CE-SECCION TERCERA-73001-23-33-000-2014-00410-01(53942)-2017

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - Recurso de apelación contra auto que rechaza la demanda / RECURSO DE APELACION CONTRA AUTO QUE TERMINA EL PROCESO - Procedencia El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A. Por otra parte, comoquiera que el auto debatido es de aquellos que, según el artículo 125 del C.P.A.C.A., deben ser expedidos por la Sala de decisión (el que rechace la demanda, el que ponga fin al proceso, el que apruebe conciliaciones judiciales o extrajudiciales, el que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite), la presente providencia debe proferirse por la Sala de decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 125 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 180

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procede en los eventos en los que se pretenda reclamar los perjuicios por un acto administrativo que haya sido revocado La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias por los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de actos administrativos que son revocados o dejados sin efecto por el mismo funcionario que los profirió o por su superior jerárquico, es la de reparación directa. En efecto, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades públicas

respecto de sus propios actos y que les “permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad”, del interés público o de derechos fundamentales , de suerte que, al desparecer el acto administrativo del mundo jurídico, no es posible acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto ya no existe; sin embargo, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, quien se haya visto afectado con la expedición de un acto administrativo que a la postre sea revocado, puede acudir a la acción de reparación directa. CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA - Término. Cómputo / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción El término de caducidad de la acción de reparación directa encaminada a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo que luego fue revocado por la misma autoridad que lo profirió, debe contabilizarse, por regla general, desde el momento en que cobró ejecutoria la decisión que produjo el daño o desde que el afectado tuvo conocimiento de ella, no desde cuando ésta fue revocada directamente o dejada sin efecto (…)no existe prueba en el plenario de que los actos de adjudicación hayan sido notificados a las demandantes, de manera tal que, para el caso concreto, el término de caducidad deberá empezar a contabilizarse a partir de cuando las demandantes manifestaron tener plena certeza sobre la existencia de las resoluciones de adjudicación, esto es en 2007. Ahora bien, para la época de los

hechos, el artículo 136 (inciso tercero) del C.C.A. disponía que la acción “de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos, proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, caducará (sic) en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos”; sin embargo, como ya fue señalado, en este caso las demandantes solo tuvieron plena certeza sobre la existencia de dichos actos de adjudicación en 2007, razón por la cual los dos años que tenían las demandantes para haber acudido a la jurisdicción se deberán contabilizar a partir de ese año. En ese orden de ideas, para la época en que fue interpuesta la demanda que originó el presente proceso, es decir, el 7 de julio de 2014, resulta claro que la acción ya estaba caducada, pues, según se dijo, en este caso el término para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo empezó a correr a partir del momento en que las demandantes tuvieron conocimiento de los actos de adjudicación que pesaban sobre predios de su propiedad, no desde cuando los mencionados actos fueron revocados.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTARATIVO - ARTÍCULO 136.3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00410-01(53942)

Actor: JULIANA PATRICIA RUIZ REYES Y OTROS

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la decisión tomada en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la cual se declaró próspera la excepción de caducidad del medio de control alegada por las demandadas.

ANTECEDENTES La demanda

1. El 7 de julio de 2014, Juliana Patricia Ruiz Reyes y otros1, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, formularon demanda contra 1 Patricia Eugenia Reyes Vargas, quien actúa también en nombre de su hija menor Paula Sofía Laguado Reyes. el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODERy el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por los daños y perjuicios que, afirman, les fueron irrogados con ocasión de la adjudicación a terceros de unos predios de su propiedad, al ser considerados por las demandadas como baldíos.

2. Como fundamento de su petición sostuvieron que, entre los años 1995 y 1996, el INCORA (ahora INCODER) adjudicó a terceros unos predios de su propiedad creyendo erróneamente que se trataba de baldíos. Aseguraron que tuvieron pleno conocimiento de la existencia de esas adjudicaciones en 2007, año en el cual radicaron las

respectivas solicitudes de revocatoria directa en contra de las resoluciones de adjudicación.

3. Teniendo en cuenta las solicitudes presentadas por las ahora demandantes, el INCODER profirió entre noviembre de 2012 y abril de 2013 las resoluciones a través de las cuales se revocaron los actos de adjudicación.

La decisión apelada El 25 de marzo de 2015, en el Tribunal Administrativo del Tolima se celebró audiencia inicial, en la cual se declaró próspera la excepción de caducidad de la acción propuesta por las demandadas. Como fundamento de lo anterior, el a quo señaló que de manera equivocada en la demanda se contó el inicio del término de caducidad a partir de la fecha en que fueron expedidas las resoluciones de revocatoria directa, pues lo correcto es contar dicho término a partir del momento en que las demandantes tuvieron conocimiento de que sus bienes habían sido objeto de adjudicación por parte del INCORA, esto es, en el año 2007. De ese modo, al haber interpuesto la demanda en 2014, el tribunal consideró que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación. Como fundamento de lo anterior, señaló que se opone a la decisión por cuanto “debe tenerse en cuenta que para que un daño sea objeto de indemnización debe ser considerado como antijurídico, para el caso en estudio, los actos de adjudicación de baldíos gozaban de presunción de legalidad, y por este hecho no podían ser objeto de petición de resarcimiento, solo hasta el momento que

