CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2001-02120-01(52796)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO - Imposibilidad de ejercer objeto social por prohibición de ingreso del personal a la zona portuaria de Buenaventura / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO - Función de vigilancia y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO – Control de las operaciones portuarias / ACTO ADMINISTRATIVO – Inexistencia / OPERACIÓN PORTUARIA – Como actividad económica / OPERACIÓN PORTUARIA - Función de vigilancia, control y regulación del Estado / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA – Incumplimiento de requisitos para ser operador portuario SÍNTESIS DEL CASO: Se solicita que se declare solidariamente responsables a las entidades demandadas, por impedir a la sociedad demandante el cabal ejercicio de su objeto social y que, como consecuencia, se les condene a pagar, por daños materiales: $12.500’000.000, en la modalidad de daño emergente; $12.000’000.000, por lucro cesante consolidado causado desde el 13 de mayo de 1999, y $4.000’000.000, por lucro cesante futuro. DAÑO – Definición / DAÑO – El origen del daño determina la acción procedente / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos /

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –

Presupuestos / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Daño causado por operación administrativa cuyo origen es un acto administrativo El daño, entendido este como la aminoración o afectación injustificada de un derecho respecto del cual existe tutela jurídica, es el elemento angular en el cual descansa el sistema general de responsabilidad contractual y extracontractual, pero su importancia no solo atañe a las condiciones sustanciales que le permite a quien lo padece reclamar indemnización, sino que viene a determinar cuál es la manera idónea de canalizar las pretensiones resarcitorias que se eleven ante la jurisdicción con el fin de obtener indemnidad y justicia, sin que en esta situación pueda intervenir la liberalidad del demandante. Lo anterior se refleja en las pautas que la jurisprudencia de esta Corporación, con apoyo en el Código Contencioso Administrativo –y ahora en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–, ha definido y según las cuales siempre que el daño provenga de “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”, la ritualidad de solicitar la reclamación de indemnización corresponderá a las fijadas por ley para la reparación directa, incluyendo, por supuesto, las condiciones de oportunidad que las normas disponen para tal efecto, según las cuales la demanda debe presentarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del acontecimiento lesivo (art. 136, numeral 8 del CCA). Empero, si se trata de una operación administrativa cuya génesis

proviene de un acto administrativo, la reclamación de los daños que aquélla genere deberá estar acompañada de un reproche que demuestre la ilegalidad de éste, de modo que evidencie la antijuridicidad de los efectos de la operación administrativa, so pena de encontrarse el lesionado en el deber de soportarlos, sin perjuicio de los juicios por rompimiento de cargas públicas que, en todo caso, no son invocados en este asunto. Para los daños por actos administrativos, las formalidades a satisfacer son las establecidas por el Legislador para la nulidad y restablecimiento del derecho, con la aplicación de las reglas de oportunidad para estos supuestos, conforme con las cuales la demanda debe radicarse dentro de los cuatro meses siguientes contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o publicación del acto administrativo lesivo (art. 136, numeral 2 del CCA).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2

ACTO ADMINISTRATIVO – Inexistencia / DAÑO - Imposibilidad de ejercer objeto social por prohibición de ingreso del personal a la zona portuaria de Buenaventura / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En esta oportunidad surge la litis de una situación que COGRAE considera lesiva de sus intereses y que corresponde a la imposibilidad de ingreso de su personal a la zona portuaria de Buenaventura y por ende de ejecución de operaciones portuarias, situación que, según su dicho, fue generada por la decisión unilateral

