CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-1996-03577-01(20524)-2017

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA

[P]ara la época de interposición de la demanda [1996], eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $13’460.000.oo, monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / DECRETO 597 DE 1988 – ARTÍCULO 2

REGULACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / APLICACIÓN DEL ESTATUTO

GENERAL DE CONTRATACIÓN

[S]i bien el proceso de selección inició cuando aún estaba vigente el estatuto de contratación contenido en el Decreto-ley 222 de 1983, lo cierto es que el contrato fue celebrado en vigencia de la Ley 80 de 1993 y, por tal razón, su régimen es el contenido en esta última normatividad. En efecto, el artículo 78 de la Ley 80 de 1993 dispuso que los contratos, los procedimientos de selección y los procesos judiciales en curso a la fecha en que entrara a regir la citada ley continuarían sujetos a las normas vigentes. (…) La citada disposición guarda consonancia con

el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, el cual, con el propósito de brindar seguridad jurídica a los contratantes, prevé que en todo contrato se deben entender incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 78 / DECRETO LEY 222 DE 1983 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 38

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES –

Antecedentes / CAMBIO JURISPRUDENCIAL – Evolución / RELACIÓN CONTRACTUAL – Inescindible Si bien es cierto la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo por algún período, que el término de caducidad de la acción contractual comenzaba a correr “…a partir de la expedición de un acto administrativo contractual (declaratoria de caducidad o terminación unilateral, modificación, imposición de multas, etc., etc.) o de la ocurrencia de un hecho causal del litigio (incumplimiento del convenio, variación imprevista del equilibrio contractual, razones de orden público)…”, también lo es que en el año 1995 la Sala modificó su jurisprudencia, para señalar que la relación negocial constituye un todo inescindible y, por ello, la fecha a partir de la cual se debe contabilizar el término de caducidad de la acción, respecto de los conflictos suscitados en torno a una misma relación contractual, es una sola, pues lo contrario implicaría, por ejemplo, que en los contratos de ejecución sucesiva tuviera que demandarse cada vez que se presentara un hecho constitutivo de incumplimiento o se profiriera un acto administrativo en desarrollo de la relación contractual. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar

sentencia del 3 de marzo de 1989, Exp. 5453. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CAMBIO JURISPRUDENCIAL – Evolución / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos en el término de caducidad / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO Los lineamientos jurisprudenciales trazados a partir del año 1995 fueron elevados a rango legal luego de la modificación introducida por la Ley 446 de 1998 y, por regla general, permiten tomar un solo extremo para contabilizar el término de caducidad, de manera que, si el contrato es de aquellos que no requieren de liquidación, la posibilidad real para acudir a la jurisdicción, en ejercicio del derecho público subjetivo de acción, surge cuando el contrato se extingue, siempre que la naturaleza del supuesto que se presente, esto es, el modo de extinción, permita acudir a la jurisdicción en procura de la protección de un derecho subjetivo. Por el contrario, si el contrato es de aquellos que requieren el trámite adicional de liquidación, la caducidad sólo comenzará a contarse a partir de la fecha en que se efectúe el trabajo de liquidación, bilateral o unilateral, o se agote el plazo establecido para el efecto. (…) Las partes no pactaron término alguno para proceder a la liquidación bilateral, por lo que contaban, para el efecto, con el término supletivo de 4 meses, previsto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, vencidos los cuales se abría la posibilidad para que la administración lo hiciera de manera unilateral, dentro de los 2 meses siguientes, tal como lo prevé el inciso

segundo del literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., de suerte que el término de caducidad de los 2 años previstos por la citada disposición comenzó a correr desde el vencimiento de este último plazo.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 LITERAL D

NUMERAL 10

VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA AUTENTICADA DE DOCUMENTO – No tienen valor probatorio las copias simples Para efectos de resolver el recurso de apelación, la Sala sólo tendrá en cuenta las pruebas regularmente allegadas al proceso, es decir, aquellas que cumplen las exigencias contempladas por las normas del Código de Procedimiento Civil que rigen la disciplina probatoria en este tipo de procesos; por esta razón, sólo serán valorados los documentos que reúnan las condiciones de autenticidad contempladas por los artículos 253 y 254 del C. de P.C. y, contrario sensu, no se otorgará mérito probatorio a los documentos que obran en copia simple dentro del expediente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 253 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 254

