CE-SECCION TERCERA-73001-23-31-000-2011-00416-01(43300)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPOSIBILIDAD DE DESARROLLAR CONSTRUCCIONES URBANÍSTICAS - Zona de riesgo / PERJUICIOS DERIVADOS DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS - Equilibrio frente a cargas públicas / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADONo configurada El demandante afirma que el municipio de Ibagué le impidió construir una edificación sobre el lote de su propiedad, ubicado en la carrera 6, con calle 5A, barrio La Pola de esa ciudad, durante el lapso comprendido entre junio de 2003 y 23 de septiembre de 2010 (…) En el caso concreto, el demandante afirma que la administración municipal la ha causado perjuicios económicos, por haberle impedido construir sobre el predio de su propiedad (…) La Sala interpreta que lo que el demandante señala como fuente de los daños cuya reparación demanda son las contradicciones que advierte en relación con la clasificación que corresponde al predio de su propiedad, según las respuestas que le ha dado la administración a sus peticiones. En consecuencia, como el daño no se hace derivar de un acto administrativo, legal ni ilegal, sino de actuaciones diferentes en las que ha incurrido la administración al señalarle cuál es el uso del suelo de su predio, respuestas que, en su criterio, son las que le han impedido adelantar un desarrollo urbanístico o enajenarlo, considera la Sala que la acción procedente sí es la de reparación directa (…) [N]o está demostrado en el expediente que durante los años 2003 a 2010, el municipio de Ibagué le hubiera impedido al señor José

Gerzan Melo Buitrago construir sobre el lote de terreno de su propiedad, ubicado en el barrio La Pola de ese municipio, por haberle brindado información contradictoria e inconsistente en relación con la clasificación del bien en los actos administrativos, mediante los cuales se determinó el uso del suelo. La administración -se insiste-, con excepción de lo consignado en el oficio de 7 de septiembre de 2010, siempre informó al demandante que el terreno estaba ubicado en zona de riesgo por remoción de masas, pero que esos riesgos eran mitigables (…) Ahora bien, si el demandante no estaba conforme con la clasificación de su inmueble como ubicado en zona de riesgo, debió controvertir esa decisión, a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con invocación de la causal de nulidad y los motivos que en su criterio la fundamentaban.

ACCIÓN PROCEDENTE PARA RECLAMAR PERJUICIOS DERIVADOS DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS / ROMPIMIENTO DE EQUILIBRIO DE CARGAS PÚBLICAS La jurisprudencia de la Sección ha diferenciado las acciones procedentes para reclamar la reparación de los perjuicios derivados de actos administrativos, así: (i) cuando se controvierte la legalidad del acto, por considerar que el mismo fue expedido con desviación de poder, falsa motivación, falta de competencia, etc., la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) cuando se alega que el acto administrativo le impone a la persona una carga excepcional que rompe el equilibrio frente a las cargas públicas, pero no se formula contra aquel

reproche alguno, la acción procedente es la de reparación directa (…) De acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación que se acaba de citar, hay lugar a concluir que en los eventos en los que se alegan daños causados por la administración al propietario de un inmueble, por no poder destinarlo a adelantar un proyecto urbanístico, el afectado puede: (i) adelantar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el acto administrativo mediante el cual se limite o niegue su derecho esté viciado, por haber sido expedido sin competencia, con falsa motivación, desviación de poder, o cualquiera otra causa que lo invalide; (ii) ejercer la acción de reparación directa, cuando considere que el acto no merece reproche, pero le genera un daño particular, que rompe el equilibrio frente a las cargas públicas, como en los eventos en los que se declara el inmueble como un bien de interés patrimonial y de conservación, declaratoria que le impide disponer libremente del bien y que puede afectar sus intereses económicos. Ahora, cuando el daño no se hace derivar de un acto sino de un hecho, omisión u operación administrativa, no hay discusión en cuanto a que la acción procedente para reclamar la reparación de los daños aducidos por el demandante es la de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., primero (1º) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00416-01(43300)