de la Superintendencia que así lo determinó y que comportó una arbitrariedad, dada la ausencia de un fundamento fáctico, de un procedimiento administrativo y de un acto administrativo que lo justificara. Pues bien, al revisar el material probatorio obtenido en el proceso, se advierte que, para mayo de 1999, cuando se impidió el ingreso del personal de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura, no se profirió acto administrativo ni se libró comunicación u oficio a esa sociedad por la cual se notificara la decisión o, al menos, no hay ninguna prueba que así lo indique, pues aun cuando los testimonios de Luz Dary Naranjo Orozco y Harvey Córdoba Sandoval, empleados de esa sociedad, relatan la existencia de una lista de las empresas que no podían ingresar a la zona portuaria, la cual había sido colocada en la entrada del puerto, no hay evidencia de ella en el expediente, cuestión que impide conocer su contenido y la autoridad que la publicó. Harvey Córdoba Sandoval, quien afirmó desempeñarse como asesor jurídico de COGRAE para la época de ocurrencia de los hechos, no manifestó conocer acto administrativo u oficio que notificara a esa empresa sobre la prohibición de ingreso de su personal a zona franca, al punto que, cuando se le inquirió por la forma que conoció sobre tal situación, respondió que se había enterado por COGRAE y que las presuntas razones que la justificaban se basaban en la mora de pago de obligaciones dinerarias a cargo de la empresa, circunstancia que lo llevó a dirigirse personalmente ante a un comisionado encargado por la superintendencia para

intentar remediar la situación, sin lograr una solución al caso de su empleador. De manera que, si en gracia de discusión se pudiera tener la aludida lista como contentiva del acto administrativo por el cual se ordenó la prohibición de ingreso de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura, lo cierto es que dicho documento no fue allegado por las partes y ni siquiera obra en el expediente administrativo remitido por la Superintendencia, de modo que no puede tenerse por probada su existencia. No es menos cierto que, como lo manifiesta la Superintendencia, se libraron comunicaciones cruzadas entre COGRAE y esta entidad, mediante las cuales esta informaba la falta de cumplimiento de las obligaciones como operador portuario de aquel; sin embargo, se advierte que dichas comunicaciones se expidieron con palmaria posterioridad a mayo de 1999, cuando se presentó la imposibilidad de ingreso de personal de COGRAE a la zona portuaria, de hecho, la manifestación clara e inequívoca de prohibición de ingreso por parte de la Superintendencia solo se presentó el 23 de marzo de 2000, con ocasión de una solicitud de renovación de registro de operador portuario, es decir, casi un año después de la mentada restricción de ingreso; […] Bajo estas premisas es evidente que la imposibilidad de ingreso a zona portuaria y de la ejecución de labores como operador portuario de COGRAE no estuvo mediada por un acto administrativo, de modo que no puede exigirse que esa sociedad adelante un juicio de legalidad y que demuestre la procedencia de un restablecimiento del derecho, cuando no hay prueba de una expresión de voluntad de la superintendencia demandada que sea susceptible de control en sede de

nulidad, resultando procedente la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios que dice COGRAE haber sufrido. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos cuando no hay certeza del momento de ocurrencia del daño / PRINCIPIO PRO ACTIONE – Aplicación / PRINCIPIO PRO

DAMNATO – Aplicación / GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN

DE JUSTICIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Está probado que la imposibilidad de ingreso a las instalaciones portuarias se produjo desde mayo de 1999, como lo acredita las declaraciones de Luz Dary Naranjo Orozco y lo refuerza la petición de ingreso provisional del 15 de mayo de 1999 presentada por esa sociedad ante la Superintendencia; sin embargo, resulta de suma relevancia destacar que el testimonio indicado y las demás pruebas obrantes en el expediente no precisan el momento exacto en el que esa operación administrativa ocurrió y, en consecuencia, la afirmación de la sociedad demandante, según la cual dicha circunstancia acaeció el 13 de mayo de 1999 carece de cualquier asidero probatorio. Lo anterior no resulta de poca monta, en la medida en que supone un problema para la determinación de la oportunidad de la presentación de la demanda, dada la duda sobre la fecha de ocurrencia de la operación administrativa señalada de causar daños antijurídicos, lo cual impide conocer si operó o no la caducidad de la acción, más aún cuando la fecha de presentación de la demanda (11 de mayo de 2001) raya en los extremos

