CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-1997-23439-01(42503)A-2016

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / VALORACIÓN PROBATORIA /

VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE / PRUEBA DOCUMENTAL /

REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA Acogiendo la posición mayoritaria de la Sección Tercera, la Sala valorará la prueba documental que obra en el proceso en copia simple (…) de conformidad con la providencia proferida por la Sala Plena de esta Sección el 28 de agosto de 2013, según la cual: “en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas”, lo que en efecto ocurrió en el presente caso, ya que los demandados nada dijeron sobre ese aspecto. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 28 de agosto de 2013, Exp. 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25022); C.P. Enrique Gil Botero.

ACTO ADMINISTRATIVO / NOCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL

DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Es pertinente recordar que el acto administrativo es una manifestación de voluntad de la administración, capaz de producir efectos en derecho, consistentes en crear, modificar o extinguir una situación jurídica de carácter general o particular. (…) Así

las cosas, es claro que siempre que exista una manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de un sujeto diferente en ejercicio de la función administrativa a él atribuida conforme a la ley, que tenga carácter decisorio, esto es, que produzca efectos jurídicos, en cuanto cree, modifique o extinga situaciones jurídicas, habrá un acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que ésta se pronuncie sobre su legalidad. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 22 de enero de 1987; Exp. 549. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / INCUMPLIMIENTO SIN CONTRATO / SERVICIO MÉDICO – Falta de pago de servicio médico / FUENTE DEL DAÑO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Así las cosas, se evidencia que lo que se cuestiona es la falta de pago de los servicios médicos que se prestaron sin el amparo de una relación contractual, lo que no es susceptible de ser estudiado bajo el amparo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que ello se enmarca dentro del enriquecimiento sin causa. (…) Así, pues, el demandante no puede escoger la acción a su arbitrio y, por el contrario, debe tener en cuenta el origen del daño para formular correctamente sus pedimentos y para hacer valer sus derechos ante la jurisdicción en la oportunidad que determine el ordenamiento procesal, pues sólo así se puede garantizar que el demandado pueda ejercer una oposición adecuada, con miras a

garantizar el derecho de defensa que constituye la piedra angular del debido proceso. (…) Para la Sala, se hace evidente que el daño surge es de la falta de pago de los servicios prestados sin que mediara contrato entre las partes (lo que constituiría un enriquecimiento sin causa); de hecho, lo que persigue la demanda es, precisamente, la realización de aquél, para lo cual lo procedente es, entonces la acción de reparación directa. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 23 de abril de 2008, Exp. 15906 y sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15652 y sentencia del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24897.

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / PRINCIPIO IURA NOVIT

CURIA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / INEXISTENCIA DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA /

PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD VOLUNTARIO / INEXISTENCIA DE CONTRATO ESTATAL Ahora bien, a partir de esto último encuentra la Sala que, en virtud del principio iura novit curia, se puede tramitar esta causa teniendo en cuenta los lineamientos de la acción que corresponde (…) Entonces, tomando la demanda como de reparación directa, debe precisarse que, para que ella tenga vocación de prosperidad, se debe probar que se da alguna de las circunstancias que, para casos como el presente, exige la jurisprudencia de esta Corporación (…) En el presente caso, no obra en el expediente prueba alguna de que el actor se halle inmerso en alguna de las situaciones a que se refiere el aparte jurisprudencial

acabado de transcribir, en lo pertinente a saber: i) constreñimiento o imposición del demandado, para que el demandante prestara el servicio, ii) que este último (el servicio) se haya prestado para evitar una amenaza o un daño irreversible a la salud, o iii) que se haya tratado de un caso de urgencia manifiesta en la que la administración solicitara la prestación del servicio. De lo que hay en el expediente lo que surge claro es que el servicio médico se prestó sin que mediara contrato entre las partes y por iniciativa propia del demandante. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 9 de mayo de 2012; Exp. 17008; C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Niega PROCEDE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA – Por enriquecimiento sin causa FALTA DE PAGO DE SERVICIOS MEDICOS PRESTADOS – Sin que medie un contrato entre las partes

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 76001-23-31-000-1997-23439-01(42503)A

Actor: HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo

actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2006, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se decidió lo siguiente: “DECLARASE inhibida para decidir sobre las pretensiones de la demanda por ineptitud sustantiva” (fl. 382, c. ppal.).