Actor: JOSÉ GERZAN MELO BUITRAGO

Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2011, por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la cual declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones. La sentencia inhibitoria será revocada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El demandante afirma que el municipio de Ibagué le impidió construir una edificación sobre el lote de su propiedad, ubicado en la carrera 6, con calle 5A, barrio La Pola de esa ciudad, durante el lapso comprendido entre junio de 2003 y 23 de septiembre de 2010.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 8 de junio de 2011, ante el Juzgado Administrativo del Tolima, el señor José Gerzan Melo Buitrago, a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del municipio de Ibagué, Tolima, con el propósito de que se accediera a las siguientes pretensiones: 1.1. Que la Alcaldía Municipal de Ibagué, Tolima, es administrativamente responsable de los perjuicios y daños materiales causados al demandante al no permitirle la construcción del lote de su propiedad de manera injusta durante el período desde el 1 de junio de 2003 hasta el 23 de septiembre de

2010. 1.2. Condenar, en consecuencia, a la Alcaldía Municipal de Ibagué, Tolima, a pagar al actor o a quien represente legalmente sus derechos por daños materiales, la suma de setecientos millones de pesos m/cte ($700.000.000), dineros dejados de percibir, correspondientes a la construcción de 10 apartamentos en el lote de su propiedad. 1.3. Se digne la Administración Municipal devolver al actor los dineros recibidos por el pago del impuesto correspondiente al lote dejado de construir, correspondiente a la suma de doce millones seiscientos cuarenta y cinco mil pesos m/cte ($12.645.000). 1.4. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el art. 178 del C.C.A. y se reconocerán los intereses legales desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta cuando se le dé cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso.

Como fundamento fáctico de las pretensiones, se afirmó en la demanda que: -El señor José Gerzan Melo Buitrago estaba dedicado a la construcción de vivienda urbana en las ciudades de Bogotá, Fusagasugá e Ibagué y, con el propósito de adelantar la construcción de un edificio, adquirió en 1995 un lote de terreno con un área de 925,76 metros cuadrados, ubicado en el barrio La Pola, del municipio de Ibagué. -El 11 de diciembre de 1996 radicó en la Alcaldía de Ibagué la solicitud de permiso para construir sobre ese lote un edificio multifamiliar, de 4 pisos, sótano

y altillo, para lo cual adjuntó los planos arquitectónicos, estudios de suelos y viabilidad urbanística, aprobados por las respectivas empresas. -Mediante Resolución 0054 de 1997 le fue concedido el permiso solicitado y, mediante Resolución 182 de 2000, la curaduría urbana de Ibagué declaró que el edificio estaba destinado a propiedad horizontal. -En junio de 2003, el curador urbano de Ibagué, en forma verbal, le manifestó al señor Buitrago que debía solicitar que el predio fuera dividido entre la parte construida (344,11 m2), y el lote que estaba en construcción (581,65 m2), porque, de acuerdo con el POT, este último estaba en zona de riesgo, catalogada de amenaza alta, por rellenos atrópicos. Esa división fue autorizada por el Curaduría, mediante Resolución 432 de 18 de diciembre de 2003. -El 8 de julio de 2004, el demandante solicitó que se le recibiera el lote que estaba en construcción como dación en pago por los impuestos adeudados por los inmuebles que poseía en el municipio de Ibagué, solicitud de la cual no recibió respuesta, por lo que la reiteró durante el lapso transcurrido entre 2004 y 2008. -El 11 de diciembre de 2008, la Alcaldía le respondió al demandante que no tenía interés en el lote que le ofrecía, porque, de conformidad con lo establecido en los Acuerdos 0116 de 2000 y 009 de 2002, el inmueble no hacía parte de la zona de protección ni del parque centenario, ni la zona en la cual estaba ubicado presentaba riesgo mitigable, por lo que su propietario bien podía adelantar en él