temporales de los dos años contados desde la fecha indicada por el lesionado (13 de mayo de 1999) y máxime cuando COGRAE no presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la que, dicho sea de paso, era facultativa para el momento de presentación de la demanda, según lo indica el art. 80 de la Ley 446 de 1998. Frente a este panorama, es preciso acudir a los principios pro actione y pro danmato, los que sugieren que, ante la dubitación respecto de la caducidad de la acción, es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva de quien acude a la judicatura, sin afectar el derecho a la seguridad jurídica de quien es demandado. La aplicación de estos principios demanda una rigurosa disciplina con la revisión de las pautas fácticas que cada caso indique, porque, aun cuando buscan orientar al juez hacia la prevalencia de las sustancialidades respecto de las formalidades, no puede obviarse la naturaleza de orden público que gobiernan estas últimas y que concretan principios de igual valía constitucional que merecen especial respeto, como lo ha manifestado la Sección Tercera de esta Corporación con antelación. En este caso, el daño parecería haberse ocasionado en el mes de mayo de 1999 y frente a su ocurrencia, COGRAE precisa que tuvo lugar el 13 de ese mes y año, sin contar con un medio de convencimiento que respalde su dicho, pero tampoco que los desvirtúe, razón por la cual, por virtud de la aplicación de los aludidos principios, la Sala se ocupará de efectuar un análisis de fondo que zanje la controversia, teniendo en cuenta que la demanda resultaría oportuna si se

tuviera en cuenta dicha fecha.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 80

PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS

DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO Todo debate acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado debe resolverse con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política, cláusula general de responsabilidad que situó como punto central la existencia de un daño antijurídico, entendido, no como aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado, sino como la lesión causada a una persona que no está en el deber de soportar. En consecuencia, para que se active la responsabilidad estatal basta con la demostración de un daño que revista la connotación de injusto o antijurídico y que el mismo le sea jurídicamente imputable al Estado, a través de alguno de los títulos de imputación que la jurisprudencia ha identificado para tal propósito, sin que su señalamiento sea un requisito de la responsabilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90

OPERACIÓN PORTUARIA – Como actividad económica / OPERACIÓN PORTUARIA – Presupuestos de la función de vigilancia, control y regulación del Estado / POTESTAD DE REGULACIÓN SOCIOECONÓMICA DEL ESTADO – Función de vigilancia y control / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Vigilancia, control y regulación de las actividades portuarias / OPERACIÓN PORTUARIA – Obligación de obtener y renovar el registro que acredite al

operador portuario De acuerdo con los artículos 333 y 334 constitucional la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y para su ejercicio no es necesario permisos previos ni requisitos, salvo los que autorice la ley. Bajo este precepto la Constitución de 1991 procuró la liberalización de la economía nacional que permitiera el mejoramiento, actualización y competencia de los procesos productivos frente a las afrontas contemporáneas de la globalización. No obstante, mantuvo la relevancia y funcionalidad del Estado como agente regulador, vigía y administrador de cara a las diversas actividades económicas y de empresa que impliquen distribución utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados que permitan la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, de tal forma que garantice el adecuado desenvolvimiento del tráfico económico y jurídico en sociedad. En materia portuaria, el Legislador atendió los mandatos constitucionales previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución y, como consecuencia, expidió la Ley 1 de 1991, de tal modo que, en el artículo 1 de dicha ley, consagró la facultad de las personas públicas y privadas para constituir empresas con el fin de ejecutar cualquier tipo de actividad portuaria, que comprende desde la construcción, mantenimiento, operación de terminales portuarios hasta la ejecución de cualquier servicio portuario, en los términos de las definiciones establecidas en el artículo 5 de la Ley 1 de 1991. Igualmente, y con el

