CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2003-00707-01(33870)-2016

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Niega. Caso municipio de Pradera no expidió oportunamente Plan Básico de Ordenamiento Territorial y negó licencia de construcción CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO DE DAÑOS - La Constitución Política de 1991 como cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado / CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO DE DAÑOS - Deber de reparar el daño antijurídico ocasionado por el Estado En relación con la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” erigiéndola como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación e interés. (…) Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, este concepto tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública tanto por la acción, como por la omisión. NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque, allegado a la relatoría el 09/02/2017. Síntesis del caso: Se demanda al municipio de Pradera por los perjuicios ocasionados al no expedir oportunamente el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y por ello negar licencia de construcción. Problema jurídico: ¿La constitucionalización del derecho de daños se consolidó a partir de la expedición de la Constitución Política colombiana de 1991?. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. No se demostró el daño

antijurídico alegado / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Actos que pueden realizar las sociedades en liquidación / ACTOS QUE PUEDEN REALIZAR LAS SOCIEDADES EN LIQUIDACIÓN - La sociedad demandante se encontraba en liquidación y por tanto solo podía vender sus activos con fines de liquidación y dentro de los mismos no existía ninguna licencia urbanística / LICENCIA URBANÍSTICA - Fue solicitada por otra sociedad / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Legislación aplicable. .Régimen de licencias urbanísticas En virtud de lo dispuesto por el artículo 222 del Código de Comercio, a partir del 12 de diciembre de 1996 la Sociedad demandante estaba en imposibilidad de adelantar cualquier gestión tendiente a vender lotes vinculados con proyectos urbanísticos. En consecuencia sólo podía vender sus activos con fines de liquidación, y dentro de los mismos no existía ninguna licencia urbanística que le hubiese sido otorgada, la misma fue otorgada a otra sociedad, (…) Lo anterior evidencia a la Sala que el 11 de diciembre de 1996, fecha en la que se disuelve la sociedad demandante, el plazo para expedir el plan de básico de ordenamiento territorial, cuya omisión se alega en la demanda como el hecho dañoso, ni siquiera había empezado a correr; pues esta es una obligación impuesta por una legislación posterior ley 388 de 1997; y cuando esta obligación se venció para el municipio de pradera, el 31 de diciembre de 2000, ya dicho incumplimiento no podía causar daño alguno a la sociedad INVERSIONES CEPAPO S.A en liquidación, comoquiera que esta no podía adelantar proyecto urbanístico alguno,

y la venta que podía hacer respecto de sus activos no podía tener otro propósito que liquidar el patrimonio de esa sociedad, sin que dichos activos pudiesen estar vinculados a algún proyecto urbanístico. Los bienes inmuebles que el liquidador estaba autorizado a vender ya no se podían enajenar como activos móviles sino como activos fijos, y en ese sentido, no podían estar vinculados a proyectos urbanísticos, puesto que la sociedad ya disuelta no podía desarrollar su objeto social. Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, comoquiera que no se acreditó el primero de los elementos necesarios para que haya responsabilidad del estado, esto es, el daño antijurídico. En efecto, la inexistencia de un plan básico de ordenamiento territorial del municipio de PraderaValle, después del 31 de diciembre de 2000 no constituye una lesión a la sociedad demandante, por cuanto la misma en esa fecha no estaba autorizada para desarrollar su objeto social, esto es, vender proyectos urbanísticos; simplemente estaba a autorizada a vender sus activos fijos con fines de liquidación y para ello no requería de la existencia del plan básico de ordenamiento territorial.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997

PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA - Acción de reparación directa. Adecuación del título de imputación / TITULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA De manera que es posible analizar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un título de imputación diferente a aquel invocado en la demanda, en aplicación al