ERROR GRAVE EN EL DICTÁMEN PERICIAL – Desestimado / VALORACIÓN DEL DICTÁMEN PERICIAL A juicio de la Sala, los peritos incurrieron en varios errores, de tal gravedad, que fueron determinantes en las conclusiones del dictamen pericial, razón por la que

no puede ser estimado. INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Presupuesto / EXIGIBILIDAD DE LAS OBLIGACIONES Constituye requisito sine qua non para que se abra paso la pretensión de incumplimiento contractual, la existencia y la validez de la obligación que se dice incumplida.

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL /

DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD En efecto, el inciso primero del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 consagra la facultad de declarar oficiosamente la nulidad absoluta de los contratos estatales, cuando éstos adolezcan de vicios de tal raigambre, situación que también contempla el artículo 1742 del C.C. al señalar que el juez puede pronunciarse, de oficio, respecto de las nulidades absolutas de los actos jurídicos y de los contratos, cuando éstas aparezcan de manifiesto en el respectivo acto o contrato, todo lo cual tiene como fin garantizar la prevalencia del orden público jurídico que debe regir las relaciones de la misma índole. (…) La Sala ha precisado que (…) la facultad oficiosa difiere ostensiblemente del derecho público subjetivo de acción y los términos de caducidad están concebidos como límites temporales para hacer efectivos ante la jurisdicción, por la vía de acción, los derechos sustanciales; además, el fenecimiento del término de caducidad carece de la virtualidad de sanear los vicios de que adolezcan los contratos; sin embargo, la facultad del juez

no es ilimitada. En efecto, para declarar la nulidad de manera oficiosa, debe observar (…) Que no haya transcurrido el término de prescripción.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1742 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742

ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL – Pactado fuera del tope legal / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL – Excedió el tope legal / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL - Parcial En el sub examine, las partes pactaron la entrega de un anticipo, a favor del contratista, del 70% del valor contrato, con lo cual desconocieron de manera protuberante el precepto imperativo, de orden público y de obligatorio cumplimiento, citado en el párrafo anterior [Ley 80 de 1993, artículo 40]; en tales condiciones, las cláusulas décima del contrato (…) y segunda del contrato adicional (…) están incursas en la causal de nulidad por objeto ilícito prevista por el artículo 1741 ibídem, la cual se integra al artículo 44 de la Ley 80 de 1993, por expreso mandato del inciso primero de esta misma norma, por cuanto fueron concebidas contra normas que hacen parte del orden público jurídico. (…) En las anteriores condiciones, la Sala se abstendrá de analizar el incumplimiento cuya declaración se depreca al amparo de dichas estipulaciones contractuales, pues una cláusula nula no puede engendrar derechos a favor de ninguna de las partes.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40 / LEY 80 DE 1993 –

ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 47

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL – Renuncia al cobro / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO En efecto, a través de la cláusula sub – exámine, las partes pactaron que el contratista renunciaba expresamente al cobro de reajustes de precios (…), pero tal estipulación desconoce los mandatos imperativos atinentes a los deberes de las entidades estatales en la contratación y, a su turno, los derechos de los contratistas; además, desconoce los valores de equidad y de justicia (conmutativa), que informan a los contratos sinalagmáticos perfectos. Constituye un principio cardinal en la contratación estatal el mantener durante el desarrollo y la ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer (en caso de licitación) o de contratar (en caso de contratación directa, artículo 27, Ley 80 de 1993), equilibrio que se puede alterar por varios factores, entre ellos y haciendo alusión únicamente al aspecto económico, por la variación de los precios de los insumos necesarios para la ejecución del contrato. Cuando esto ocurre, la ley ordena utilizar los mecanismos de ajuste y revisión de precios (artículo 4 numeral 1, Ley 80 de 1993).

