CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2001-03460-01(35273)-2017

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega. Acto administrativo sobre derecho de dominio sobre bien inmueble / DERECHO DE DOMINIO SOBRE BIEN INMUEBLE - Pertenece a sus herederos en proindiviso según decisión proferida por la justicia ordinaria civil / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - No violó el derecho de dominio / TITULARIDAD DEL DERECHO DE DOMINIO SOBRE HEREDAD – Definida por la jurisdicción ordinaria / DEBER DE MOTIVACIÓN DE LAS DECISIONES JUDICIALES - Cumplimiento / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - Solicitud de nulidad de contrato celebrado por particulares debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria [L]a parte demandante pretende, en aquella sede administrativa y ahora en esta instancia judicial, se declare que el predio “La Ovejera 3” no existe de manera independiente por cuanto éste está integrado al fundo “La Ovejera 2” del cual Cabal de Bernal es titular del derecho de dominio (…) Y es que la Resolución enjuiciada desestimó el pedimento de la ahora demandante apoyada en los fallos de 24 de octubre de 1995 y 28 de junio de 1996 dictados por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira y la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, respectivamente, que versaron sobre un juicio ordinario promovido por Margarita Cabal de Bernal contra José Boris Cabal de Domínguez, en donde se decidió que el predio Ovejera 3 era de propiedad de Eduardo Cabal desde épocas

remotas, terreno seco que accedió al predio conocido como “la Ovejera” que fue de propiedad del mencionado individuo y que, por lo tanto, pertenece a sus herederos; señalando la justicia que ambas partes en disputa conocían que esa franja de terreno no se incluyó en la partición material que tuvo lugar mediante escritura pública No. 1383 de 1979 y, por ende, ese terreno les pertenece en proindiviso (…) Por consiguiente, la Resolución demandada, satisfizo una ponderada y adecuada carga de motivación pues hizo suyos las razones que fueron vertidas en los fallos judiciales de marras en torno a la titularidad del derecho de dominio sobre la heredad conocida como “la Ovejera 3” (…) Visto los antecedentes de la causa, la Sala no encuentra configurados los cargos de anulación enrostrados por la parte demandante pues de una lectura atenta de la Resolución No. 76-000-047-99 de 12 de agosto de 1999 dictada por el Director Seccional Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se advierte que las razones expuestas para desestimar la petición de la señora Cabal de Bernal dicen relación, concretamente, con la existencia de pronunciamientos de la justicia ordinaria civil que refieren a la cuestión litigiosa que ahora ocupa la atención de esta Sala (…) [N]o se cuenta con ningún elemento de juicio que permita aseverar que con sus decisiones el Instituto Geográfico Agustín Codazzi violentó el derecho de dominio de la demandante sobre el predio pluricitado, pues la razón de la anotación catastral allí confirmada (inscribir a Margarita Cabal de

Bernal y José Boris Cabal Domínguez en el registro catastral del predio 00-010001-0337-000 como sucesores de Eduardo Cabal Molina) se ajusta, estrictamente, a lo considerado por la administración de justicia (…) Se advierte (…) un evento de indebida acumulación de pretensiones toda vez que junto a las pretensiones enderezadas a la nulidad de unas decisiones administrativas y el consecuente restablecimiento de derecho el extremo activo pidió se declarara la carencia de valor de un contrato de corte de caña celebrado entre José Boris Cabal Domínguez y el Ingenio Providencia, siendo que esta última pretensión no recae dentro del ámbito de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 82 CCA), pues lo pretendido tiene por objeto un negocio jurídico privado celebrado entre particulares, esto es, se trataría de una controversia de conocimiento de la jurisdiccional ordinaria en su especialidad civil.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

82

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273)

Actor: MARGARITA CABAL DE BERNAL

Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(APELACIÓN SENTENCIA)

Contenido. Descriptor: Nulidad de actos administrativos del Instituto Agustín Codazzi por falta de competencia y violación al derecho de dominio. Se niegan pretensiones, al no constatarse los vicios de nulidad enrostrados por demandante. Restrictor: Deber de motivación de las decisiones judiciales. Nulidad de los actos administrativos por falta de competencia. Caso concreto.