principio iura novit curia, que implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es, de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión. CONDENA EN COSTAS - Normatividad aplicable / CONDENA EN COSTASSe demostró temeridad en la actuación de la parte actora, sociedad demandante De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en este caso la Sala encuentra que la sociedad demandante actuó con temeridad. En efecto el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, vigente en el momento en que se interpuso el recurso de apelación; y el artículo 79 del código General del Proceso, vigente en la fecha de esta providencia, determinan que se actúa con temeridad cuando, entre otras hipótesis, sea manifiesta la carencia de fundamento legal del recurso, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. En el sub judice, es evidente que la parte actora sabía que con ocasión de su disolución no podía ejercer su objeto social; no obstante ello, y aunque el Tribunal de primera instancia lo había advertido, insistió en un recurso carente del fundamento legal, pues el mismo liquidador a resolver el interrogatorio admitió que la licencia de construcción estaba siendo solicitada por otra empresa, debido a que INVERSIONES CEPAPO S.A. en liquidación no podía

desarrollar su objeto social desde el 12 de diciembre de 1996, fecha de su disolución. En consecuencia, es evidente la temeridad con la que se actúo al proponer el recurso de apelación que aquí se resuelve, por lo cual habrá de condenarse en costas a la sociedad demandante, liquídense por secretaría.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 55 / CODIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTICULO 79 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-00707-01(33870)

Actor: INVERSIONES CEPAPO S.A. - EN LIQUIDACION

Demandado: MUNICIPIO DE PRADERA Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA) Contenido: Se confirma la decisión de primera instancia que había negado las pretensiones, especificando que tal negativa obedece a la ausencia de daño antijurídico. Prespuestos de la responsabilidad Extacontractual del Estado. El régimen de las licencias urbanísticas Los actos que pueden realizar las sociedades disueltas y en estado de liquidación.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra de la sentencia de 6 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca – , que dispuso:

“ NIÉGANSE las pretensiones de la demanda

COPIESE NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE”.

ANTECEDENTES

1. La demanda.

Fue presentada el 10 de marzo de 2003 por INVERSIONES CEPAPO S.A. EN LIQUIDACION, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A, con el objeto de que se declarara responsable administrativa y patrimonialmente al MUNICIPIO DE PRADERA de los daños y perjuicios de carácter moral y material que sufrieron como consecuencia de la omisión de la entidad territorial demandada, de expedir oportunamente el Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT. Como consecuencia de la anterior declaración, los demandantes solicitaron condenar al MUNICIPIO DE PRADERA a pagar, en favor de INVERSIONES CEPAPO S.A. EN LIQUIDACION, por concepto de perjuicios materiales, consistentes en la utilidad que dejó de percibir por el negocio que no pudo realizar con la Caja de Compensación Familiar COMFAUNION; perjuicios que estimó en la suma de MIL DOSCIENTOS SESENTA MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL PESOS ($ 1.260.368.000.oo). Además, solicitó la actora que se condenara al municipio demandado a pagar a la sociedad demandante por concepto de perjuicios morales la suma equivalente a 1000 gramos de oro.

3. Fundamentos Fácticos: Como fundamento de las pretensiones, el actor expuso los hechos que la Sala sintetiza así: La sociedad INVERSIONES CEPAPO S.A. se constituyó en junio de 1996 y fue declarada disuelta y en estado de liquidación en diciembre del mismo año. Uno de

los objetos sociales de esta compañía era “la compraventa de lotes y demás bienes inmuebles, su parcelación, construcción y remodelación”. Se afirma en la demanda que la compañía demandante, ya encontrándose en estado de liquidación, y en desarrollo de su objeto social, inicia un proyecto inmobiliario en un lote de terreno ubicado en el municipio de Pradera, Departamento del Valle del Cauca; inmueble que le había sido adjudicado en desarrollo de la liquidación de la sociedad ETELCOPOS LTDA. Según lo relatado en el libelo, trascurridos aproximadamente 10 años desde el momento en que se inició el proyecto, al solicitar la licencia de construcción el municipio demandado negó la expedición aduciendo que esta entidad territorial no había aprobado su plan de ordenamiento territorial, circunstancia que le impedía expedir licencias. Considera la sociedad actora que lo anterior constituye una omisión que genera una falla del servicio , la que a su vez le generó daños, comoquiera que no pudo concretar su proyecto inmobiliario, ni tampoco perfeccionar algunos negocios con terceros sobre el referido lote.