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 27 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 4 NUMERAL 1

DERECHO AL ESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL

CONTRATO / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL La renuncia expresa a los reajustes de precios no impide, per se, que los precios varíen o se mantengan inalterados y, por lo mismo, tampoco puede impedir que se mantengan inalterables en la relación contractual (…) Tal dimisión equivale a renunciar a que se mantenga el equilibrio económico-financiero del contrato o lo que es lo mismo, a que, en caso de se produzca desequilibrio en el contenido obligacional, se renuncie a obtener el restablecimiento. Una posición en tal sentido va contra los valores de equidad y de justicia, por cuya realización propende el derecho y, además, es contraria a los mandatos de la Ley 80 de 1993, aunque debe advertirse, desde ahora, que los derechos económicos derivados de los reajustes o las revisiones de precios pueden ser renunciados con posterioridad, al momento de realizar el balance económico de la relación negocial (…) Por lo anterior y ante la previsibilidad de la ocurrencia de los fenómenos que pueden desembocar, principalmente, en el alza de los precios, la legislación ha previsto desde hace varios años los mecanismos de ajuste y revisión de precios. REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL – Evolución normativa / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL – Finalidad Como se puede observar, a diferencia de los ordenamientos jurídicos anteriores la Ley 80 de 1993 consagra como derecho e impone como obligación el mantener el equilibrio económico-financiero del contrato; además, también se puede ver que el ordenamiento positivo no ha diferenciado, desde el plano conceptual, los

mecanismos de ajuste y revisión de precios; de hecho, algunas legislaciones les han dado un tratamiento análogo, como si se tratara de un único mecanismo. (…) El fin de este instrumento es corregir y estabilizar los precios y mitigar el impacto que pueden ocasionar las variaciones de éstos, por los fenómenos señalados párrafos atrás (fluctuación de la oferta y la demanda, inflación, devaluación o revaluación en niveles previsibles, claro está), en la economía del contrato. INTERÉS MORATORIO SUPLETIVO – No constituye reajuste de precios Sobre el particular, debe precisar la Sala que el interés moratorio supletivo, previsto por el inciso segundo del numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, no está concebido como un sistema de ajuste de precios que tenga como finalidad restablecer o mantener constante la ecuación contractual. Ese interés es de naturaleza sancionatoria y reparatoria; por ello, la cláusula de reajuste o estabilización de precios es compatible con el pacto contractual de intereses.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 4 NUMERAL 8

REVISIÓN DE PRECIOS – Procedencia / MECANISMOS PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO El mecanismo de revisión de precios opera cuando el sistema de ajuste resulta inocuo o insuficiente para mantener constante el equilibrio del contrato frente a la variación de los precios que inciden en la relación negocial o cuando las partes no han acordado en el contrato un sistema de actualización de precios y éstos sufren alteración por los fenómenos económicos anotados en precedencia. (…) Lo

anterior supone que la revisión de precios constituye uno de los mecanismos previstos para restablecer el equilibrio económico-financiero del contrato, mientras que el ajuste de precios es un corrector que tiende a conservarlo, frente a las alteraciones que se presentan en ellos en el curso del contrato; no obstante, es de anotar que, de admitir la posibilidad a la renuncia anticipada de la actualización de precios, se aceptaría también la renuncia a la revisión de los mismos. EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Libertad de determinar modalidad de ejecución [E]l legislador dejó a las partes en libertad de autorregular la modalidad de ejecución y el pago del precio del contrato, lo cual significa que, en la actualidad, son admisibles, incluso, aquellas modalidades o sistemas de ejecución que, para los contratos de obra, contemplaban los ordenamientos jurídicos anteriores a la Ley 80 de 1993, pues la estructura de cada uno de ellos se mantiene vigente, en esencia, con algunas particularidades para que se ajusten a las nuevas disposiciones constitucionales y legales. EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Modalidades / CONTRATO ESTATAL A PRECIO GLOBAL / PRECIO UNITARIO Algunas de las modalidades de ejecución utilizadas con mayor frecuencia son a precio global fijo (o de ajuste alzado) y a precios unitarios (también llamada por unidad de medida). Existen otros sistemas, que hoy día no se suelen utilizar con mucha asiduidad, como son los de administración delegada (también llamada gerencia de construcción) y los de reembolso de gastos (llamado también de costes y costas), los cuales estaban previstos en legislaciones anteriores. (…) En