Procede la Sala a decidir el presente asunto, correspondiente al recurso de apelación promovido por la parte demandante contra la sentencia de 22 de junio de 2007 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que desestimó las pretensiones de la demanda. 1.- La demanda. Fue presentada el 11 de enero de 2000 (fls. 2-20, C.1) por Margarita Cabal de Bernal, quien actúa mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 de Código Contencioso Administrativo, con el objeto de que se decrete la nulidad de la Resolución No. 76000-047-99, la nulidad parcial de la Resolución No. 76-000-037-99, y la nulidad de la Resolución No. 76-248-0125-96; y, consecuentemente se restablezca el derecho: primero con la cancelación de las inscripciones de las resoluciones en los registros públicos, segundo con el pago de una indemnización en dinero y tercero se decrete la nulidad de un contrato entre la Sociedad Ingenio Providencia y José Boris Cabal Domínguez. Las pretensiones se fundamentan en los hechos presentados por la parte actora y de los cuales la Sala destaca los siguientes:

La demandante elevó petición al Instituto Geográfico Agustín Codazzi1, para obtener una certificación de las áreas de los predios denominados “La Ovejera Uno” y “La Ovejera Dos”, ubicados en el Municipio el Cerrito (Valle del Cauca), a la que se dio respuesta por medio de Resoluciones No. 76-248-0004-93 del 4 de febrero de 1993 y No. 76-248-0002-97 del 20 de enero de 1997 del IGAC, por medio de las cuales se declaró como un baldío provisional al predio denominado “La Ovejera Tres”, que según la demandante es parte del predio “La Ovejera Dos” de su propiedad. Luego solicitó, mediante derecho de petición, se inscribiera como de su propiedad el predio “La Ovejera Tres”; dicha petición se contestó en Resolución No. 76-2480125-96 del 3 de diciembre de 1996 del IGAC, en la que se resolvió confirmar la Resolución No. 76-248-0004-93, notificada el 24 de diciembre de 1996, es decir que es un predio con carácter de bien baldío provisional propiedad en común y proindiviso de Margarita Cabal de Bernal y Boris Cabal Domínguez, por lo que no se accedió a la petición de la demandante. Posteriormente, en abril de 1999 la demandante solicitó la revocatoria directa de las resoluciones No. No. 76-248-0004-93, No. 76-248-0002-96 y No. 76-248-012596; lo anterior fue resuelto por el IGAC en Resolución No. 76-000-037-99 del 30 de

junio de 1999, notificada el 23 de julio de 1999, en la que reconoció la ilegalidad del decreto de bien baldío para el predio “La Ovejera Tres”, pero ordenó la inscripción en registro catastral con No. 00-01-0001-0337-000 como inmueble de la sucesión del señor Eduardo Cabal, cuyo propietarios son Margarita Cabal de Bernal y Boris Cabal Domínguez. Por lo anterior, la demandante solicitó adición y aclaración de la resolución No. 76-000-037-99 ya que el predio “La Ovejera Tres” es parte del predio “La Ovejera Dos”, ante lo cual el IGAC resolvió la solicitud en la Resolución No. 76-000-047-99 del 12 de agosto de 1999, notificada el 23 de agosto de 1999, en la que confirmó la inscripción del predio “La Ovejera Tres” en el registro catastral. Fundamentó la nulidad de los citados actos administrativos en la falta de competencia del IGAC, toda vez que se arrogó competencias que sólo 1 En adelante “”la Entidad demandada”, “el demandado” o “El IGAC” corresponden al Incoder en tanto autoridad administrativa agraria, además de alegar que las decisiones desconocen el derecho de propiedad de Margarita Cabal de Bernal pues el predio “Ovejera 3” no existe sino que pertenece al denominado “ovejera 2” que es de su propiedad.