un proyecto urbanístico. -El 14 de mayo de 2009, el demandante solicitó al municipio, en formato preestablecido, declarar la aptitud urbanística del lote, pero no recibió respuesta, aunque de manera verbal, le informaron que el lote no era construible, por lo que reiteró su solicitud de que no se le cobrara el impuesto predial. -El 1º de septiembre de 2010, el municipio le embargó ese lote, por no haber pagado el impuesto predial y, mediante oficio 6456 de 7 de septiembre de ese mismo año, se le informó que el área donde estaba ubicado el predio correspondía a zona de protección ambiental. -El 23 de noviembre de 2010, el demandante canceló $12.645.000, por impuestos y solicitó que se desembargara el lote, pero a la fecha de presentación de la demanda no se le había dado respuesta. Afirma el demandante que los daños que sufrió por no haber podido construir sobre el lote que adquirió con ese propósito son imputables al municipio de Ibagué, porque la entidad, de manera negligente, le prohibió adelantar esas obras durante los años 2003 a 2010, a pesar de que con anterioridad le había otorgado licencia y todos los permisos necesarios, sin problema alguno. Añadió que la entidad desconocía realmente cuál era la situación en la que se hallaba el predio, dado que en 2003 se le informó que el mismo se encontraba en zona de alto de riesgo; sin embargo, en 2008, se le informó que podía construirlo, porque este no se encontraba en zona de protección ni de riesgo mitigable, pero en

2010 se le informó que el mismo se encontraba en zona de protección ambiental; sin embargo, se le exigió el pago de los impuesto a toda costa, al punto que el 1º de septiembre de 2010 se embargó el bien. Con la demanda, se acompañó la certificación expedida el 2 de marzo de 2011, por el Procurador Judicial II en lo Administrativo, en la cual manifestó que en ese despacho se había adelantado el trámite conciliatorio radicado con el número 4310-2010, en el cual figuraba como convocante el señor José Gerzan Melo Buitrago y como convocado el municipio de Ibagué, con la pretensión de que la entidad le reparara los perjuicios materiales que le había causado la entidad al impedirle construir en un lote de su propiedad, desde el mes de junio de 2003, hasta el 23 de septiembre de 2010. Se aclaró en la certificación que la solicitud fue presentada el 9 de diciembre de 2010 y el 21 de febrero de 2011 se había declarado fallida la conciliación, por inasistencia de la parte convocada, sin que hubiera justificado su inasistencia (f. 45).

2. El municipio de Ibagué dio respuesta a la demanda (f. 69-77), pero en forma extemporánea, según lo advirtió el a quo, en auto de 4 de septiembre (sic) de 2011 (f. 78), por lo que dicha respuesta no habrá de ser tenida en cuenta.

3. En la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2011 (f. 85-96), el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud

sustantiva de la demanda y se inhibió para pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones, por considerar que como estas se fundamentaron en la negativa de la administración municipal de permitirle al demandante construir una edificación en un lote de su propiedad, debió interponerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual es preciso cuestionarse la legalidad del acto y solicitar, consecuencialmente, la indemnización correspondiente. Añadió que la acción de reparación directa resultaba improcedente, porque el daño aducido se produjo en el ámbito propio de la actuación administrativa y, por lo tanto, no era posible circunscribir la conducta administrativa dentro del supuesto de la omisión, previsto en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

4. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Tolima, la parte actora formuló recurso de apelación contra la sentencia (f. 99-102). Adujo

que: (i) No era cierto que el municipio de Ibagué hubiera contestado la demanda dentro del término de fijación en lista; la administración contestó la demanda de manera extemporánea, como se advirtió en la providencia de 4 de septiembre (sic) de 2011, lo cual genera un indicio grave de responsabilidad, como lo establecen la Constitución y la ley. Hizo énfasis en que la relevancia dada en la sentencia a los argumentos defensivos de la entidad demuestra una falta de neutralidad en la decisión del proceso, lo cual puso en desventaja al demandante frente a la entidad pública, y (ii) No se puede considerar que el actor eligió arbitrariamente la acción de reparación directa. Su elección guarda armonía con lo previsto en el

ordenamiento jurídico. Están probadas en el expediente las acciones y omisiones que causaron el daño antijurídico sufrido por el demandante, las cuales consistieron en el permanente y sucesivo incumplimiento de sus deberes; en el tratamiento deplorable y violatorio de la Constitución y de la ley dado al demandante, quien se ha limitado a actuar de buena fe frente a la administración. No se entiende cómo puede la entidad afirmar que un terreno es apto para la construcción y, posteriormente, señalar que el mismo se encuentra en zona de alto riesgo; pasado algún tiempo se vuelve a señalar que sí se puede construir sobre el predio y que, de hecho, ya se le había otorgado licencia para el efecto; pero, solo meses después, cuando se va a adelantar dicha construcción, se le informa que el mismo se ubica en zona de protección ambiental. Todo esto revela que el municipio de Ibagué no sabe técnicamente cuál es el uso del suelo y la destinación de los predios, pero lo que sí tiene claro es el cobro de los impuestos, sin consideración alguna. Todas estas omisiones generan una falla del servicio, que han ocasionado graves perjuicios materiales al demandante, por los cuales demanda su reparación, a través del ejercicio de la acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

6. Del término concedido a las partes para presentar alegatos de conclusión no hicieron uso las partes ni el Ministerio Público, según constancia secretarial (f.

111).

CONSIDERACIONES

1. Los presupuestos procesales de la acción Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse

sobre la competencia de esta Corporación, la legitimación en la causa, la procedencia de la acción y la caducidad. 1.1. Competencia de la Sala Por ser la demandada una entidad estatal, el presente asunto es de conocimiento de esta jurisdicción, conforme a lo establecido en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Además, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, porque la cuantía de la demanda, determinada por la mayor de las pretensiones, supera la suma exigida en la ley para el efecto1. 1 Para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de directa en el año de 2011 tuviera vocación de segunda instancia ante esta Corporación debía tener una cuantía superior a $267.800.000, de conformidad con lo establecido en el artículo 132-6 del Código Contencioso 1.2. Legitimación en la causa El demandante está legitimado en la causa, en tanto adujo y probó ser propietario del predio urbano, ubicado en el municipio de Ibagué, en la carrera 6 No. 5A-25, el cual adquirió por permuta que celebró con el señor Jaime Cáceres Mejía, mediante escritura pública 441 de 29 de marzo de 1995, de la Notaría Quinta del Círculo de Ibagué. Con el mismo instrumento adquirió del mismo permutante otro lote contiguo. Los lotes así adquiridos fueron englobados en la misma escritura, a fin de que se les asignara una sola matrícula inmobiliaria y una misma ficha catastral. El lote quedó con una cabida superficiaria de 925,76 m2 (f. 5.-11), pero fue nuevamente dividido por su propietario, mediante escritura

pública 322 de 19 de febrero de 2004, de la Notaría Segunda del mismo círculo, en dos predios: el primero, con un área de 344,11 m2, y el segundo, con un área de 581,65 m2 (f. 13-15). A este último se le asignó la matrícula inmobiliaria 350172310 (f. 10), y es el lote objeto de este proceso. 1.3. Procedencia de la acción El a quo se declaró inhibido para proferir sentencia de fondo, por considerar que hubo indebida escogencia de la acción, por cuanto, a su juicio, el demandante debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que le negó el derecho a construir sobre el terreno de su propiedad. El demandante, por su parte, afirma que su pretensión reparatoria se fundamenta en las sucesivas manifestaciones contradictorias de la entidad que han puesto de manifiesto su desconocimiento de la situación de su terreno, lo cual le ha impedido adelantar la construcción urbanística que lo motivó a adquirirlo. Para resolver este aspecto de la controversia, la Sala distinguirá, en primer término, cuál es la acción procedente para reclamar los perjuicios derivados de actos administrativos y otras actuaciones de las entidades públicas, y seguidamente, hará una relación de las pruebas que obran en el expediente, con Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, y la cuantía de este proceso determinada por, es de $700.000. el fin de establecer, de acuerdo con los hechos acreditados, cuál es la acción procedente en el caso concreto para reclamar la indemnización de los perjuicios