fin de efectuar las funciones de vigilancia, control y regulación de las actividades portuarias mencionadas dispuso, en el artículo 25 de la ley mencionada, la creación de la entonces Superintendencia General de Puertos, adscrita al entonces Ministerio de Obras Públicas, la consagró como una de las autoridades portuarias del territorio nacional, de conformidad con el artículo 23 ibídem y le dotó de capacidad para emitir normas administrativas especiales en materia portuaria, vigilar su cumplimiento y controlar la actividad de los sujetos que, amparados en la garantía de la libertad de iniciativa privada y actividad económica de que tratan los artículos 333 y 334 constitucionales, desarrollado por el artículo 32 de la Ley 1 de 1991, tuvieran el propósito de ejecutar actividades portuarias. Bajo este sistema de libertad regulada de la actividad económica que consagró la Constitución de 1991 es que a los sujetos que desarrollan o pretendan desarrollar actividades portuarias, esto es, las sociedades, operadores y demás intervinientes portuarios les resulta obligatorio cumplir las exigencias normativas que esa Superintendencia, como ente de vigilancia, control y regulación emite en punto a ese tipo de acciones y que se encontraban regladas, para 1999, cuando ocurrieron los hechos motivo de controversia, en los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992 y las Resoluciones 362 y 459 de 1995 y, en lo no contenido en ellos, en el Código Contencioso Administrativo, como lo dispone el artículo 42 de la Ley 1ª de 1991. Como consecuencia, a los sujetos que ejecutaban actividades portuarias, por mandato del artículo 41 de la Ley 1 de 1991, en armonía con el artículo 3 del

Decreto 2681 de 1991 que lo reglamentó, les corresponde, entre otros, obtener y renovar un registro que los acredita como operadores portuarios, el cual se genera en tanto el interesado satisfaga las exigencias de entrega de información cualificada propia de su empresa, su organización y sus estados financieros y al pago de la tasa de vigilancia, como lo disponía la Resolución 362 de 1995, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución 459 de 1999.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 333 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 5 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 41 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 42 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 32 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 25

EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA – Incumplimiento de requisitos para ser operador portuario De acuerdo con los hechos y condiciones probadas en este litigio, se tiene que COGRAE es una empresa cuyo objeto social consiste en la ejecución de operaciones portuarias de cargue, descargue, transferencia y vigilancia de cargas, así como el servicio de proveeduría y trabajo de carenaje para surtas de puerto, según lo devela el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Buenaventura. Lo que quiere decir que es un operador portuario en los términos del artículo 5.9 de la Ley 1 de 1991, […] Al ser un

operador portuario debía cumplir con el marco jurídico en los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992 y las Resoluciones 362 y 459 de 1995 y, en lo no contenido en ellos, en el Código Contencioso Administrativo, como lo dispone el artículo 42 de la Ley 1ª de 1991, en los términos que se manifestó anteriormente; de modo que COGRAE debía satisfacer, entre otras obligaciones, las relacionadas con la renovación del registro de operador portuario, para la cual, a su vez, le correspondía cumplir los requisitos relativos a la entrega de información organizacional, financiera, de seguridad social y caja de compensación familiar de sus empleados y, además, la acreditación del pago de la tasa de vigilancia como lo disponía la Resolución 362 de 1995, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución 459 de 1999. En este caso, para mayo de 1999, COGRAE se encontraba en trámite de renovación del registro de operador portuario, como se puede colegir de la solicitud de ingreso provisional elevada por COGRAE ante la Superintendencia el 15 de mayo de 1999, de la presentación de la documentación por parte de COGRAE el 14 de mayo de 1999, de la certificación del 18 de mayo de ese año y de la respuesta librada por la Superintendencia el 23 de marzo de 2000; […] Pero también se advierte que, si bien COGRAE allegó la documentación que exigía la Resolución 362 de 1995, para la renovación de su registro, para mayo de 1999, cuando se le impidió el ingreso a zona portuaria de Buenaventura, no había remitido los soportes documentales de pago de seguros sociales y caja

de compensación familiar de su planta de personal, no había entregado los certificados de propiedad de maquinaria y equipos y, además, se encontraba en mora respecto de sus obligaciones de pago de la tasa de vigilancia, como lo reflejan los documentos transcritos. Lo anterior conduce a concluir que COGRAE no satisfacía los requisitos para la renovación de su registro como operador portuario y, en consecuencia, no estaba habilitado para prestar los servicios que en esa condición le permitía ejecutar, de modo que la imposibilidad de ingreso a la zona portuaria de Buenaventura en mayo de 1999, que demuestran los testimonios de Luz Dary Naranjo Orozco y Harvey Córdoba Sandoval, entonces empleados de esa sociedad, no fue una actuación arbitraria o ilegal como se aduce en la demanda, sino que correspondió a la consecuencia necesaria que generó la desatención de las obligaciones que, como ente económico y empresarial, le correspondían a COGRAE, dadas las actividades portuarias que ejecutaba y que componen su objeto social. Ahora, del acervo probatorio no es posible determinar la fecha exacta en la cual COGRAE satisfizo cada una de las exigencias que le eran demandables para la renovación del registro como operador portuario, si es que lo hizo, pero en lo que atañe a una de ellas, esto es, al pago de la tasa de vigilancia, se puede advertir que se hallaba en mora desde 1997 y, aún en el 2000, continuaba el impago; sustento de estas afirmaciones son la certificación del 18 de mayo de 1999, expedida por la Superintendencia y las comunicaciones libradas por este órgano de control de 23 de marzo de 2000. […]