2. Actuación procesal en primera instancia.

Mediante providencia de fecha 13 de mayo de 2003 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda (Fl. 463 Cdn.1), la que fue debidamente notificada a la entidad demandada el 20 de octubre siguiente (Fl. 473 Cdn.1). El municipio de Pradera contestó la demanda en la oportunidad legal (Fls. 482494 Cdn.1), mediante escrito en que manifestó que se oponía a las pretensiones; admitió algunos hechos, nego otros, y respecto de otros sostuvo que no le

constaban. A propósito del estado de liquidación en que se encuentra la demandante, afirma que al tratarse de una sociedad cuyo objeto era la parcelación, construcción y remodelación de lotes destinados a vivienda; lo pertinente era el trámite administrativo de intervención, con el fin de que se tomara posesión de ésta y se procediera a su liquidación forzosa. Por lo tanto no era procedente el desarrollo de activiades propias del objeto social, teniendo en cuenta que el liquidador designado no había notificado al Alcalde Municipal. En la contestación de la demanda se propusieron las excepciones de caducidad de la acción, ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, culpa exclusiva del demandante. La primera de estas excepciones la fundamento en que la obligación que tenía los municipios de expedir el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, vencía el 24 de enero de 1999, por lo tanto la actora contaba hasta el 24 de enero de 2001 para demandar. La indebida escogencia de la acción la sostuvo en que no existe ninguna omisión por parte de la administración, sino que se discute la no expedición de las licencias de construcción por la no aprobación del PBOT del municipio de pradera. Finalmente, la culpa exclusiva de la compañía demandante la hace consistir en que ésta no solicitó previamente la licencias de construcción, y en que no solicitó la intervención del municpio para vender lotes, dado el Estado de liquidación en que se encontraba es sociedad. Mediante auto de fecha 5 de diciembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó la apertura a pruebas (Fl. 496 Cdn.1); y por auto de fecha

28 de noviembre de 2005 se corrió traslado común a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto escrito (Fls. 517 Cdn.1). El 13 de diciembre de 2005 el apoderado judicial de la actora presentó sus alegatos de conclusión, insistiendo en que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial reviste un aspecto de importancia para todos los municipios del país, al punto que el gobierno modificó los plazos para permitir que todos estos entes territoriales pudieran expedir el propio. En cuanto al argumento expuesto en la contestación de la demanda, según el cual lo que procedía era la liquidación obligatoria, sostiene que ello no es cierto, por cuanto INVERSIONES CEPAPO S.A EN LIQUIDACION no es una empresa que haya estado en graves y serias dificultads para el cumplimiento oportuno de sus obligaciones (fls.521-524 Cdn.1). El mismo 13 de diciembre de 2005, el apoderado judicial de la entidad demandada (Fls.518-520 Cdn.1) radicó sus alegatos de conclusión, en éstos reiteró que la obligación de expedir el Plan Básico de Ordenamiento Territorial no dependía exclusivamente del Municipio de Pradera, por lo tanto no existe omisión de esta entidad territorial, pues ésta cumplió con su parte de presentar oportunamente el proyecto de plan a consideración del Honorable Consejo Municipal y a las demás entidades; cosa distinta es que los organismos asesores interinstitucionales hayan hecho objeciones que generaron la demora en la expedición del PBOT.

El Ministerio Público en esta instancia no rindió concepto escrito.

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca negó las súplicas de la demanda. En el fallo se declaran imprósperas las excepciones propuestas por el municipio demandado, sin embargo, se niegan las pretensiones con base en dos argumentos: La inexistencia de una omisión por parte del municipio, toda vez que, según el a quo, la obligación de expedir el Plan Básico de Ordenamiento Territorial no dependía enteramente de éste, y lo que le correspondía hacer al respecto lo realizó oportunamente. En segundo lugar, se afirma en el fallo que, pese a que el anterior argumento resultaría suficiente para negar las pretensiones, advierte además, que no está demostrado el daño, comoquiera que las autorizaciones para adelantar el proyecto SERREZUELA, fueron adelantadas por la Compañía CEPAPO LTDA, persona jurídica distinta a INVERSIONES CEPAPO S.AEN LIQUIDACION, que es la que aquí demanda. (Fls. 526-542 Cdn. Ppal).

El fallo, pese a que se expidió el 6 de abril de 2006, fue notificado a las partes mediante edicto el 16 de enero de 2007. (fl. 542, anverso Cdn. Ppal).