2. Actuación procesal en primera instancia En providencia de 21 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declaró competente para conocer el proceso de referencia y en auto del

16 de enero de 2004 (fls. 151-154, C.1) decidió rechazar la demanda frente a la nulidad de las resoluciones No. 76-248-0125-96 y no. 76-000-037-99 por haber operado el fenómeno de caducidad de la acción; y admitirla respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho frente a la resolución No. 76-000-047-99. Esta decisión se notificó personalmente a la demandada el 16 de marzo de 2005 (fl. 158, C.1). Oportunamente2 la accionada contestó la demanda en escrito del 7 de junio de 2005 (fls. 257-270, C.1), precisó, que se opone a todas las pretensiones formuladas en la demanda y se pronunció sobre cada uno de los hechos, además alegó que el procedimiento de conservación catastral del predio No. 00-01-00010337-000 hecho por el IGAC cumplió con los preceptos legales que lo regulan. Mediante auto de 26 de mayo de 2003 (fls. 272-273, C.1) se dio inicio al periodo probatorio. Mediante auto de 15 de enero de 2007 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 301, C.1), el apoderado de la parte demandada presenta alegatos de conclusión (fls. 302-309, C.1). 3.- Sentencia de primera instancia. 3.1.- El 22 de junio de 2007 (fls. 311-323, C. Ppal.) el Tribunal dictó sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda. 3.2.- Al realizar el estudio de todos los medios probatorios que se encuentran

dentro del proceso, el a quo encuentra que la inscripción realizada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi por medio del acto administrativo demandado fue ajustada a los parámetros legales y normativos: ley 14 de 1983, decreto reglamentario 3496 de 1983, resolución orgánica 2555 de 1998 del IGAC, y 2 El término de fijación en lista transcurrió desde 25 de mayo hasta el 9 de junio de 2005, de acuerdo con el informe secretarial obrante a folio 271 del cuaderno 1. decreto 1301 de 1940; no se encontró probada la existencia de una causal que desvirtuara la presunción de legalidad del acto administrativo. Además expuso que si el título contenía errores o inconsistencias sobre los linderos o la tradición del inmueble, corresponde a la demandante acudir a los mecanismos legales existentes para solicitar dicha corrección. Asimismo, se advirtió que el IGAC le correspondía aclarar la protocolización del predio “La Ovejera Tres” y proceder al registro, con base en lo ya consignado en las escrituras públicas y registros de instrumentos públicos. Por último, sostiene que en la resolución No. 76-000-03799 se recomendaron unas pautas para realizar la corrección.

4. Recurso de apelación Contra lo así resuelto la parte demandante (fl. 325, C. Ppal.) se alzó mediante el recurso de apelación, impugnación que fue concedida por el a-quo en auto de 29 de febrero de 2008 (fl.328, C. Ppal.).

5. Actuación procesal en segunda instancia

Recibido el expediente en esta Corporación, en auto de 2 de mayo de 2008 se ordenó correr traslado por tres días para que se presente la sustentación del recurso de apelación (fl. 332, C. Ppal.). Así pues, se presenta la sustentación del recurso de apelación por parte de la demandante (fls. 336-354, C. Ppal.) y además se presenta un memorial con la solicitud de pruebas, que la práctica de ellas fue omitida en primera instancia. En proveído del 25 de julio de 2008 se admitió el recurso (fl. 356, C. Ppal.), y en auto del 25 de julio de 2008 se decretaron pruebas a pedido de la demandante, atinentes a unos oficios y a una inspección judicial del predio afectado por el acto administrativo demandado (fls. 358-364, C. Ppal.). Sin embargo, esos medios de convicción no se practicaron ante el desistimiento de la parte interesada y la solicitud de otro medios de prueba los cuales, esta vez, fueron desestimados por esta Corporación en providencia del 12 de septiembre de 2008 (fls. 368-370, C. Ppal.). Seguidamente, en auto de 17 de diciembre de 2009 (fl. 407, C. Ppal.) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, en el término se presentaron las alegaciones por parte de la demandante (fls. 408-410, C. Ppal.) y por la parte demandada (fls. 411-419, C. Ppal.), además el Ministerio Público allegó el Concepto No. 92 de 2009 (fls. 421-448, C. Ppal.).