dejaron de producir sus efectos mediante la revocatoria directa, puede reclamarse la indemnización de perjuicios y desde ese tiempo deben contabilizarse los dos años a que se refiere la norma”; por consiguiente, sostuvo que, como las resoluciones a través de las cuales el INCODER revocó los actos de adjudicación fueron proferidas entre 2012 y 2013, a partir de ese momento se deben empezar a contar los dos años que prevé la ley para interponer la demanda de reparación directa. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A. Por otra parte, comoquiera que el auto debatido es de aquellos que, según el artículo 125 del C.P.A.C.A., deben ser expedidos por la Sala de decisión (el que rechace la demanda, el que ponga fin al proceso, el que apruebe conciliaciones judiciales o extrajudiciales, el que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite), la presente providencia debe proferirse por la Sala de decisión. Acción procedente La acción idónea para canalizar las pretensiones indemnizatorias por los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de actos administrativos que son revocados o dejados sin efecto por el mismo funcionario que los profirió o por su superior jerárquico, es la de reparación directa. En efecto, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que

ejercen las autoridades públicas respecto de sus propios actos y que les “permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad”, del interés público o de derechos fundamentales2, de suerte que, al desparecer el acto administrativo del mundo jurídico, no es posible acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto ya no existe; sin embargo, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, quien se haya visto afectado con la expedición de un acto administrativo que a la postre sea revocado, puede acudir a la acción de reparación directa. Caducidad de la acción El término de caducidad de la acción de reparación directa encaminada a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo que luego fue revocado por la misma autoridad que lo profirió, debe contabilizarse, por regla general, desde el momento en que cobró ejecutoria la decisión que produjo el daño o desde que el afectado tuvo conocimiento de ella, no desde cuando ésta fue revocada directamente o dejada sin efecto; al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido (se transcribe textualmente): “(…) teniendo en cuenta que la revocatoria directa de los actos administrativos puede cumplirse, en principio, en cualquier tiempo, se puede concluir que si el acto administrativo de contenido particular y concreto generador del daño es revocado directamente por la administración con posteridad a la oportunidad que tenía el administrado o el afectado para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho, no puede posteriormente ejercer válidamente la acción de reparación directa con miras a obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que ha sido revocado, porque lo único que podría inferirse de la actitud omisiva es que el demandante pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia, tratando de encauzar las pretensiones consecuenciales que pudo haber reclamado a través de la acción consagrada por el artículo 85 del C.C.A., por medio de una acción que claramente resulta improcedente”3 (se subraya). Dicho criterio fue reiterado por esta Subsección del Consejo de Estado, cuando sostuvo (se transcribe textualmente): “(…) es claro que en los casos en los que se pretenda la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo que posteriormente es revocado o dejado sin efectos por la propia Administración, el medio de control procedente será el de reparación directa. “Sin embargo, su aplicación tiene restricciones temporales y procesales, comoquiera que, por ejemplo, el término de caducidad no será de los 2 años previstos por la ley para iniciar reparación directa, sino de 4 meses dispuestos para iniciar una nulidad y restablecimiento del derecho contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que originó el daño antijurídico. 2 Consejo de Estado, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014 (expediente 31.297). 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009 (expediente 15.652).

“Adicionalmente a lo que se deja dicho, se tiene que el término de caducidad deberá ser contabilizado desde el momento en que fueron notificadas o proferidas las decisiones que originaron el daño y no desde el momento en que éstas fueron revocadas o dejadas sin efecto, comoquiera que, según la Jurisprudencia (sic) antes citada, dicha revocatoria puede ser efectuada por la Administración o por su superior jerárquico en cualquier momento y ello no puede habilitar y permitir la negligencia de los interesados que dejen vencer la oportunidad para iniciar medios de control procedentes”4 (se subraya). Ahora bien, según la demanda, el INCORA desconoció que las acá demandantes eran propietarias de unos predios y los adjudicó a varias personas, para lo cual expidió varios actos administrativos5, los cuales revocó posteriormente, entre noviembre de 2012 y abril de 2013; sin embargo, las demandantes sostuvieron que solo tuvieron plena certeza sobre la existencia de dichos actos de adjudicación en 2007. Al respecto, se observa que no existe prueba en el plenario de que los actos de adjudicación hayan sido notificados a las demandantes, de manera tal que, para el caso concreto, el término de caducidad deberá empezar a contabilizarse a partir de cuando las demandantes manifestaron tener plena certeza sobre la existencia de las resoluciones de adjudicación, esto es en 2007. Ahora bien, para la época de los hechos, el artículo 136 (inciso tercero) del C.C.A. disponía que la acción “de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos, proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma AgrariaIncora-, caducará (sic) en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos”; sin embargo, como ya fue señalado, en este caso las demandantes solo tuvieron plena certeza sobre la existencia de dichos actos de adjudicación en 2007, razón por la cual los dos años que tenían las demandantes para haber acudido a la jurisdicción se deberán contabilizar a partir de ese año. En ese orden de ideas, para la época en que fue interpuesta la demanda que originó el presente proceso, es decir, el 7 de julio de 2014, resulta claro que la acción ya estaba caducada, pues, según se dijo, en este caso el término para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo empezó a correr a partir del momento en que las demandantes tuvieron conocimiento de los actos de adjudicación que 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de agosto de 2014 (expediente 28.656). Ver también: providencia del 23 de julio de 2014 (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A -expediente 50.961-) y providencia del 24 de junio de 2015 (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A -expediente 34.346). 5 Actos de adjudicación que se profirieron entre 1995 y 1996. pesaban sobre predios de su propiedad, no desde cuando los mencionados actos fueron revocados. En mérito de lo expuesto, se

R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFÍRMASE la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 25 de marzo de 2015, en el trámite de la audiencia inicial, a través de la cual se declaró próspera la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el proceso al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO HERNÁN ANDRADE RINCÓN

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA