CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-1996-22807-01(17211)-2009

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONFRONTACIÓN DEL DOCUMENTO /

INVOCACIÓN DE LA NORMA / DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA /

IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DE LA

PROVIDENCIA

[S]obre la Cláusula […] que se citó como fundamento del acto administrativo sub iudice, pesa una sanción aun más drástica y severa que la de la nulidad absoluta que denunció el actor, cual es la de su ineficacia de pleno derecho, dado que adolece de un vicio de ilegalidad de tal gravedad que el propio ordenamiento jurídico le niega in limine cualquier efecto, sin que para ello se requiera declaración judicial y, por tanto, no puede ser soporte de derecho de los actos administrativos examinados. [A]l confrontar los actos administrativos atacados con la norma legal invocada, numeral 1º del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, fluye con meridiana claridad su ilegalidad, de donde se infiere que en la sentencia de primera instancia se incurrió en un yerro al no censurar el fundamento de la resolución por fuera de los parámetros contemplados en la citada disposición, razón suficiente para que sea acogida la pretensión de nulidad de esos actos (Resolución No. 112 de febrero 12 de 1996 y Resolución No. 114 de 29 de abril de 1996) y que impone, en consecuencia, la revocatoria de este aspecto de la

decisión del juez a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17 NUMERAL 1

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL /

CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

DE OBRA PÚBLICA / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO

DE CONGRUENCIA / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / FUNDAMENTO

DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA

[C]uando se expidió el acto de terminación unilateral, el plazo del contrato ya se encontraba vencido y […] cualquier perjuicio que hubiere sufrido el contratista no sería atribuible a la medida adoptada por el Municipio de Florida, sino al vencimiento del plazo del contrato sin que se hubiera ejecutado de manera completa su objeto. [S]i el actor estimaba, como lo alegó […], que la no ejecución íntegra del contrato obedeció a una conducta infractora de las obligaciones contenidas en el mismo por el ente municipal contratante, es evidente que […] por ese aspecto, dependía de que el actor hubiese demandado el incumplimiento del contrato por parte de la Administración, lo cual […] no ocurrió en el sub lite, siendo entonces inadmisible que el juez conozca de oficio dicha pretensión que no fue formulada, so pena de vulnerar el principio de congruencia, que, como es

conocido, se traduce en que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda.

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

REGULACIÓN NORMATIVA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA /

OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / VICIOS EN LA MOTIVACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA MOTIVACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

APLICACIÓN INDEBIDA DE LA NORMA / FALTA DE COMPETENCIA

TEMPORAL / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO

ESTATAL

[L]a facultad excepcional de terminación unilateral es otorgada y regulada por la ley y en ella no se tipifica una causal para su procedencia por el incumplimiento del contratista a sus obligaciones, de manera que sí se utiliza bajo esa motivación, el acto administrativo que la contenga deviene ilegal por una aplicación indebida del artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y, por esa vía, por desconocimiento también de los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política. De otra parte, se observa que el acto administrativo, en el caso concreto, por medio del cual se declaró la terminación unilateral adolece de otro vicio insubsanable, pues fue proferido sin competencia por razón del tiempo (ratione temporis), dado que se expidió […] cuando el plazo de ejecución del contrato había vencido 7 meses antes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 29 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17

CLASES DE POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / CLÁUSULA DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / IMPOSICIÓN DE

SANCIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATISTA / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO /

INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA

[L]a ley no otorgó esta potestad exorbitante de terminación unilateral del contrato para la imposición de sanciones al contratista con ocasión del incumplimiento del contrato, pues, para ese supuesto consagró la caducidad del mismo, la cual es otra potestad exorbitante y modo anormal de terminar el contrato anticipadamente, con el fin de garantizar también la adecuada y oportuna prestación de los servicios públicos, pero ante hechos constitutivos de incumplimiento de obligaciones a cargo del contratista que afecten de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencien que puede producir su paralización (art. 18 Ley 80 de 1993). Por esta razón es ilegal el ejercicio de la facultad de terminación unilateral con fundamento en un incumplimiento contractual, pues se trata de una hipótesis extraña y ajena a los supuestos normativos materiales que contempló el Legislador para esta potestad y que definen y subordinan expresamente su lícito

ejercicio.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 18

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las potestades excepcionales del Estado, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de octubre de 2005, rad.