CONSIDERACIONES 1.- Deber de motivación de las decisiones administrativas. 1.1.- La Sala llama la atención a acerca de la existencia de una obligación que impone el sistema jurídico (a nivel convencional, constitucional y legal) de que las autoridades públicas sustenten de manera suficiente las razones por las cuales adopta una determinada decisión jurídica, tal como recientemente ha sido expuesto por la Subsección C de esta Sección: “La Sala verifica que el deber de motivar una sentencia judicial deviene exigible desde la doble perspectiva convencional y constitucional. Desde la primera de éstas, los artículos 8 y 25 de la Convención, relativos a las garantías judiciales y la protección judicial permiten establecer los lineamientos generales a partir de los cuales se consagra el ejercicio de una labor judicial garante de los Derechos Humanos. En el campo específico del deber de motivar las decisiones judiciales, la Corte IDH ha sostenido que “las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias3. La motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión.”4 (Resaltado propio), justificándose esta exigencia de los funcionarios judiciales en el derecho que tienen los ciudadanos de ser juzgados “por las razones que el derecho suministra”5 además de generar credibilidad de las decisiones judiciales en un Estado que se precie de ser democrático. A su turno, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la falta de motivación siquiera mínima de motivación de una decisión judicial lleva a decir que ésta

“reproduce las simples inclinaciones o prejudicios de quien debe resolver un asunto”6, siendo constitutivo de una vía de hecho7 y, por otro lado, también ha precisado que en el ejercicio de aplicación de las normas jurídicas los jueces pueden apoyarse en los precedentes judiciales y en las reglas de validez de la labor hermenéutica, respetando la autonomía de la que constitucionalmente gozan los jueces8.”9 1.2.- En cuanto al deber de motivación de las decisiones que adopten las autoridades administrativas se tiene que la jurisprudencia constitucional ha 3 Cfr. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de

2005. Serie C No. 127, párrs. 144, 153 y 164. Asimismo, la Corte Europea ha señalado que los jueces deben indicar con suficiente claridad las razones a partir de las cuales toman sus decisiones. Cfr. ECHR, Case of Hadjianstassiou v. Greece, Judgment of 16 December 1992, para. 23. 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 21 de noviembre de 2007 caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. 5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 5 de agosto de 2011, Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela 6 Corte Constitucional, sentencia T-607 de 2000. 7 Considerado posteriormente como una causal específica de procedibilidad de las acciones de tutela. 8 Ha dicho la Corte Constitucional que “aunque la Carta Política reconoce la independencia de los jueces, no por ello sus

decisiones pueden desligarse de los principios y valores constitucionales. Así las cosas, decisiones anteriores de la Corte identifican entre los criterios ordenadores de la función jurisdiccional, derivados de las dimensiones de la autonomía judicial, dos fronteras definidas: (i) El respeto al precedente jurisprudencial y (ii) La observancia de las reglas de validez de la labor hermenéutica propia de la decisión judicial.” Corte Constitucional, sentencia T-1130 de 2003. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 26 de febrero de 2014, exp. 27345. resaltado que la configuración de esta exigencia se ajusta a la cláusula de Estado de Derecho, el principio del debido proceso administrativo, el principio democrático y el de publicidad10; así mismo, ha llamado la atención sobre el hecho de que no se trata de cualquier tipo de motivación sino que ésta debe satisfacer rigurosos requerimientos como es el hecho de mostrar una justificación interna y otra externa11, que hagan ver que la decisión además de ser racional satisface los postulados de la razonabilidad; en términos del Tribunal Constitucional: “deberá basarse en una evaluación que contenga razones y argumentos fundados no sólo en reglas de “racionalidad”, sino también en reglas de carácter valorativo, pues con la racionalidad se busca evitar las conclusiones y posiciones absurdas, y con la “razonabilidad” se pretende evitar conclusiones y posiciones que si bien pueden parecer lógicas, a la luz de los valores constitucionales no son adecuadas.”12 1.3.- En este orden de ideas, la labor de interpretar el ordenamiento jurídico y