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 3 de abril de 1997 en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Hospital San Juan de Dios formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio de Santiago de Cali, con el fin de que se hicieran las siguientes condenas (se transcribe como obra en el original): “PRIMERA: Que es nula la Resolución Número A-185 expedida el 2 de Diciembre de 1.996, por el Señor Alcalde Santiago de Cali, Dr. MAURICIO GUZMAN CUEVAS, mediante la cual se negó la petición elevada por la suscrita para que el Municipio de Santiago de Cali cancelara al HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS la cuenta de cobro que se acompañó a la petición por valor de $1.421.864.479.00 por concepto de prestación del servicio de salud a las personas vinculadas y a las afiliadas al régimen subsidiado de salud, en el nivel uno (1) de atención, residentes en la Ciudad de Santiago de Cali. “SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración, anterior el Municipio de Santiago de Cali debe cancelar al HOSPITAL SAN

JUAN DE DIOS Establecimiento Privado sin ánimo de lucro la cantidad de $1.421.864.479.oo que es que le adeuda a la fecha, o lo que se establezca en el Proceso, que se le adeuda por concepto de la prestación de servicios de salud prestado en nivel uno (1) a las personas vinculadas y a las afiliadas al régimen subsidiado de salud, residentes de la ciudad de Santiago de Cali, junto con la actualización de dicha suma y los intereses, incluídos los de mora que se hallan causado desde que se presentó dicho servicio hasta que su valor sea efectivamente cancelado. “TERCERO: Que el Municipio de Santiago de Cali, queda obligado a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado por artículo 176 del C.C. A., y que reconocerá los intereses de que trata el artículo 177, ibidém, inciso final, a partir del momento de ejecutoria de la sentencia. “CUARTO: Que igualmente se lo condene al pago de las costas y agencias en Derecho” (fl. 83 y 84, c. 1). 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- Con ocasión de la expedición de la ley 100 de 1993 y la puesta en marcha del régimen subsidiado, el Hospital San Juan de Dios prestó el servicio de salud correspondiente al nivel 1 de atención a los beneficiarios del régimen subsidiado y a las personas vinculadas que requerían el servicio, durante el período comprendido entre julio de 1995 y julio de 1996, servicios por los que le adeuda el demandado $1.421’864.479.

2.2.- Por la entrada en funcionamiento del régimen subsidiado muchas personas acudieron al Hospital San Juan de Dios, en procura de ser atendidas, sin que mediara contrato con el municipio de Cali para la prestación del servicio de salud; sin embargo, se les brindó la atención, pues no se les podía negar el servicio y, por ello, el demandante solicitó al municipio la suscripción del contrato para la prestación de esa clase de servicios. 2.3.- Como última medida para lograr el pago de lo adeudado por el demandado, el hospital elevó petición de pago al municipio de Santiago de Cali, el cual, mediante la resolución A-185, expedida el 2 de diciembre de 1996, negó el pago requerido, aduciendo que entre las partes no se había suscrito contrato de prestación de servicios de salud. 3.- Normas violadas y concepto de la violación El demandante consideró que con el acto demandado se violaron los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 49, 90 y 209 de la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 7 y 157 de la ley 100 de 1993, los artículos 211, 214 (parágrafo 1) y 215 (parágrafo 1) del decreto 2491 de 1994, el decreto 1735 de 1995, los principios generales del derecho de la igualdad frente a las cargas públicas, de no enriquecimiento sin causa, de remuneración del trabajo realizado, de expedición de los actos administrativos con miras al interés general y los de la función administrativa. Se violaron las normas anteriormente señaladas porque la falta de pago afecta la prestación del servicio de salud, con lo que se desconocen los fines del Estado,