14579, C. P. Germán Rodríguez Villamizar.

CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PRINCIPIO DE

PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / PRINCIPIO DE

IRRENUNCIABILIDAD DE BENEFICIOS / POTESTAD DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL

CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA TEMPORAL / VENCIMIENTO DEL

PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[L]os poderes exorbitantes, incluyéndose el de la terminación unilateral del contrato, se fundamentan en el interés público, en tanto no persiguen objetivo distinto a la protección, prevalencia o predominio general; son excepcionales pues no son de uso habitual; irrenunciables por estar contemplados en normas de orden público; de interpretación restrictiva; y finalmente, no se refieren a derechos sino a potestades que se encuentran claramente determinadas y delimitadas material y temporalmente. Sobre este último aspecto (competencia por razón del tiempo), el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que la exorbitancia que puede ejercer la administración presenta límites temporales y, en tal virtud, no se puede

terminar o caducar el contrato, interpretarlo o modificarlo después del vencimiento del plazo de ejecución, so pena de que el acto quede afectado con un vicio de nulidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la cláusula exorbitante del contrato estatal, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 1990, rad. 4217; y sentencia del 16 de noviembre de 1994, rad. 8449, C. P. Carlos Betancur

Jaramillo.

APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN /

PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

ELEMENTOS DE SERVICIO PÚBLICO ESENCIAL / PERJUICIOS POR LA

PRIVACIÓN INJUSTA DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

REQUISITOS DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / INCUMPLIMIENTO

DEL CONTRATISTA / FACULTAD DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL

CONTRATO ESTATAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO MOTIVADO / ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

[E]n cuanto al primer aparte del numeral 1º del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, para la procedencia de la terminación unilateral, esto es “cuando las exigencias del servicio público lo requieran”, baste decir que hace relación a aquellas necesidades de la comunidad que el Estado debe proveer y que se pueden ver afectadas directa o indirectamente con la ejecución del contrato. [L]a terminación unilateral del contrato regulada en el artículo 17 de la ley 80 analizado, no se trata

de una sanción por el incumplimiento de las obligaciones contractuales, toda vez que para ello el artículo 18 ibídem, establece la caducidad, definida ésta como aquella figura en virtud de la cual, si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17 NUMERAL 1 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 18

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la terminación anticipada del contrato cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de

1999, rad. 17253, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / EFECTOS DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DEL

CONTRATANTE / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL /

OPORTUNIDAD DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / HECHO

SOBREVINIENTE / SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / AUSENCIA DE RECURSOS PRESUPUESTALES / LÍMITES DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL

[F]rente a situaciones de inconveniencia para el interés público, que determinan

una grave inconveniencia para el cumplimiento del contrato, correspondía a la entidad pública contratante buscar la solución legal más adecuada, para lo cual podía hacer uso de las facultades exorbitantes que la autorizan a dar unilateralmente por finalizado el contrato. [S]i bien la terminación unilateral del contrato podía darse tal como lo prevé la ley por la ocurrencia de motivos graves posteriores a su perfeccionamiento o sobrevinientes dentro de su ejecución (como rezaba el artículo 19 del Decreto 222 de 1983), el solo hecho de que el motivo aducido por la entidad contratante no haya sido posterior al perfeccionamiento del contrato deja sin piso legal la decisión unilateral de terminación, como ocurre, por ejemplo, cuando el contrato no cuenta con el amparo presupuestal previo, evento que no justificaba el ejercicio de ese poder exorbitante que atribuye la ley a la administración, so pretexto de la existencia de “coyuntura económica crítica”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 19

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la terminación unilateral del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de julio de 1998, rad. 10652, C. P.

Ricardo Hoyos Duque.

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / REVOCATORIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN /

RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / RECURSO

EN VÍA GUBERNATIVA / RESOLUCIÓN SANCIONATORIA AL CONTRATISTA /

MULTA AL CONTRATISTA / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]n el presente caso, la Resolución No. 111 de 22 de febrero de 1996, en virtud de la cual se revocó directamente el acto interlocutorio de 21 de abril de 1995, que admitió el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra la Resolución [y el oficio], que implican el rechazo de un recurso en vía gubernativa, no corresponden a actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por cuanto no representan una decisión de fondo, ni conforman una unidad jurídica con el acto administrativo frente al cual se adoptó la decisión de multar al contratista. [S]i era el deseo del demandante que se revisara la decisión adoptada en las Resoluciones 011 de 13 de febrero de 1995 y 012 de 21 de marzo de 1995 en las se le multó, con el fin de que fueran aniquilados sus efectos jurídicos, ha debido demandar ante la Jurisdicción estos actos, que, al no haberse admitido finalmente el recurso de reposición contra los mismos, adquirieron firmeza, en tanto el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 sólo prevé el recurso de reposición por vía gubernativa contra los actos que se expidan con motivo de la actividad contractual.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 77

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CLASES DE ACTO

ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / TERMINACIÓN DE LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA / EXAMEN DE FONDO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA /

SITUACIÓN JURÍDICA NO CONSOLIDADA / IMPUGNACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRESENTACIÓN DEL RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA /

AGOTAMIENTO DEL RECURSO JUDICIAL / ACCIÓN DE NULIDAD DE ACTOS

[E]s menester precisar la distinción que existe entre actos administrativos definitivos y actos de trámite: los primeros ponen fin a la actuación administrativa, decidiendo de fondo el asunto o la cuestión sometida a consideración de la administración […] (inciso final del art. 50 C.C.A), es decir, que crean una situación jurídica particular; en tanto los segundos, son manifestaciones de la Administración que impulsan las actuaciones administrativas y las preparan, sin que ellos originen una situación jurídica nueva o sustancial o resuelvan de mérito. De esta distinción deriva, según el Código Contencioso Administrativo (arts. 49, 50 y 85), la regla general según la cual únicamente se pueden impugnar por vía gubernativa o por vía judicial, es decir, son susceptibles de recursos ante la administración o pasibles de la acción de nulidad, los actos administrativos particulares definitivos y no así los actos de trámite o preparatorios, excepto que estos últimos puedan considerarse definitivos por poner fin a una actuación administrativa […], en cuyo caso también podrán ser impugnados en forma independiente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 49 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50 INCISO FINAL / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 85

CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL

CONTRATO DE CONSULTORÍA / COSTOS DE LA OBRA PÚBLICA / LABOR

DE DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE OBRA PÚBLICA / GARANTÍA DE

ESTABILIDAD DE LA OBRA PÚBLICA / INVERSIÓN DEL ANTICIPO DEL

CONTRATO / SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

FUNCIÓN DEL INTERVENTOR / OBLIGACIONES DEL INTERVENTOR /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR VENCIMIENTO DEL

PLAZO / PROBLEMAS DE CALIDAD DE LA OBRA PÚBLICA

[E]n definitiva, el Contrato de obra pública C-012 de 1994, no obtuvo los resultados esperados, según estudio realizado por el consultor contratado por el Municipio […], en el cual se estableció que el valor de las obras ejecutadas ascendió a $82.854.921, se determinó una serie de fallas en el proceso de edificación y cambios respecto de los planos, y se explicó que dicho proceso “…se vio afectado desde su iniciación por situaciones anormales tales como el no cumplimiento de un programa de trabajo o cronograma de obra (…) un manejo no técnico del anticipo, lo cual generó una serie de suspensiones e interrupciones de labores en la obra que originaron un enfrentamiento con la interventoría, la cual fue muy permisible al no solucionar en su momento oportuno los problemas presentados, lo cual ocasionó que al exigir el cumplimiento del plazo del contrato al Contratista, éste procediera […] en forma acelerada y sin control, utilizando mano de obra poco calificada, sin ninguna dirección que se refleja en la calidad de las obras ejecutadas (…) lo anterior se agrava con la ausencia de un residente de

tiempo completo…”.