todo caso, ninguna de dichas modalidades (precio global o precios unitarios) está excluida de que se puedan presentar variaciones en los precios de los respectivos ítems, por los fenómenos económicos anotados a lo largo de esta providencia, ni de que, por consiguiente, se deban actualizar o revisar los precios, según el caso. NULIDAD ABSOLUTA DE LA CLÁUSULA ABUSIVA / DERECHO AL ESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Oportunidad de renuncia al derecho En ese sentido, las partes sólo pueden renunciar a los derechos económicos derivados de los reajustes y de la revisión de precios cuando conocen realmente el grado de afectación, lo que, dicho en otros términos, significa que sólo pueden renunciar a tales derechos en el acta de liquidación bilateral del contrato, bien sea por la manifestación expresa en tal sentido o bien sea de manera tácita suscribiendo el documento sin salvedad de ninguna clase. (…) Lo anterior, sin perjuicio de que la renuncia anticipada a los reajustes o a la revisión de precios tenga como fundamento el hecho de que el contratista haya asumido expresa, consciente y libremente el riesgo económico derivado de la fluctuación de precios, tal como lo dispone el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007, pues en este caso las partes previamente y de consuno han logrado tipificar (identificado, definido y clasificado), estimar (desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, de periodicidad de ocurrencia y nivel de impacto) y asignar a una de ellas el riesgo, y el contratista, por su parte, ha tomado las previsiones necesarias para

administrarlo.

FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 4

CONCEPTO DE EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO La ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato supone la alteración del sinalagma funcional (correlación y equivalencia en las prestaciones) pactado al inicio de la relación negocial, bien sea por la expresión del poder soberano del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico a través de decisiones con relevancia jurídica, bien por la voluntad de la parte que, dentro de la relación contractual, ostenta posición de supremacía frente a su co-contratante, bien por situaciones imprevistas, imprevisibles e irresistibles que impactan la economía del contrato o por hechos previsibles en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos imprevistos e irresistibles (como la variación de precios), por razones no imputables a las partes. INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Concepto El incumplimiento contractual, en cambio, tiene origen en el comportamiento antijurídico de uno de los contratantes, esto es, que asume un proceder contrario a las obligaciones que contrajo al celebrar el contrato y, como efecto principal, causa un daño antijurídico a la parte contraria que, desde luego, no está en la obligación de soportar; además, el incumplimiento genera la obligación de indemnizar integralmente los perjuicios causados a la parte cumplida. DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL En efecto, la fractura del equilibrio económico da lugar al restablecimiento del

sinalagma funcional pactado al momento de proponer o contratar, según el caso, mientras que el incumplimiento da derecho, en algunos casos, a la ejecución forzada de la obligación o a la extinción del negocio y, en ambos supuestos, a la reparación integral de los perjuicios que provengan del comportamiento contrario a derecho del contratante incumplido, tanto patrimoniales (daño emergente y lucro cesante) como extrapatrimoniales, en la medida en que se acrediten dentro del proceso, tal como lo disponen el artículo 90 de la Constitución Política (cuando el incumplimiento sea imputable a las entidades estatales) y los artículos 1546 y 1613 a 1616 del Código Civil, en armonía con el 16 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1616 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1546 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1613 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90

GASTOS ADICIONALES – Mayores costos administrativos / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL Resulta importante anotar que los mayores costos administrativos en los que incurrió el contratista tienen origen en el incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la entidad contratante, razón por la que, si bien en el presente caso no existió mora en el cumplimiento de una obligación dineraria, lo cierto es que el contratista debe ser resarcido por el perjuicio que le generó el verse privado de disponer libremente de su dinero, como consecuencia del cumplimiento tardío de algunas de las obligaciones contraídas por la demandada,

a través del contrato 013 de 1994 (mora en la obligación de hacer). GASTOS ADICIONALES – Costos mayores de materiales y equipos / GASTOS ADICIONALES – No acreditados La pretensión formulada al respecto está condenada al fracaso, porque el único medio de prueba decretado para acreditar el perjuicio sufrido por este concepto fue el dictamen pericial que, precisamente, la Sala desestimó como resultado de la prosperidad de la objeción que, por error grave, formuló la entidad demandada; no obstante, es de anotar que, además de las razones expuestas al resolver la objeción al dictamen (…), la simple aducción del índice de costos de construcción no constituye prueba suficiente para acreditar la causación de los perjuicios alegados por los mayores costos en los materiales y equipos en los que, presuntamente, incurrió el contratista por el retraso en el inicio de las obras, porque el perjuicio indemnizable debe ser cierto, real y personal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 76001-23-31-000-1996-03577-01 (20524)