que adujo haber sufrido el demandante. 1.3.1. La jurisprudencia de la Sección ha diferenciado las acciones procedentes para reclamar la reparación de los perjuicios derivados de actos administrativos, así: (i) cuando se controvierte la legalidad del acto, por considerar que el mismo fue expedido con desviación de poder, falsa motivación, falta de competencia, etc., la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) cuando se alega que el acto administrativo le impone a la persona una carga excepcional que rompe el equilibrio frente a las cargas públicas, pero no se formula contra aquel reproche alguno, la acción procedente es la de reparación directa: La jurisprudencia nacional2 de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard). De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no 2 Nota original de la sentencia citada: La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público. Si la acción administrativa trae beneficio a

muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE NEGOCIOS GENERALES, Sentencia de 3 de agosto de 1949). // A su turno el Consejo de Estado la Sección Tercera dos décadas después señaló: “La responsabilidad estatal bien puede y pudo fundarse en el artículo 16 de la Constitución. Los objetivos específicos del Estado definen de por sí tanto los privilegios como las cargas de éste, entre las cuales puede contarse la responsabilidad, así no hubiera un texto expreso en que se dijera para qué están instituidas las autoridades de la República. Sin embargo, en nuestro ordenamiento positivo existe un artículo constitucional - bello artículo, lo llama el señor Samper-, en que expresamente se declaran los altos fines de esas autoridades. Intranscendente parece ese precepto; pero no es si se tiene en cuenta, según la historia política de varios pueblos, que el poder público ha sido y puede ser convertido en objeto patrimonial de familia, de grupo, de clase o de partidos. // “Lo de la responsabilidad estatal resulta de la carga especial que se le impone a una persona por desvío, abuso o inacción del Estado. La reparación es una cuestión de justicia distributiva, y ésta es un principio de derecho natural, de aquellos que han de servir para ilustrar a la Constitución, según las previsiones del artículo 4º

de la Ley 153 de 1887, formuladas, por cierto, con varios años de anterioridad a que el Consejo de Estado francés se decidiera a tener en cuenta los principios generales del derecho como uno de los fundamentos de su jurisprudencia (CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 17 de noviembre de 1967). tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, idea inserta en la conciencia jurídica moderna (Duez) como una expresión del principio general de igualdad ante la ley3 (isonomía). (…) De modo que aun la actividad estatal legítima “tanto por la existencia y extensión del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente”4 -esto es, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legalespuede ocasionar al administrado un daño anormal, superior al que deben sufrir otros colocados en idénticas condiciones, que por lo mismo excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe soportar, entraña el rompimiento de la “equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”5 y compromete así la responsabilidad patrimonial de la administración pública: “Para la Sala es incuestionable que el perjuicio que eventualmente se le haya generado al demandante tuvo origen en una actividad lícita de la administración, cual fue la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial por parte del Concejo Municipal de Pasto, adoptado mediante el Acuerdo 007 del 30 de junio de 2000, lo que significa que el eventual daño tuvo como consecuencia directa una actuación legítima de la administración

amparada por normas superiores, pero que, pese a esa legitimidad, el demandante habría soportado una carga excepcional o un sacrifico mayor que rompió la igualdad frente a las cargas públicas, cuyo resarcimiento es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa. “Importa señalar que esta postura sólo tiene aplicación en aquellos casos en que la legalidad del acto administrativo generador del perjuicio no se cuestiona en la demanda, como sucede en el caso bajo estudio, pues no hay duda que si la misma hubiera sido controvertida, como parece haberlo entendido el a quo, es evidente que la acción de reparación directa no habría resultado apropiada para obtener la indemnización respectiva, como sí la de nulidad y restablecimiento del derecho a que alude el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. “Así las cosas, erró el tribunal al estimar que si los perjuicios cuya indemnización se reclamaba derivaban de un acto administrativo, forzosamente debían reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como quedó visto, es perfectamente posible que de decisiones proferidas por la administración con apego a la 3 Nota original de la sentencia citada: Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 11 de abril de 1978, Exp. 1567, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 30 de enero de 1987, Exp. 4493, Actor Bertha María Martínez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; SECCIÓN

TERCERA, Sentencia de 28 de julio de 1987, Exp. 4983, actor Tiberio Restrepo Álvarez, C.P.

