los Fls 1-109 del C.1 La sociedad demandante, COOPERATIVA MULTIACTIVA AGROINDUSTRIAL Y MINERA DE ATACO LTD. COOMAIMINATACO, obtuvo del Ministerio de Minas y

Energía, la Licencia de explotación No. 11717, inscrita en el registro Minero mediante código No. 90-00-803-11717-02, el 23 de julio de 1990, con vigencia desde el 13 de diciembre de 1993 hasta el 13 de diciembre de 2003. Esta licencia facultaba a la actora para explotar metales preciosos (oro de aluvión) en predios de la Hacienda Santa Rosa, localizada entre los municipios de Ataco y ChaparralDepartamento del Tolima, en un área de 377 hectáreas descrita en el correspondiente título minero. La Cooperativa demandante, el 2 de noviembre de 2000 solicitó amparo administrativo al Alcalde Municipal de Chaparral, conforme a lo previsto por el Decreto 2655 de 1988, código de Minas vigente en la época; para que la protegiera como propietaria del título minero, puesto que un grupo de personas le impedía entrar la maquinaria necesaria para ejecutar los trabajos de explotación en el área autorizada para tal labor. Se manifiesta en la demanda que la Alcaldía el municipio de Chaparral no atendió su requerimiento, y solamente el 5 de abril de 2001 ordenaron una visita al lugar, en la cual, pese a percatarse de la perturbación, no tomaron ninguna medida tendiente a que la misma cesara. El 30 de mayo siguiente la Alcaldia del citado municipio expidió una Resolución en la que se declaró que la perturbación no existía. Este acto administrativo fue notificado a la Empresa Nacional Minera Ltda. MINERCOLRegional Ibagué, quien profirió resolución el 12 de junio de 2001, en la que determinó que sí existía

la perturbación y concedió el amparo administrativo a la Cooperativa aquí demandante; para lo cual ordenó que se suspendiera la perturbación, comisionando para el efecto al Alcalde del municipio de Chaparral. Se afirma en la demanda que la Alcaldía de Chaparral omitió darle cumplimiento a la orden expedida por MINERCOL, por lo cual COOMAIMINATACO LTDA solicitó un nuevo amparo administrativo al Alcalde de dicho muncipio, el 30 de octubre de 2001. Como consecuencia de la anterior solicitud se llevó a acabo una diligencia de verificación, el 21 de noviembre siguiente, en la que, según lo afirmado en el libelo, se constataron los hechos perturbatorios, pero no se dio aplicación al artículo 39 de la ley 685 de 2001, Nuevo Código de Minas, que prescribía que se debía ordenar el desalojo de quien perturbara. Se presentan posteriormente sucesivos amparos administrativos, de los cuales finalmente el 5 de noviembre de 2002, el Secretario General y de Gobierno de la Alcaldía de Chaparral, envía comunicación aduciendo que las diligencias de suspensión no se han podido llevar por motivos de orden público y solicitan que la Cooperativa obtenga colaboración del Ejército y la Policía; sin que hasta el momento en que se presenta la demanda que dio origen a este proceso se hubiera logrado el cumplimiento de las órdenes impartidas.

2. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto de 21 de julio de 20033, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda, providencia que fue notificada personalmente al Alcalde del

municipio demandado el 26 de agosto siguiente4. La entidad territorial contestó la demanda mediante escrito radicado el 3 de octubre de 20035, en el que se opuso a todas las pretensiones. A propósito de los hechos admitió unos, negó otros, y respecto de algunos dijo que estaría a lo que se probara. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la Cooperativa demandante, la que fundamentó en que ésta no tenía la propiedad de los terrenos donde había sido autorizada la explotación; tampoco tenía autorizado el plan de manejo ambiental, producto de lo cual Cortolima tenía suspendida la explotación; y era la misma parte actora quien había celebrado contratos con quienes hacía aparecer como perturbadores. Concluye el apoderado de la demandad que la sola licencia , sin los otros elementos, no le da derecho a la demandante a la explotación aurífera. 2.1. Escrito de adición y aclaración de la demanda 3 Fls. 111 del C.1 4 Fl. 118 C.1 5 Fls. 120-137c.1 La parte demandante adicionó y aclaró la demanda, mediante escrito radicado ante el Tribunal el 3 de agosto de 20036. Se sostiene en este documento que cuando se presentó la primera perturbación la demandante no se encontraba realizando labores de explotación, sino que las iba a reiniciar después de que el Ministerio del Medio Ambiente le había amparado de la suspensión ordenada por CORTOLIMA. También se afirma que los dos frentes de explotación que se encontraron en 21 de noviembre de 2001, en la diligencia de verificación, los