así como la labor de los profesionales de la salud que prestaron el servicio. También constituye una grave omisión en el cumplimiento de sus deberes. En síntesis, el concepto de violación se puede entender contenido en la siguiente argumentación: “La negativa del Municipio a pagar los dineros que adeuda al HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS por concepto de los servicios de salud que efectivamente prestó a los usuarios del sistema general de salud, carnetizados y vinculados, constituye un daño antijurídico que la Institución Hospitalaria no tiene la obligación de soportar y que es imputable a la Administración Municipal, que es la que tiene la obligación legal de efectuar el pago de los servicios de salud que efectivamente prestó mi Mandante (sic), aunque no exista un contrato que así lo diga, hecho este imputable a la misma Administración Municipal, que era conocedora de que tenía la obligación de suscribir los contratos, (sic) y a ello se había comprometido. Igualmente sabía de la prestación del servicio de salud, por parte de mi representado, que los cobró repetidamente, en comunicaciones enviadas al Alcalde y al Secretario de Salud de Santiago de Cali” (fl. 100, c. 1). 4.- La actuación procesal.- Por auto del 23 de abril de 1997 se admitió la demanda, se ordenó la vinculación del demandado al proceso, a través de la notificación personal al alcalde del municipio de Santiago de Cali, ordenó notificar en forma personal al agente del Ministerio Público y se dispuso la fijación del negocio en lista. El municipio de Cali contestó la demanda en los siguientes términos: “Pues bien, no teniendo todavía implementado el SISBEN, (sic) el

Municipio de Cali, para el año 1995, (sic) se adoptó el sistema de focalización, identificando las personas que transitoriamente deberían ser beneficiarias del régimen subsidiado, carnetizando para tal efecto a 186.050, personas. Dichas personas tenían derecho a que se les prestara servicio de salud, en las instituciones con las cuales el Municipio hubiese contratado esos servicios. (…) como ha quedado planteado en la demanda y se probará en el proceso, el Municipio no es responsable de que el Hospital San Juan de Dios, se hubiese congestionado al prestar servicios no contratados con el Municipio. La expedición de los carnets, no imponía dicha carga a la institución, toda vez que en los mismos se precisaba: ‘Válido únicamente en las IPS autorizadas por la Secretaría de Salud Municipal de Cali’. Lo afirmado en este hecho es tanto como decir que el que (sic) tenga un carnet del Seguro Social, (sic) lo presente en otra institución y en ella le presten el servicio, (sic) deberá cubrirlo el Seguro, cuando (sic) no haya mediado un contrato entre esas dos entidades” (fl. 259, c. 1negrillas adicionales). 5.- Los alegatos de primera instancia.- Las partes reiteraron lo expuesto en otras etapas procesales. El municipio del Valle del Cauca puso de presente que el Tribunal de primera instancia ya había fallado dos casos similares en los que se declaró inhibido para fallar de fondo por indebida escogencia de la acción. El Ministerio Público guardó silencio. 6.- La sentencia recurrida.- Es la proferida el 8 de septiembre de 2006, por el Tribunal Administrativo del Valle

del Cauca, en la cual declaró la ineptitud de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para fallar el fondo del asunto, con fundamento en que el actor puso en movimiento a la administración con la presentación de una petición encaminada a lograr un pronunciamiento y abrir la vía para demandarlo por medio de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero en su sentir la respuesta a esa petición no constituía un acto administrativo, por cuanto no creó, modificó, ni extinguió ninguna relación jurídica frente al Hospital San Juan de Dios. Agregó que con la demanda se persiguió el pago de la prestación de unos servicios de salud sin el amparo de un contrato, lo que se enmarcaba dentro de la figura del enriquecimiento sin causa, pretensión que debió intentarse por medio de la acción de reparación directa y no mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y concluyó que, como esta última acción no era susceptible de adecuación a la de reparación directa, se debía declarar la ineptitud de la demanda. 7.- El recurso de apelación.- Inconforme con la anterior decisión y dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico, la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que indicó que la resolución A185 del 2 de diciembre de 1996 es un acto administrativo en el que el municipio de Cali plasmó su voluntad de no reconocer al demandante el pago por los servicios de salud prestados a los usuarios del nivel 1, acto que se presume legal; así las cosas, el único medio que existe para desvirtuarla es el de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Agregó que: “El autor del acto acusado, pretende justificar la negativa del derecho al pago (sic) que tiene derecho mi representado, fundamentándose en la inexistencia de Contratación (sic) con la IPS demandante y a (sic) la normativa que le impide realizarlo, desconociendo que este hecho fue generado por sus propias instrucciones y su posterior omisión de contratar, pues el Hospital SAN JUAN DE DIOS solicitó (sic) se suscribieran los contratos pertinentes y advirtió oportunamente cuales (sic) serían las consecuencia de no hacerlo …” (fl. 388, c. ppal.).