justificar la toma de decisiones se concibe como un ejercicio complejo consistente en el ofrecimiento de las mejores razones en apoyo de una determinada postura jurídica. Así, la interpretación es inacabada, evolutiva y constructiva13, (por oposición a aquellas posturas que la consideran como una mera aprehensión de un significado previo dado por el creador de la disposición). 1.4.- Lo anterior encuentra pleno sentido cuando se entiende que los jueces y los funcionarios administrativos, quienes tienen poder decisorio, tienen la obligación jurídica y política de erradicar la arbitrariedad en la toma de decisiones14; razón por 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-917 de 2010. Reiterado en T-204 de 2012, entre otras. En esta última se indicó: “Derivado de lo anterior, la motivación de los actos administrativos proviene del cumplimiento de preceptos constitucionales que garantizan que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la configuración de actos de abuso de poder. De esta forma, le corresponde a la administración motivar sus actos y a los entes judiciales decidir si tal argumentación se ajusta o no al ordenamiento jurídico.” 11 Corte Constitucional, Sentencia T-472 de 2011. 12 Corte Constitucional, sentencia C-472 de 2011. 13 Este es el punto de vista defendido por R. Dworkin, para quien la interpretación es un proceso continuo donde el Juez debe tener en consideración crítica la cadena interpretativa que le precede para resolver un asunto, comoquiera que debe tener empeño en hacer mejorar progresivamente la práctica jurídica. Sostiene dicho autor: “Cada juez debe verse a sí

mismo, al sentenciar un nuevo caso, como un eslabón en la compleja cadena de una empresa en la que todas aquellas innumerables sentencias, decisiones, estructuras, convenciones y prácticas son la historia. Su responsabilidad es continuar esa historia hacia el futuro gracias a su labor de hoy. “debe” interpretar lo que ha venido ocurriendo porque tiene la responsabilidad de hacer progresar esa empresa que tiene entre manos antes que tomar de golpe por su propio camino. De manera que debe establecer, en acuerdo a su propio juicio, hasta dónde habían llegado las decisiones previas, cuál era el asunto primordial o tema de la práctica hasta ese punto y todo esto tomado como un conjunto integral.”. DWORKIN, Ronald. “Cómo el derecho se parece a la literatura” En: RODRÍGUEZ, Cesar (Ed.) La decisión judicial: El debate HartDworkin, Bogotá, Editorial Siglo del Hombre, 1997, p. 167. 14 “En resumen, en una sociedad moderna la certeza jurídica cubre dos elementos diferentes (a) en el razonamiento jurídico ha de evitarse la arbitrariedad (principio del Estado de Derecho) y (b) la decisión misma, el resultado final, debe ser apropiado. De acuerdo con el punto (b), las decisiones jurídicas deben estar de acuerdo no solo con el Derecho (formal), sino que también tienen que satisfacer criterios de certeza axiológica (moral). (…) El proceso de razonamiento debe ser racional y sus resultados deben satisfacer las demandas de justicia. Además, si una decisión no es aceptable tampoco puede ser legítima – en el sentido amplio de la palabra.”. AARNIO, Aulis. P. 26. La tesis de la única respuesta