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

COMPETENCIA DEL ALCALDE MUNICIPAL / AUTO QUE DECIDE RECURSO

DE REPOSICIÓN / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / PROYECCIÓN

FINANCIERA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / RIESGO ECONÓMICO

DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / FALTA DE REQUISITOS PARA LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / VALOR PROBATORIO DE LA BITÁCORA DE OBRA PÚBLICA /

ACTA DE RECIBIDO PARCIAL DE OBRA PÚBLICA / FUNCIÓN DEL

INTERVENTOR / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE

TRANSPARENCIA / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL

[L]a resolución de terminación unilateral quedó en firme, toda vez que, por medio de la Resolución […], el Alcalde del Municipio de Florida resolvió el citado recurso de reposición, confirmando el acto impugnado […], por cuanto: i) de acuerdo con las cláusulas décima primera y décima cuarta del contrato, el contratista debió presentar al municipio el cronograma con sus curvas de balance físico y presupuestal de la obra y mantener un ingeniero residente de obra, respectivamente, obligaciones que fueron incumplidas […]; ii) de conformidad con la cláusula vigésima primera la obra sólo podía ser suspendida de común acuerdo entre las partes, lo cual también incumplió, tal y como se consignó en los oficios de 3 y 6 de febrero […], y las anotaciones de la bitácora de fechas 9 y 15 de

febrero y 15 de mayo de 1995; iii) el municipio nunca aceptó el hecho de la suspensión […]; iv) no existía acta parcial de obra por pagar, dado que para ello se requería la aprobación de la interventoría, y las que contaron con dicha aprobación fueron canceladas en totalidad; v) en la actuación el municipio no había violado los principios transparencia, responsabilidad y ecuación contractual de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Enrique

Gil Botero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicado: 76001-23-31-000-1996-22807-01(17211)

Actor: WILLIAM DE JESÚS PALACIO CANO

Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDA Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en el proceso de la referencia, contra la Sentencia de 18 de diciembre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En la sentencia apelada, que, previo el estudio correspondiente, será modificada por los motivos que se expondrán en la parte considerativa, se decidió abstenerse del estudio de fondo respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución No. 111 de 22 de febrero de 1996 y el oficio de 10 de mayo de 1996, y se denegaron

las demás pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones El presente proceso se originó con la demanda presentada el 22 de agosto de 1996, por William de Jesús Palacio Cano, en contra del Municipio de Florida

(Valle), a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., en la cual solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “2.1. Son nulas: la Resolución No. 112 de febrero de 12 de 1996, expedida por el señor ALCALDE MUNICIPAL DE FLORIDA (V), mediante la cual termina unilateralmente el contrato de obra pública No. C012 de 1994, celebrado entre el MUNICIPIO DE FLORIDA y mi representante y la Resolución No. 114 de abril 29 de 1996 que resuelve el recurso de REPOSICIÓN. También dentro de la actuación del demandando en el caso, se solicita que se declare que es nula la Resolución No. 111 de febrero 22 de 1996, expedida por el Señor ALCALDE MUNICIPAL DE FLORIDA (V), por medio de la cual declara una REVOCATORIA DIRECTA y la decisión contenida en el oficio de mayo 10 de 1996 del señor Alcalde Municipal de la Florida (V). 2.2. Condénase al Municipio de Florida (V) a pagar a WILLIAM DE JESUS PALACIO CANO, el valor de los perjuicios de orden material –daño emergente y lucro cesanteque le fueran ocasionados, los cuales ascienden a la suma de $28.000.000 monto que a (sic) de ser actualizado a su valor. 2.3. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los

términos de los artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.”

2. Los hechos Los hechos narrados por el actor en la demanda, en resumen, son los siguientes: 2.1. Que el Municipio de la Florida celebró con el señor William de Jesús Palacio Cano el Contrato de Obra Pública No. 012 de 20 de octubre de 1994, cuyo objeto fue las obras y trabajos necesarios para la terminación del hospital Santa Inés, con un plazo de ejecución de 180 días (calendario) prorrogable.

Oportunamente, el contratista canceló lo concerniente a los impuestos y prestó las correspondientes garantías, las cuales fueron aprobadas por el ente municipal. 2.2. Que, mediante Resolución No. 012 de 21 de marzo de 1995, el señor Alcalde Municipal sancionó al Ingeniero Palacio Cano con multa de $4.069.000.oo. Por auto de 24 de abril de 1996, fue admitido el recurso de reposición interpuesto contra el citado acto administrativo. 2.3. Que el 18 de junio de 1995, el Ingeniero William de Jesús Palacio Cano se dirigió al señor Alcalde, manifestándole su inconformidad por la demora en los pagos; y el 24 de julio de 1995, por la ausencia de interventoría y la deficiencia en el suministro de agua. 2.4. Que mediante oficios de 11 y 28 de agosto de 1995 (oficios 32 y 35), se dirigió el contratista al Alcalde para informarle de la demora en la revisión y aprobación de la preacta por parte de la interventoría, aspecto que, recalcó en las