Adicionalmente, señaló que Tribunal no advirtió oportunamente al demandante que debía corregir la demanda para adecuarla a la acción de reparación directa, pues fue la que se consideró procedente en la primera instancia, con lo que se le negó el acceso a la administración de justicia. Puso de presente el derecho a la salud en el marco de la Constitución Política como un deber del Estado. Afirmó que, el Tribunal debió dejar de lado consideraciones formalistas y fallar el fondo del asunto teniendo en cuenta que la justicia es primero que el derecho y que el fallo inhibitorio constituye una denegación de justicia. 8.- Trámite de segunda instancia.- El recurso se concedió el 7 de diciembre de 2006, se admitió el 22 de junio de 2007 y, habiéndose dado traslado para alegar, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 1.- La competencia.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra

la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2006 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $1.421’864.479. Para la época de interposición del recurso de apelación1, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya cuantía excediera la suma de $51’601.5002, monto que se encuentra ampliamente superado, como se puede observar. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A. 2.- La validez de la prueba documental recaudada.- Acogiendo la posición mayoritaria de la Sección Tercera, la Sala valorará la prueba documental que obra en el proceso en copia simple -resolución A185 del 2 de diciembre de 1996, aquí demandado, entre otros-, de conformidad con la providencia proferida por la Sala Plena de esta Sección el 28 de agosto de 20133, según la cual: “en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas”4, lo que en efecto ocurrió en el presente caso, ya que los demandados nada dijeron sobre ese aspecto.

3.- Análisis del caso.- El a quo se inhibió para fallar de fondo el asunto al encontrar acreditada la indebida escogencia de la acción, pues consideró que la resolución mediante la cual se negó al actor el reconocimiento de unos pagos por los servicios médicos prestados no constituía un acto administrativo, por lo que no era procedente la 1 27 de noviembre de 2006. 2 Ley 954 de 2005. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 05001-23-31000-1996-00659-01 (25.022). 4 Aspecto sobre el cual el Ponente de la presente providencia salvó el voto, pero acata la decisión de la mayoría y pone de presente que allí se agregó: “Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la ley 1437 de 2011 –nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–.” acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que el fondo de la pretensiones perseguía el pago de esos servicios médicos sin que mediara un

contrato, lo que se enmarcaba dentro de la figura de enriquecimiento sin causa que debía ventilarse mediante el ejercicio de la acción de reparación directa. Inconforme con esa decisión, el actor precisó que la resolución A-185 del 2 de diciembre de 1996 sí constituía un acto administrativo y que la vía apropiada para desvirtuar su legalidad era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sumado al hecho de que la prestación del servicio médico se dio por causa del demandado. Agregó que no se le advirtió oportunamente que debía adecuar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a una de reparación directa, lo que violaba su derecho de acceso a la administración de justicia. La Sala encuentra que en la demanda presentada por el Hospital San Juan de Dios se solicitó la nulidad de la resolución A-185 del 2 de diciembre de 1996, por medio de la cual el alcalde de Santiago de Cali negó el reconocimiento y pago de $1.421’864.479, por concepto de la prestación del servicio de salud a las personas vinculadas y a las afiliadas al régimen subsidiado de salud durante el segundo semestre de 1995 y el primer semestre de 1996. Ahora la causa petendi de la demanda, es la falta de pago de los servicios prestados sin que mediara contrato entre las partes, lo cual se deriva de los siguientes hechos relacionados en la demanda (transcripción literal): “TERCERO: Para la prestación de los servicios del nivel 1 de atención en salud, tanto a los carnetizados como a los vinculados, el Municipio de Santiago de Cali, tenía la obligación de suscribir los contratos de compraventa de estos servicios, con la Instituciones públicas y privadas que lo presten.