Actor:JAIRO ANTONIO OSSA LÓPEZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: Contratos Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo

actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo –Sala de Descongestión Sede Cali-, el 28 de febrero de 2001, la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 16 de diciembre de 1996 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Jairo Antonio Ossa López formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, contra la Superintendencia de Notariado y Registro, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: i) que se declare que la demandada incumplió el contrato de obra pública 013 de 1994, por entregar tardíamente el anticipo pactado, ii) que se declare que durante la ejecución del citado contrato se fracturó el equilibro económico – financiero, al aumentarse considerablemente los costos en que incurrió el contratista por la demora en la iniciación de las obras y la entrega de los dineros a los que se obligó la Superintendencia de Notariado y Registro y iii) que se condene a la demandada a la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la demora en la iniciación de la obra, representados en los mayores gastos administrativos y el mayor costo en personal, materiales y equipos. 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- Mediante resolución 1351 del 10 de marzo de 1994, la Superintendencia de

Notariado y Registro adjudicó la licitación pública 52 de 1993, para la construcción de la primera etapa de la sede de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, a Jairo Antonio Ossa López, por $481’967.847.73. En consecuencia, el 24 de marzo de 1994, fue suscrito entre Jairo Antonio Ossa López (contratista) y la Superintendencia de Notariado y Registro (contratante), el contrato 013 de 1994. 2.2.- Las pólizas de seguro referentes a la correcta amortización del anticipo, pago de prestaciones sociales y cumplimiento fueron aprobadas por la Superintendencia de Notariado y Registro, de modo que el contrato, según la demanda, quedó perfeccionado el 8 de abril de 1994. 2.3.- El contrato 013 de 1994 fue modificado por los siguientes actos jurídicos: i) contrato adicional del 24 de diciembre de 1994, cuyo objeto fue autorizar el pago del valor del contrato al contratista, ii) contrato adicional del 28 de agosto de 1995, que prorrogó la vigencia del contrato principal en 4 meses y adicionó el precio del contrato en $3’079.374.oo y iii) contrato adicional del 5 de diciembre de 1995, mediante el cual se extendió la vigencia del contrato en 4 meses más, “…por cuanto se presentaron mayores cantidades de obra y obras no pactadas inicialmente” (fl. 4, C. 1). 2.4.- Según la cláusula décima del contrato, la Superintendencia debía entregar al contratista el 70% del valor del mismo, a título de anticipo, una vez perfeccionado

éste y aprobadas las garantías presentadas por el contratista; pero, como la contratante no tenía sino el 60% del valor del contrato, el 28 de abril de 1994 el contratista envió una comunicación a la entidad, en la cual solicitó ajustar el valor del anticipo a dicho porcentaje, porque preveía que el precio del hierro y del concreto sufriría un alza a partir de la primera semana de mayo de 1994, de modo que, para evitar incurrir en ese sobrecosto, el contratista prefería pagar el material inmediatamente; no obstante, la Superintendencia no dio respuesta alguna. 2.5.- El 14 de julio de 1994, el contratista allegó a la Superintendencia de Notariado y Registro un escrito en el cual comparó los precios ofertados con los precios del mercado de los materiales básicos de construcción y encontró que hubo un alza de $48’514.103.90. La entidad contratante no se pronunció. 2.6.- El 1º de agosto de 1994, el contratista solicitó a la entidad contratante que le informara la fecha en la que podría iniciar las obras, “…con el fin de organizar nuevamente la planta de trabajo…” (fl. 6, C. 1); además, solicitó modificar el contrato, en el sentido de pactar reajustes de precios desde la fecha de cierre de la licitación hasta la fecha de inicio de la obra; sin embargo, la Superintendencia guardó nuevamente silencio. 2.7.- El 19 de agosto de 1994, el contratista insistió en la modificación de la “… cláusula económica del contrato…” (ibídem) y, mediante comunicaciones del 23 de agosto y del 29 de septiembre de 1994, reclamó la falta de entrega del anticipo