citadas comunicaciones, se ha presentado desde el inicio de la obra, y que, junto con el incumplimiento en la tramitación y pago de las actas, afectó el desarrollo de la misma, pues ha motivado el atraso en el cronograma fijado para la ejecución de la obra, ocasionado en mayor parte por la Administración Municipal. 2.5. Que por oficio No. 037 de 11 de septiembre de 1995, el contratista le manifiesta al señor Alcalde que “con preocupación y ante la suspensión efectuada de la obra de la referencia sin mediar acto administrativo alguno”, les recuerda que está “…en la espera del pago de las actas pendientes para llevar a feliz término el contrato”. 2.6. Que ante el reiterado incumplimiento de la Administración, en comunicación No. 040 de 27 de septiembre de 1995, el contratista le solicitó al Alcalde la terminación del contrato y la liquidación de los valores que le adeudaba el municipio por concepto de obras ejecutadas. 2.7. Que mediante oficio de 20 de octubre de 1995, el señor Alcalde dio respuesta a las comunicaciones Nos. 037-95, 038-95, 040-95 y 041-95, enviadas por el Ingeniero Palacio Cano en el sentido de rechazar haber incurrido en un incumplimiento. 2.8. Que, mediante oficio No. 047 de 23 de octubre de 1995, se dirigió al Alcalde Municipal de Florida para reiterarle la urgencia de resolver el problema presentado por responsabilidad del municipio y solicitarle la liquidación del contrato. 2.9. Que, por Resolución No. 112 de 12 febrero de 1996, el señor Alcalde

Municipal de Florida, dispuso terminar unilateralmente el Contrato C012 de 1994. 2.10. Que, por Resolución No. 111 de 22 de febrero de 1996, el Alcalde Municipal de Florida revocó directamente el acto administrativo de 21 de abril de 1995, en el que se había admitido el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 012 de 21 de marzo de 1995, mediante la cual se impuso una multa al contratista. Que, en contra de este acto de revocación, el Ingeniero Palacio Cano formuló recurso de reposición, al estimar que se estaba motivando con posterioridad a la Resolución No. 112 de 12 de febrero de 1996, en la que se había terminado unilateralmente el contrato, pero en oficio de 10 de mayo de ese mismo año se le informó que no se le daría trámite, por cuanto contra el mismo no procedía ningún recurso. 2.11. Que, a través de la Resolución No. 114 de 29 de abril de 1996, se resolvió el recurso de reposición y se confirmó la Resolución No. 112 de 12 de febrero de 1996, y en oficio de 8 de mayo de 1996 se le informó al contratista que se procedería a la liquidación del contrato. 2.12. Que, por Oficio de 28 de mayo de 1996, el señor Alcalde del Municipio de Florida solicitó al Gerente de Seguros Tequendama, el pago de la suma de $92.064.699 como siniestro y, así mismo, la señora Tesorera del municipio le envió al contratista una cuenta de cobro por valor de $4.069.000,oo.

3. Normas violadas y concepto de la violación

Expuso el actor que, aunque no resulta necesario señalar los fundamentos de derecho, para mayor claridad mencionaba como tales los artículos 2, 6, 25 y 29 de la Constitución Política; 17, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993, y 1602 del Código Civil; disposiciones a partir las cuales estima que: i.) Se desconoció la protección constitucional de las personas en sus bienes (art. 2 C.P.), dado que el Municipio de Florida terminó unilateralmente el contrato, después de que había resuelto favorablemente en relación con la multa impuesta, de acuerdo con el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión. ii.) También se faltó al debido proceso (arts. 6 y 29 C.P.) no sólo por revocar el municipio una decisión cuando se había resuelto favorablemente conforme al recurso, sino porque se hizo luego de la terminación unilateral del contrato. iii.) Se vulneró el derecho al trabajo del contratista (art. 25 C.P.), porque no se observaron las exigencias legales para la terminación del contrato; esto es, se decidió terminar el contrato “…a pesar de las exigencias del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, se dice en la Resolución No. 112 de 12 de febrero de 1996 del señor Alcalde Municipal de Florida: ‘Que el contratista incumplió con obligaciones de suma importancia…’, causal no prevista en el artículo 17 de la citada Ley 80 de 1993.” Por tanto, los dos aspectos señalados, es decir, la terminación del contrato por causa no legal y revocar un acto decidido por recurso y después de la terminación, debe generar responsabilidad patrimonial al ente demandado, de