“… “SEXTO: Sin embargo la Secretaría de Salud no cumplió con esa obligación principalísima de suscribir los referidos Contratos, no obstante ser conocedora de ese deber, de cuyo observancia dependía que el sistema cumpliera con los objetivos determinados en el art. 2o. de la Ley 100, para así poder garantizar a la comunidad la prestación efectiva del Servicio de Salud y a pesar de las reiteradas peticiones que le hicieron los hospitales para que los hiciera… “NOVENO: Desde finales del año pasado el HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS ha agotado diferentes instancias, inclusive la convocatoria a una Conciliación Prejudicial ante la Procuraduría, para obtener del Municipio de Santiago de Cali, el pago de los Servicios de salud prestados a los Subsidiados y a los vinculados, durante los períodos ya anotados, la cual resultó fallida pue la Administración Municipal, se negó ha cancelar la deuda a pesar de reconocer que el servicio había sido prestado. (Pruebas #s. 11, 12) “DECIMO: Finalmente, como un último recurso para obtener el pago de los dineros adeudados, y cuya falta, a la fecha, es la causa de un grave déficit en el HOSPITAL, que debió sufragrar los gastos que le ocasionó la atención a las personas subsidiadas y vinculadas, durante los períodos de tiempo ya anotados, que comprenden el pago de personal Médico y Paramédico, Drogas, ect,. mi mandante otorgó poder a la suscrita para que en uso del Derecho de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución, solicitará al Doctor MAURICIO GUZMAN CUEVAS,

en su calidad de representante legal y Ordenador del gasto del Municipio de Santiago de Cali, el pago de las sumas adeudadas, solicitud ésta que le fué negada por medio de la Resolución A-185 de diciembre 2 de 1996, con el fundamento de que la inexistencia de contratos para la prestación de estos servicios, entre el Municipio de Santiago de Cali y el HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS le impedía, legalmente, efectuar esos pagos, de acuerdo al concepto de la Dirección Jurídica de la Alcaldía de Santiago de Cali. (Prueba # 3).” (fls. 86, 89 a 90 y 92 a 93, c. 1). En suma, con la demanda se busca que se reconozca el valor del servicio médico que prestó el Hospital San Juan de Dios sin el amparo de un contrato que lo vinculara con el municipio de Santiago de Cali, y la resolución A-185 del 2 de diciembre de 2012 fue producto de la petición que se incoó con ese fin, sin que mediara una relación previa entre las partes. Por lo anterior, es necesario determinar, en primer lugar, si esta última resolución, acá demandada, reviste las características de un acto administrativo. Es pertinente recordar que el acto administrativo es una manifestación de voluntad de la administración, capaz de producir efectos en derecho, consistentes en crear, modificar o extinguir una situación jurídica de carácter general o particular. Resulta ilustrativo el concepto de acto administrativo dado por la doctrina: “… toda manifestación unilateral de voluntad por parte de quienes ejercen funciones administrativas, sean órganos públicos del Estado o simples particulares (sic) tendiente a la producción de efectos jurídicos. (sic) Es decir, con la capacidad suficiente para

alterar el mundo jurídico. Si la manifestación de voluntad no decide, no es un acto administrativo”5. En ese sentido, también ha sostenido esta Corporación: “…El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestación de voluntad de un ente de derecho. Es una decisión que produce efectos jurídicos. La noción de decisión es entonces un concepto central dentro de esta materia y se infiere que para que la jurisdicción intervenga a modo de control se requiere que el objeto sobre el cual actúa, (sic)constituya (sic) en materia de manifestación intencional, la voluntad de una decisión … Así, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana (sic) es un (sic) manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención, … en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para (sic) como (sic) consecuencia, (sic) crear, modificar o extinguir una relación de derecho”6. Así las cosas, es claro que siempre que exista una manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de un sujeto diferente en ejercicio de la función administrativa a él atribuida conforme a la ley, que tenga carácter decisorio, esto es, que produzca efectos jurídicos, en cuanto cree, modifique o extinga situaciones jurídicas, habrá un acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que ésta se pronuncie sobre su legalidad. Descendiendo al caso concreto, se observa que la resolución A185 de 1996 fue producto de la siguiente petición instaurada por el actor (se transcribe como obra