correcta y el principio regulativo del razonamiento jurídico. En: Revista Doxa, No. 8 (1990), p. 23-38, especialmente 26. la cual ellos y, en general, todos los partícipes de la práctica jurídica tienen la obligación de fundamentar de manera racional y razonable las posturas que defienden; más aún cuando, en la mayoría de los casos, es claro que la adopción de una decisión jurídica no se sigue lógicamente a partir de un ejercicio de subsunción de una norma jurídica en un caso concreto15. 1.5.- Es por esta razón que se ha dicho que la formulación de argumentos jurídicos consistentes pueden ser explicados a partir de un método de doble razonamiento, comoquiera que debe existir una justificación externa16, en donde el operador proponga a la luz del ordenamiento vigente la fundamentación de las premisas mayores que empleará como referente normativo para adoptar la decisión; mientras que, hecho lo anterior, deberá exponer una justificación interna17, que implica la aplicación lógico deductiva de las premisas mayores a los hechos que se encuentran acreditados en un caso. Este último punto puede revestir las características propias de un razonamiento estructurado como un silogismo, por lo cual son plenamente aplicables los argumentos lógico deductivos así como sus respectivas falacias. 1.6.- Al hilo de esta última consideración, es importante resaltar que las decisiones judiciales adoptadas deben satisfacer una pretensión de corrección, la cual consiste en que lo decidido debe considerarse, sin más, como racionalmente fundamentado a la luz del ordenamiento jurídico vigente18. Su justificación reside en el hecho de que un ordenamiento jurídico19 y las decisiones de sus operadores

15 Son acertadas las palabras de Larenz quien afirmó que “ya nadie puede… afirmar en serio que la aplicación de las normas jurídicas no es sino una subsunción lógica bajo premisas mayores formadas abstractamente”. ALEXY, Robert. Op. Cit, p. 23. De esta postura es partícipe Nino quien afirmó que “la tarea de precisar los textos vagos o ambiguos, eliminar las lagunas y las contradicciones, determinar los precedentes relevantes, etc., por lo común no está guiada por reglas precisas de segundo nivel y, cuando lo está, (…) no es infrecuente que se tropiece con reglas competitivas que aportan soluciones divergentes.”. NINO, Carlos Santiago. Op. Cit, p. 293. 16 “El objeto de la justificación externa es la fundamentación de las premisas usadas en la justificación interna. Dichas premisas pueden ser de tipos bastante distintos. Se puede distinguir: (1) reglas de Derecho positivo, (2) enunciados empíricos y (3) premisas que no son ni enunciados empíricos ni reglas de derecho positivo.” ALEXY, Robert. Teoría de la Argumentación Jurídica … Op. Cit, p. 222. 17 “En la justificación interna se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación; el objeto de la justificación externa es la corrección de estas premisas. (…) Los problemas ligados con la justificación interna han sido discutidos bajo el rótulo de “silogismo jurídico”.” ALEXY, Robert. Teoría de la Argumentación Jurídica. Op. Cit, p. 214. 18 “No se pretende que el enunciado jurídico sea sin más racional, sino sólo de que en el contexto de un ordenamiento

jurídico vigente pueda ser racionalmente fundamentado.” Teoría de la argumentación, Op. Cit, p. 208. Sobre este punto Aarnio sostiene: “Muy a menudo, la justificación se refiere - y tiene que referirse - a diferentes tipos de razones materiales, o bien a razones teleológicas o a razones de corrección. En la práctica, esto significa, entre otras cosas, que el derecho tiene que estar conectado con valores y valoraciones. Dicho brevemente: existe una combinación entre derecho y moral. Este mismo rasgo impone precondiciones especiales a la teoría moderna de la interpretación jurídica.” Aarnio, Aulis. Lo racional como razonable. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1991, p. 15. 19 “La cuestión consiste en saber cuál concepto de derecho es correcto o adecuado. Quien desee responder esta pregunta tiene que relacionar tres elementos: el de la legalidad conforme al ordenamiento, el de la eficacia social y el de la corrección material.” ALEXY, Robert. El concepto y validez del derecho. 2º edición, Barcelona, Editorial Gedisa, 2004, p. 21. debe aspirar a ser justos, de modo tal que si, por ejemplo, una decisión falta a esa pretensión ello “no la priva necesariamente de su carácter de decisión judicial válida, pero la hace ser defectuosa en un sentido relevante no sólo moralmente”20. 2.- La falta de competencia como vicio de nulidad de los actos administrativos. 2.1.- El de falta de competencia es uno de aquellos vicios invalidantes de los actos administrativos reconocidos por el derecho positivo colombiano. Así lo dispone el