adelantaba la Cooperativa y no los invasores; ya que estas personas lo que ejecutaron fueron actos de saboteo al no dejar entrar la maquinaria de la Cooperativa demandante. La aclaración y adición de demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 28 de octubre de 20037; auto que se notificó a la entidad demandada el 15 de septiembre de 20058. El apoderado del municipio de Chaparral contestó la aclaración y adición de la demanda en memorial radicado el 22 de septiembre del mismo año, en este documento se ratificó en lo dicho en al contestación de la demanda inicial y afirmó que la demandante no decía la verdad; que simplemente se acomodaba a decir lo que mejor le convenía en la adición de la demanda.

3. Periodo probatorio Mediante auto proferido el 2 de noviembre de 20059 el Tribunal Administrativo del Tolima ordenó abrir el proceso a pruebas y en consecuencia dispuso que se tuvieran como medios probatorios los documentos aportados en la demanda y en la contestación, en el valor que la ley les asigne; y decretó las demás pruebas pedidas por la actora.

4. Alegatos de conclusión El 29 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo del Tolima tuvo por vencido el periodo probatorio y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión; y al Ministerio Público para que rindiera su correspondiente concepto10. Únicamente las partes hicieron uso de esta 6 Fls. 114-115 C.1 7 Fls.138 C.1 8 Fls. 151 C.1

9Fls. 156-157 del C. 1.

10 Fls 185 del C.1. oportunidad, cada una de ellas entregó un documento contentivo de sus alegatos de conclusión el 6 de octubre de 201311 4.1 La parte actora solicitó acoger las pretensiones de la demanda, toda vez que, a su juicio, las pruebas practicadas desmienten lo dicho por la demandada en la contestación de la demanda y confirman los hechos relatados en el libelo. 4.2 El apoderado judicial de la entidad demandada en su escrito de alegatos manifestó que el título minero no autoriza a su titular para vulnerar derechos de terceros. Se afirma que existe prueba en el expediente de que a la compañía demandada el INCORA le adjudicó el bien en el que se autorizó la explotación aurífera, esa adjudicación estaba sujeta a una condición resolutoria y que posteriormente el mismo INCORA declaró la caducidad administrativa de la adjudicación del predio Santa Rosa en el año 1996, es decir, 3 años después de haber sido otorgado el título minero. Se advierte que si bien es cierto la pérdida del dominio no implica la extinción del titulo minero otorgado, al ser despojado el titular de la posesión material del bien, era necesario que este tramitara la imposición de servidumbres legales forzosas, pero que respecto del predio en concreto no es posible imponerlas por estar afectado. De otra parte, se indica que está probado que la Alcaldía de Chaparral intentó dar cumplimiento a lo ordenado por MINERCOL, pero simultáneamente impuso a la sociedad demandante el cumplimiento de la obligación de obtener autorización del

plan de manejo ambiental, la que no ha obtenido. Finaliza los alegatos aduciendo que la licencia de Minería no es un derecho o bien patrimonialmente considerado, y que en el expediente, a su juicio, no hay prueba de que derecho alguno de la sociedad demandante haya sido afectado.

5. Sentencia de primera instancia El día 12 de abril de 2007, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima profirió sentencia de primera instancia mediante la cual negó las súplicas de la demanda,12 para lo cual adujo que no se demostró dentro del expediente el daño antijurídico alegado, puesto que la licencia de explotación minera no lo autorizaba11 Alegatos de la parte actora fls. 186190 C.1; Alegatos de la parte demandada fls.191-203. 12 Fls 204-232 del C.Ppal. per se, para comenzar inmediatamente la explotación, visto que requería de la aprobación del plan de manejo ambiental; y como en el expediente quedó probado que la compañía demandante no tenía tal autorización, cualquier actividad de explotación que hubiere podido ejercer tendría la connotación de ilegal.