Bajo este panorama, no asiste duda a la Sala en cuanto a que la imposibilidad de ingreso del personal de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura y, por ende, la imposibilidad de ejecutar su objeto social no sobrevino por la actitud deliberada y arbitraria de la Superintendencia, incluso, aun cuando resultó probado la iniciación del trámite de renovación del registro de operador portuario por parte de esa empresa, no hay ninguna prueba o elemento de convicción que lleve al indicio de que COGRAE cumplió, así fuera con posterioridad a la prohibición de ingreso, los requisitos que la ley le exige para los propósitos deseados y, por lo tanto, el daño que dice haber padecido no fue otra cosa que la consecuencia de la falta de diligencia que le asistía conforme con su condición de operador portuario, sin que pueda aceptarse que tal circunstancia compromete la responsabilidad de la Superintendencia demandada, lo cual fuerza negar las pretensiones de la demanda en lo que atañe a este ente estatal. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO – No configurada / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE - En materia portuaria las actividades se limitan a la programación, evaluación y ejecución de planes o programas de expansión que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES De acuerdo con el escrito de demanda, a la Nación – Ministerio de Transporte le asiste responsabilidad, conforme lo indican las pretensiones; no obstante, en dicho escrito no se precisa cuáles son las acciones u omisiones que justifican su

condena y, de otro lado, ninguno de los hechos que se encontraron probados relacionan material o jurídicamente a ese órgano nacional, de modo que no hay lugar a imputar los daños sufridos por COGRAE a ese Ministerio. Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que, si en gracia de discusión se aceptara que la imputación contra el Ministerio se funda en la prohibición de ingreso del personal de COGRAE a zona portuaria que se consolidó en mayo de 1999, tal atribución estaría llamada a fracasar, en consideración a que, como lo alegó ese órgano ministerial en el curso de la primera instancia, entre sus funciones no se encuentra la de vigilar, controlar e inspeccionar las operaciones portuarias que se desenvuelven en las zonas portuarias, las cuales son del resorte de la Superintendencia de Transporte, de conformidad con el la Ley 1ª de 1991, como se expuso en precedencia. Además, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1ª de 1991, el Ministerio de Transporte es una de las autoridades de la República en materia portuaria a la cual está adscrita la Superintendencia de Transporte; sin embargo, las funciones que le fueron encomendadas a esta cartera ministerial en relación con las actividades portuarias se limitan a la programación, evaluación y ejecución de planes o programas de expansión que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES. […] De manera que no existe fundamento alguno que comprometa la responsabilidad del Ministerio, en la medida en que, las funciones que la ley le designa no se relacionan con los

hechos motivos de controversia y, además, a pesar de que la Superintendencia de Transporte es una entidad adscrita a ese órgano nacional, conforme con el artículo 1º del Decreto 2171 de 1992 , es un ente de control que contaba con autonomía administrativa y financiera, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 2681 de 1991 , de modo que cuenta con plena capacidad para asumir los daños que eventualmente cause. En consecuencia, le asiste razón al Ministerio, en cuanto a que no hay motivo que comprometa su responsabilidad, ni siquiera por la imputación que en la demanda se efectúa, de modo que resulta procedente declarar la excepción propuesta, esto es, su falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de los hechos materia de controversia. CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-02120-01(52796)

Actor: CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LTDA.