Carlos Betancur Jaramillo: “cuando se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas porque éstas exceden las conveniencias generales y normales, el Estado estará obligado al resarcimiento a nombre de todos para, así sea patrimonialmente, restablecer el principio aludido”. 4 Nota original de la sentencia citada: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, Actor: Banco Bananero del Magdalena, C.P. Jorge Valencia Arango. 5 Nota original de la sentencia citada: Ibid.

Constitución y a la Ley, se deriven perjuicios para los administrados, los cuales constituyen un daño especial resarcible mediante la acción de reparación directa.”6 (se subraya) Así la Sala ha entendido que por regla general (de modo que por vía excepcional sí es factible) no es posible buscar la declaración de responsabilidad por el acto reglamentario dado justamente el principio de igualdad de los administrados frente a las cargas públicas: “el arancel o cualquier tributo se modifica mediante actos reglas para todas aquellas personas que estén en las mismas condiciones. Son las cargas inherentes que deben sufrirse por vivir en sociedad”.7 La Sala al estudiar la posibilidad de demandar los daños provenientes de un acto administrativo preparatorio o de trámite puso de relieve que “la anormalidad del perjuicio no surge de la ilegalidad de la conducta que lo

causa; bien puede existir un daño antijurídico producido por una actuación cumplida conforme a derecho, o un daño no antijurídico producido por una actuación ilegal”8 (se destaca). En la misma línea la Sala, aunque estudiaba el evento de una supuesta operación administrativa ilegal dentro de un procedimiento policivo de demolición de una obra, por ejecución anticipada de un acto administrativo, destacó: “En este punto es importante aclarar que no necesariamente los actos de ejecución de una decisión de la Administración deben ser irregulares, para que surja la obligación de indemnizar por parte del Estado. En efecto, en el evento en el cual con la ejecutoria de una decisión se rompa el equilibrio que debe existir ante las cargas públicas y se grave en forma injusta y desigual a una persona o grupo de personas, es posible acudir a la acción de reparación directa con el fin de obtener la indemnización de perjuicios originada en dicha operación administrativa, aunque esta haya sido completamente regular.”9 Sobre la responsabilidad de la administración pública por actos administrativos legales, recientemente la Sala subrayó que cuando la acción se interpone con ocasión del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, como sucede cuando un inmueble es declarado patrimonio arquitectónico, lo cual comporta no poder disponer del mismo libremente, habida consideración que tiene la obligación de conservar su estructura en beneficio de la comunidad, la acción de reparación directa resulta procedente. Dijo la Sala: 6 Nota original de la sentencia citada: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Auto de 19 de febrero de 2004, Rad. 52001-23-31000-2002-01264-01(24027), actor: Oscar Rosero de la Rosa, Demandado: Municipio de Pasto,

C. P. German Rodríguez Villamizar. 7 Nota original de la sentencia citada: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 30 de septiembre de 1983, Exp. 3178, Actor Hojalata y Laminados S.A., C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 8 Nota original de la sentencia citada: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 27 de septiembre de 2000, Exp. 11601, Actor: Ana Ethel Moncayo de Rojas y otros, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. 9 Nota original de la sentencia citada: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Sentencia de 23 de agosto de 2001, Rad. 08001-2331-000-1990-3344-01(13344), Actor: Roberto Bárcenas González, C.P. María Elena Giraldo Gómez. “Los actos administrativos, como expresión de la voluntad de la Administración Pública con la finalidad de producir efectos jurídicos, deben basarse en el principio de legalidad, el cual se constituye en un deber ser: que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurídico. Pero es posible que en la realidad la Administración viole ese deber ser, es

decir, que no someta su actividad al ordenamiento legal, sino que, por el contrario, atente contra él. Se habla, en este caso, de los actos y actividades ilegales de la Administración y aparece, en consecuencia, la necesidad de establecer controles para evitar que se produzcan esas ilegalidades o, para el caso en que ellas lleguen a producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continúen produciéndose y se indemnicen los daños que pudieron producirse10. Cuando ello pasa y quien se encuentre afectado con la decisión administrativa alegue la causación de un perjuicio derivado de la ilicitud o ilegalidad de la misma, las ac