Afirma también el Tribunal que en efecto se constató dentro del expediente actividad de explotación ilegal, en desarrollo de la cual la demandante suscribió contratos y adelantó amparos administrativos contra sus propios contratistas.

6. Recurso de Apelación El 7 de abril de 2007, el apoderado de la parte actora interpuso recurso e apelación contra el fallo de primera instancia13, recurso que fue concedido mediante providencia del 30 de abril siguiente14; y el mismo fue sustentado el 7 de

mayo del mismo año.15 El actor sustentó el recurso de apelación en que, a su juicio, la sentencia es contradictoria por cuanto admite que no es requisito para acreditar la legitimación en la causa por activa, que la actora demuestre el dominio sobre el inmueble en que tiene autorizada la actividad de explotación; pero al mismo tiempo se afirma que la licencia no lo legitimaba para iniciar actividades de explotación, porque no tenía la aprobación del manejo ambiental. Además, alega el apoderado recurrente que para la época de los hechos no era necesaria tal aprobación, pues la licencia y su registro llevaban implícito el denominado efecto ambiental, como lo consideró MINERCOL al revocar un acto administrativo de CORTOLIMA; por lo cual considera que se incurrió en una vía de hecho, en la que también se incurre –dicecuando afirma el a-quo que las actividades realizadas por la demandante eran ilegales. Reitera que en el expediente se encuentra acreditado que el municipio demandado, hasta el momento en que se presentó la demanda no había resuelto los amparos administrativos interpuestos, lo que, a su juicio, constituye, una falla del servicio; pues no probó que las diligencias correspondientes no se pudieron llevar a cabo por fuerza mayor.

7. Trámite de la segunda instancia 13 Fl. 234 del C.Ppal. 14 Fl.236 del C.Ppal. 15 Fls 237253 del C.Ppal El recurso de apelación interpuesto por la parte actora fue admitido por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, el 12 de julio de 200716.

Mediante auto de 30 de agosto de 2007 la Corporación corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Publico para que rindiera el respectivo concepto17. La parte demandada y el Ministerio Publico presentaron alegatos y conceptos escritos, respectivamente18. El apoderado del municipio de chaparral reitera sus argumentos en el sentido que el motivo por el cual la demandante no pudo explotar el título minero es ajeno, puesto que la Cooperativa Multiactiva Agronindustrial y Minera de Ataco Ltda, carecía del plan de manejo ambiental, e insiste que MINERCOL desbordó sus competencias al expedir el amparo administrativo a favor de la demandante y en contra del Incora, pues lo ha debido exigírsele es la constitución de servidumbres previstas en el artículo 165 del Código de Minas; además indica que dichas servidumbres no era procedentes dado que el predio está destinado por parte del INCORA a un proyecto de reforma agraria y ambiental. Sostiene que la Alcaldía del municipio de Chaparral sí dio cumplimiento a lo ordenado por MINERCOL, pero que previamente se le exigió a la demandante el cumplimento de la obligación de obtener la aprobación del plan de manejo ambiental, que había sido requerido por el Ministerio del medio ambiente mediante la Resolución Número 0604 de 28 de julio de 1999. Finalmente el proceso entró al despacho para fallo el día 4 de octubre de 200719.