inciso segundo del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo al preceptuar que se declarará la nulidad de los actos “no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió” (Resaltado propio). 2.2.- En la estructura dogmática de los vicios invalidantes la falta de competencia se ubica como un vicio externo al acto21 toda vez que es alrededor del sujeto activo que expidió la decisión el eje sobre el que gravita el debate jurídico en orden a determinar si es éste al que el ordenamiento le ha reconocido la aptitud para actuar como legítimo portador de la voluntad estatal, concretamente como autoridad normativa, y le faculta para dictar actos de naturaleza administrativa creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas o de carácter general, en tanto manifestación de poder reglamentario. 2.3.- Ello responde, en esencia, al hecho de que el de competencia es un concepto normativo toda vez que es el propio derecho el que prescribe el modo, forma y condiciones de producción de las normas jurídicas (autorregulación) y en este escenario es que tiene lugar la determinación de los sujetos que fungen como autoridades normativas con poder decisorio para emitir actos jurídicos. Por tal razón, la averiguación sobre si un sujeto de derecho público es competente no es un asunto que demande reflexiones internas en torno a la decisión, esto es, su

ilicitud, imposibilidad o inexistencia, ni su motivación o finalidad, sino que se contrae a indagar, en el marco del universo jurídico vigente, si tal o cual contenido normativo podía ser emitido por cierta autoridad administrativa. 20 ALEXY, Robert. Teoría de la Argumentación Jurídica… Op. Cit, p. 209. 21 Cfr. SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. 4° ed., 2003, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p. 264. 2.4.- El atributo de la competencia, entonces, debe ser entendido como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto productor de determinados cambios normativos, que repercutirán en quien lo produce o un tercero, reconocido por el ordenamiento jurídico superior, siempre que se sigan los pasos establecidos para tal fin, o lo que es lo mismo, mientras se dé el estado de cosas dispuesto en la norma jurídica que establece la competencia. 2.5.- De observarse lo reglado, se tendrá que la competencia atribuida a un sujeto –y su resultadoha sido llevada a cabo de manera adecuada, mientras que, de no ser así, el acto jurídico ejecutado en contravención se verá expuesto a la consecuencia de la nulidad y se dirá que no se llevó a cabo con éxito la competencia otorgada22. 2.6.- Sobre este punto vale recordar, con Kelsen, que “Cuando una norma califica el acto de cierto individuo como supuesto jurídico o consecuencia de derecho, esto

significa que sólo ese individuo es “capaz” de realizar dicho acto; o sea que sólo él es “competente” para realizarlo (usado el término en un sentido más amplio)”23 de manera que las consecuencias de contar o no con esta atribución repercutirán en el ejercicio de la actuación desplegada por el órgano, pues “Sólo si este individuo capaz y competente realiza o deja de realizar el acto, pueden producirse la acción o la omisión que de acuerdo con la norma constituyen la condición o la consecuencia jurídicas”24; mientras que Hart señala que la infracción a tales normas no se puede asimilar como “un castigo establecido por una regla para que uno se abstenga de las actividades que la regla prohíbe (…) [sino que] simplemente dichas reglas no le acuerdan reconocimiento jurídico”25. En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providenc