conformidad con el artículo 50 de la Ley 80 de 1993. Así, reitera la solicitud de anulación de los actos demandados por inobservancia de esas disposiciones constitucionales y legales, “además porque conforme a los hechos, se puede apreciar, la demora en los pagos, el no responder el contratista y la ausencia de Interventoría”; y porque “revocar una decisión luego de un recurso y una vez que se había dado por terminado el contrato, es una clara DESVIACIÓN DE PODER como lo es dar por terminado un contrato sin causa legal.” iv.) Finalmente, concluyó que “…concordado el estatuto contractual en que sus artículos 50 y 51 con el Código Civil, obviamente se vulneró por el Municipio de Florida lo normado en el artículo 1.602 del Código Civil, en cuanto a que el contrato legalmente celebrado es una ley para las partes contratante, su desconocimiento genera responsabilidad patrimonial…”

4. La oposición a la demanda Admitida la demanda en auto de 16 de septiembre 1996 y vinculado el Municipio de Florida (V), la parte demandada se opuso a las pretensiones de la misma, aceptó algunos hechos y negó otros. Al respecto, precisó: 4.1. Que fue mediante la Resolución No. 011 de 13 de febrero de 1995 que el Municipio de Florida sancionó al contratista por incumplimiento parcial en la ejecución de la obra y, posteriormente, a través de Resolución 012 de 21 de marzo de 1995 adicionó la misma. 4.2. Que, en comunicación de 2 de febrero de 1995, el contratista dejó entrever un incumplimiento contractual debido a problemas en el flujo de fondos de su

empresa que le disminuyeron en un 85% su ejecución de mano de obra normal, lo cual contradice sus aseveraciones consignadas en los oficios en donde pretende endilgarle responsabilidad a la Administración por el presunto incumplimiento en el pago de las actas parciales de obra; lo anterior, se corrobora con la bitácora de la obra en la que consta el estado de cese de actividades y la ausencia de trabajadores y materiales para los días 16 de enero, 3 de febrero y 9 de febrero de 1995. 4.3. Que, no obstante, haberse concedido una prórroga al contratista hasta el 30 de julio de 1995, tampoco cumplió éste con sus obligaciones contractuales, pese a los requerimientos para que lo hiciera. 4.4. Que el municipio contestó las diversas comunicaciones en las cuales el contratista hacía alusión a la doble interventoría, la falta de pago de las actas y la liquidación del contrato, recordándole que la interventoría estaba contemplada en el contrato y en la ley; que no existía acta de obra radicada y debidamente aprobada por la interventoria para pago, y que se encontraba analizando las diversas alternativas de terminación y liquidación del contrato desde el punto de vista de la Ley 80 de 1993. 4.5. Que, a través de la Resolución No. 112 de 12 de febrero de 1996, se dispuso la terminación del contrato de obra C-012 y se ordenó su liquidación, acto que fue confirmado mediante la Resolución No. 114 de 29 de abril de 1996; por eso, previa demostración del incumplimiento del contrato, se acudió a Seguros

Tequendama para hacer efectiva la respectiva garantía. 4.6. Que si bien se dictó una resolución que declaró la revocatoria directa del acto administrativo que había aceptado extemporáneamente el recurso de reposición contra la resolución que le impuso una multa al contratista por valor de $4.069.000, ello se hizo a la luz de los artículos 69 y 71 del C.C.A. Finalmente, en cuanto a los cargos contra los actos administrativos censurados, manifestó que no podía el Municipio de Florida haber vulnerado las normas que se citaron como infringidas por el actor, porque fue el señor William de Jesús Palacio Cano quien, desde la iniciación de la obra, incumplió con sus obligaciones contractuales, lo que motivó la expedición de