CONSIDERACIONES

1. Competencia 16 Fls 257 del C.Ppal 17 Fls 246 del C.2

18 Alegatos de la parte demandada, fls. 261279 C.Ppal.; concepto del Ministerio Público, 280-297 C.Ppal. 19 Fls 298 del C.Ppal En atención a lo previsto en los artículos 120 del Código Contencioso Administrativo y 1º del Acuerdo 55 de 2003, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de 12 de abril de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Adicionalmente, como quiera que la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación tuvieron lugar en el año 2007, la normatividad aplicable, a efectos de determinar la procedencia de la segunda instancia, es la prevista en ley 446 de 1998, la cual señala que la cuantía mínima para que un proceso en acción de reparación directa fuere susceptible del recurso de apelación era de $500 salarios mínimos legales mensuales, cifra que se determina por el valor de las pretensiones sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad al libelo introductorio. En el caso concreto la pretensión indemnizatoria fue estimada por el demandante en la suma de $10.196.925.580, cuantía esta que supera la equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales, la exigida para el recurso de apelación.

2. Objeto del Recurso Previo a decidir, la Sala advierte que se está en presencia de un apelante único,

por lo cual, se observará lo previsto en el artículo 328 del C.G.P.20, teniendo como fundamento los argumentos expuestos y desarrollados en el respectivo recurso de apelación21. 20 Inciso primero: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los arguentos expuestos por el apelante, sin perjuiico d elas deicsiones que deba adoptar de oficio, enlos casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.”. 21 “Así pues, por regla general, a la luz de las disposiciones legales vigentes y según la interpretación que a las mismas les ha atribuido la Jurisprudencia nacional, se tiene entonces que el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también debe justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez (…). [E]l juez de la segunda instancia está en el deber de respetar y de mantener incólume, para dicho recurrente único –y con ello para el resto de las partes del proceso–, los demás aspectos de ese fallo que no hubieren sido desfavorables para el impugnante o frente a los cuales él no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposición evidencia, por sí misma, que el propio interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y deliberada no recurrió, precisamente por encontrarse

conforme con ellos”. Sin embargo, “(…) conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no En este orden de ideas, el recurso de alzada se fundamenta en dos argumentos: el primero sostiene que la sentencia de primera instancia es contradictoria en la medida que admite que no es requisito demostrar legitimación en la causa por activa, que la actora demuestre dominios sobre el inmueble en que tiene autorizada la actividad de explotación, y al mismo tiempo afirma que la licencia no lo legitimaba para iniciar actividades de explotación; el segundo ataca la declaratoria de que las actividades realizadas por la actora eran ilegales, lo que considera una vía de hecho por cuanto, a su juicio no requería de la licencia ambiental. Para resolver lo que corresponda, la Sala en primer lugar abordará el estudio de los presupuestos para que se configure la responsabilidad extracontractual del Estado; luego asumirá la temática de la intervención del Estado en la economía y particulamente en lo concerniente a las actividades mineras; después reseñará las pruebas obrantes en el plenario; finalmente analizará el caso concreto.

3. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado En relación con la responsabilidad del Estado22, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización”23 erigiéndola como garantía de los derechos e intereses obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección TerceraSala Plena, Sentencia del 9 de febrero de 2012, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 21060. 22 La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la sentencia C892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados

por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, sentencia C-892 de 2001. 23 En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001. de los administrados24 y de su patrimonio25, sin distinguir su condición, situación e interés26. Como bien se sostiene en la doctrina, “La responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad27; los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”28. Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado29, este concepto tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública30 tanto por la acción, como por la omisión. 24 Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en VASQUEZ, Rodolfo; ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México,

Fontamara, 2007, p.49. 25 “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001. 26 La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Exp. AG-2001-213. En la doctrina puede verse STARCK, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947. 27 “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la Administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la Administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, p.120. 28 MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema.,

ob., cit., pp.120-121. 29 “3Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada – en especial en el artículo 16los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, sentencia C-864 de

2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003. 30 Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps.10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del

[daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista

un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002. En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede configurar una vez se demuestre el daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico). Conforme a lo cual se analizará el caso a resolver, desechando, de antemano, las excepciones propuestas por la entidad demandada, denominadas “inexistencia del nexo de causalidad como elemento constitutivo de la responsabilidad del Estado y el rompimiento del nexo causal”. 3.1 Daño Antijurídico En cuanto al daño antijurídico, el precedente jurisprudencial constitucional señala que la, “… antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otro lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública”31. Así pues, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado, “La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño

antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propi