pactado, al tiempo que solicitó la entrega del mismo. La entidad pública, una vez más, guardó silencio. 2.8.- El 1º de septiembre de 1994, mediante oficio DAR 043, la Superintendencia de Notariado y Registro le informó al contratista que las obras contratadas no se habían podido iniciar, porque el Concejo de Santiago de Cali había expedido un Acuerdo que modificaba la reglamentación para obtener la licencia de construcción y, por tal razón, la entidad tuvo que efectuar algunos ajustes en los diseños del proyecto inicial. El 7 de septiembre siguiente, el contratista informó a la contratante que estaba desplazando personal a Santiago de Cali y organizando el equipo para dar inicio a las obras el 20 de septiembre del mismo año. En esta oportunidad, el contratista solicitó nuevamente el reajuste de los precios del contrato. La entidad pública guardó silencio. 2.9.- El 13 de diciembre de 1994, la Superintendencia entregó al contratista el anticipo pactado (70% del precio del contrato). El 16 de enero de 1995, el contratista inició los trabajos de descapote y retiro de basuras del lote donde se ejecutarían las obras; pero, 15 días después, la interventoría ordenó detener los trabajos, porque no se contaba aún con la licencia de construcción. Esa circunstancia generó mayores sobrecostos al contratista, pues había dispuesto de personal y de equipos para iniciar las obras. 2.10.- El 20 de junio de 1995, las partes dieron inicio a la ejecución de las obras. 2.11.- El 26 de diciembre de 1995, el contratista solicitó el pago del saldo del

contrato, sin respuesta positiva. 2.12.- El 6 de febrero de 1996, el contratista se vio obligado a suspender las obras, por la absoluta carencia de fondos e informó a la Superintendencia que había destinado $70’000.000.oo de su patrimonio para la ejecución de las mismas, por lo que se hacía necesario que aprobara el reajuste de precios solicitado de tiempo atrás. La Superintendencia guardó silencio. 2.13.- El 7 de junio de 1996, el contratista y el interventor suscribieron un acta tendiente a liquidar el contrato y en ella el contratista dejó constancia de que se reservaba el derecho de reclamar el desequilibrio económico que se presentó durante la ejecución del mismo; sin embargo, el acta no fue suscrita por el coordinador del proyecto ni por el Superintendente de Notariado y Registro (fls. 2 a 14, C. 1). 3.- Fundamentos de derecho.- La demanda invocó el Decreto-ley 222 de 1983 y los artículos 1494 y siguientes del C.C. 4.- La actuación procesal.- Por auto del 30 de enero de 1997, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió la demanda, por competencia, al Tribunal Administrativo del Valle (fl. 27, C. 1) y, éste, mediante auto del 27 de junio del mismo año, la admitió, ordenó la vinculación de la Superintendencia de Notariado y Registro al proceso, ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público, ordenó fijar en lista el negocio y reconoció personería al apoderado de la parte actora (fls. 33 y 34, C. 1).

La Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda en forma extemporánea. 5.- Los alegatos de primera instancia.- 5.1.- El demandante reiteró los fundamentos de hecho de la demanda y señaló que los mismos fueron probados en el proceso, razón por la que solicitó acceder a las pretensiones formuladas (fls. 93 a 107, C. 1). 5.2.- La Superintendencia de Notariado y Registro sostuvo que la acción interpuesta estaba caducada, pues transcurrieron más de los dos (2) años que la ley prevé para el ejercicio de la acción contractual, contados a partir del supuesto de hecho que dio origen a la controversia. Por otra parte, señaló que no fue demostrada la fractura del equilibrio económico – financiero del contrato alegada en la demanda y adujo que el dictamen pericial adolece de error grave. 6.- La sentencia recurrida.- Es la proferida el 28 de febrero de 2001 por el Tribunal Administrativo –Sala de Descongestión Sede Cali-, la cual negó las pretensiones de la demanda. Previo a resolver el fondo del asunto, el Tribunal criticó la actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro, en cuanto a que su representante se negó a suscribir el acta de l