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTESUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: ACCIÓN PROCEDENTE – origen del daño como presupuesto de la vía procesal / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DANMATO – cómputo de la caducidad de la acción ante la duda del momento de ocurrencia del daño / FALLA EN EL SERVICIO – requisitos para comprometer la responsabilidad estatal / FUNCIONES DE VIGILANCIA Y CONTROL DE SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE – control de las operaciones portuarias.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se declaró inhibido para resolver de fondo debido a la prosperidad de la excepción de “improcedencia de la acción ejercida”. Da cuenta la demanda que a partir del mes de mayo de 1999, al personal de Contratistas de Graneles y Empaques Ltda, COGRAE Ltda, se le impidió el ingreso a la zona portuaria de Buenaventura y, en consecuencia, esa sociedad no pudo seguir ejerciendo las actividades portuarias que constituyen su objeto social, causando pérdidas millonarias que la llevaron a la quiebra; por esos hechos, esa sociedad reclama indemnización, dada la arbitrariedad que dicha actuación supuso respecto de sus intereses.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Como se ha indicado, corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se declaró inhibido para resolver de fondo el pleito debido a la prosperidad de la excepción de “improcedencia de la acción ejercida”.

2. La mencionada sentencia decidió la demanda presentada el 11 de mayo de 20011, por Contratistas de Graneles y Empaques Ltda. (en adelante COGRAE) contra la Nación – Ministerio de Transporte (en adelante el Ministerio) y la Superintendencia de Puertos y Transporte, ahora Superintendencia de Transporte

(en adelante la Superintendencia), cuyas pretensiones, hechos y fundamentos son los siguientes: Pretensiones

3. Se solicita que se declare solidariamente responsables a las entidades demandadas, por impedir a la sociedad demandante el cabal ejercicio de su objeto social y que, como consecuencia, se les condene a pagar, por daños materiales: $12.500’000.000, en la modalidad de daño emergente; $12.000’000.000, por lucro cesante consolidado causado desde el 13 de mayo de 1999, y $4.000’000.000, por lucro cesante futuro2.

Hechos

4. Como fundamentos de hecho, se expuso que, desde 1993, COGRAE ejerció las actividades propias de su objeto social, consistentes en las diversas operaciones portuarias, las que desarrollaba en el puerto marítimo de Buenaventura; no obstante, a partir del 13 de mayo de 1999, la Superintendencia impidió que COGRAE continuara operando, en tanto envió una comunicación a la Sociedad Portuaria de Buenaventura por la cual se ordenó la prohibición de ingreso de la demandante a la zona portuaria, sin que tal documento hubiera sido

remitido y notificado a la COGRAE Ltda.

5. La sociedad demandante sólo pudo conocer los motivos de la orden de prohibición de ingreso portuario, por comunicaciones verbales que recibió del personal de la Sociedad Portuaria de Buenaventura, sin que pudiera tener certeza de la naturaleza de la orden por la que se pudiera identificar como un acto administrativo, lo cual devela una actuación arbitraria y desproporcionada de parte del Estado respecto de sus intereses. 1 Folio 6 c. 1. 2 Pretensiones que fueron modificadas por escrito admitido por el a quo el 10 de febrero de 2003 (fl. 114 c. 1).

6. Como consecuencia de estos hechos, COGRAE no pudo retirar materiales, equipos y enseres que tenía en el puerto de Buenaventura, y se vio forzada a asumir obligaciones laborales, comerciales y financieras sin la respectiva contraprestación, perdiendo la buena reputación que mantenía en el mercado por lo que dejó de percibir las utilidades que hasta entonces ascendían a

$3.000’000.000. Fundamentos de derecho

7. Se adujo que la actuación arbitraria de las entidades demandadas de impedir la operatividad de COGRAE en zona portuaria constituye una falla en el servicio, en consideración a que no contaban con las atribuciones legales para efectuar tal prohibición e igualmente podía ser catalogada como una actuación causante de un rompimiento en las cargas públicas, dado que supuso una carga adicional frente a las que toda sociedad con objeto social similar debería soportar.

8. La demanda fue admitida3 y notificada al Ministerio y a la Superintendencia,

quienes la contestaron de la siguiente manera:

9. La Superintendencia negó haber impedido el ingreso a COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura y haber remitido comunicación al