en el original): “OBJETO DE PETICION Solicito comedidamente que Señor Alcalde de Santiago de Cali, en su calidad de Representante Legal y Ordenador del Gasto, de la Administración Municipal, ordene o en su defecto, manifieste su negativa a ello, motivándola debidamente, el pago de los dineros que adeuda la Alcaldía de Santiago de Cali – Secretaría de Salud a mi Poderdante, por la prestación del servicio de salud, a las personas vinculadas y a las adscritas al Régimen Subsidiado de Salud, que residen en la ciudad de Cali, durante los meses de Agosto a Diciembre de 1995 y de Enero a Junio de 1.996, de acuerdo a las cuentas de cobro del Hospital que represento y acompaño a este petición. 5 SANTOFIMIO, Jaime Orlando: “El acto administrativo”, Universidad Externado de Colombia, 1994, pág. 59. 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de enero de 1987, expediente 549. LA PETICION TIENE LOS SIGUIENTE FUNDAMENTOS DE HECHO La Alcaldía de Cali Secretaria de Salud, no ha pagado, a la fecha, los dineros que adeuda a mi Representado, no obstante los múltiples requerimientos que éste le ha hecho para obtener el pago de las obligaciones insolutas, correspondientes a la prestación de Servicios de Salud, a las personas vinculadas y a las portadoras del carnet expedido por el Municipio Santiago de Cali, que las acredita como afiliadas al Régimen Subsidiado de Salud, Residentes en la Ciudad de Cali, durante los meses de

Agosto a Dicimebre de 1.995 y de Enero a Junio de 1.996. El Sr. Secretario de Salud, reconoció expresamente en la Audiencia de Conciliación Prejudicial, que el servicio de Salud sí había sido prestado por el Hospital que represento” (fls. 74 a 75, c. 1). En repuesta de lo anterior, se produjo la resolución A185 en el que se consideró lo siguiente (se copia como obra en el expediente): “Que para resolver este despacho considera pertinente efectuar un somero pero concienzudo análisis del Sistema de Seguridad Social en Salud que se crea mediante la Ley 100 de 1.993 con el objeto de precisar conceptos sobre los cuales la apoderada de la entidad hospitalaria parece no tener claridad. “El Sistema de Seguridad Social en Salud se regula por dos sistemas de afiliación de la población: El Régimen Contributivo para el grupo de trabajadores o personas que tengan capacidad de contribuir al sistema y el grupo de población pobre, previamente identificada y calificada por el Municipio, mediante el SISBEN (Sistema de Identificación de Beneficiarios). “Por cuanto el funcionamiento del Sistema está previsto de manera paulatina y escalonada a largo plazo, precisamente en razón de la carencia de recursos suficientes para asegurar la cobertura total; mientras se logre dicha cobertura, existe en el Sistema una población no asegurada ni por el Régimen Contributivo ni por el Régimen Subsidiado que la Ley llama población vinculada, que continúa siendo atendida bajo el sistema tradicional, con recursos del subsidio a la oferta, recursos que están constituidos por el situado fiscal y las rentas cedidas, que el

Departamento apropia anualmente para la financiación de los servicios del nivel II y III, e inclusive para servicios de nivel I de esta población, como es su responsabilidad de conformidad con la Ley de competencias y recursos, Ley 60 de 1.993. “La población subsidiada se financia con los recursos del subsidio a la demanda, señalados en la Ley 100 de 1.993. “Bajo esta primera premisa es pertinente aclararle a la señora apoderada del HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS que bajo ningún punto de vista la Ley 100 de 1.993 y sus decretos reglamenta