4. Recurso de Apelación Encontrándose dentro de la oportunidad legal, la parte actora, mediante apoderado judicial, interpuso y sustentó recurso de apelación en contra de la sentencia del a quo (Fls.543545 Cdn. Ppal). Arguye que no es cierto que el

municipio demandado haya realizado los trámites necesarios para adoptar el PBOT, pues se trató de una actividad realizada por pura inercia; además, el plazo previsto por la ley vincula al municipio y no a las demás entidades. De otra parte, a propósito del impedimento que presuntamente tendría la sociedad actora para desarrollar su objeto social mientras se encontraba en estado de liquidación, sostiene el recurrente que dicho impedimento se predica de actos nuevos realizados en desarrollo de tal objeto; pero que la sociedad mantiene incólume su capacidad de realizar actos que tienen que ver con su liquidación.

5. Actuación en segunda instancia. 1 El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 6 de agosto de 2007 (Fls. 552 Cdn. Ppal.) Mediante auto del 1 de febrero de 2008, se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión; y al Ministerio Público para que, sí a bien lo tenía, presentara su concepto escrito. (fl.

554 Cdn. Ppal.). Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

1. Competencia La Corporación es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 6 de abril de 2006, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

A efectos de determinar la competencia de la Sala para conocer de la segunda instancia del presente asunto, debe tenerse en cuenta lo previsto en el Decreto 597 de 1988, el cual señalaba que para el año 2003, toda vez que el recurso se

presentó antes de que entraran en funcionamiento los Juzgados Administrativos; pues bien, en la fecha de presentación de la demanda, la cuantía mínima para que un proceso en acción de reparación directa fuere susceptible del recurso de apelación era de $36.950.000.oo, la cual se determina por el valor de las pretensiones, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios; que se causen con posterioridad al libelo introductorio. En el caso concreto la pretensión mayor fue por concepto de perjuicio material, que fue estimado en la suma MIL DOSCIENTOS SESETNA MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.260.368.000.oo), con lo cual se evidencia que el presente asunto debe ser ventilado en dos instancias, y para adelantar la segunda de estas instancias es competente esta Sala.

2. Objeto del Recurso.

El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por la parte demandante en su escrito de apelación oportunamente presentado [siguiendo la sentencia de Sala Plena de Sección Tercera de 9 de febrero de 2012, expediente 21060]. Por lo cual la Sala procederá a analizar si la sociedad demandante al encontrarse en estado de liquidación estaba en condiciones de desarrollar o vender el proyecto de la urbanización Serrezuela; solo si la respuesta a este interrogante es afirmativa, la Sala pasará a examinar si existió o no una falla en el servicio del municipio demandado por la no expedición oportuna del Plan Basico de Ordenamiento Territorial. Para resolver lo pertinente la Sala en primer lugar se reseñarán las pruebas

obrantes en el proceso que se consideran trascendentes para tomar la decisión; luego se analizarán los presupuestos necesarios para que se configure la responsabilidad del Estado; a continuación se examinará el régimen de las licencias urbanisticas; enseguida se estudiarán los actos que pueden realizar las sociedades que se encuentran disueltas y en estado de liquidación; y finalmente, se analizará el caso concreto.

3. Hechos Probados

1. Comunicación de Acuavalle, dirigida al Administrador de ETELCOPOS LTDA, el 22 de abril de 1993, en el que se informa que para determinar la viabilidad de servicios de acueducto en el predio “La Serrezuela”, es necesario allegar un plano topográfico de la nivelación del terreno, y el plano de loteo con el número de viviendas a construir (fl.68 Cdn.1).

2. Escritura pública No. 1603 del 28 de febrero de 1994, mediante la cual se liquidó la sociedad ETELCOPOS LTDA, y en la que se le adjudicó el lote de terreno “La Serrezuela” que dio lugar a este proceso a CEPACO LTDA(fl. 2458 Cdn.1).

3. Escritura pública No. 330 del 30 de marzo de 1995, mediante la cual CEPAPO LTDA, realizó el loteo del terreno denominado “La Serrezuela” (fls. 165-219 Cdn 1).

4. Certificado expedido el 30 de junio de 1995, por la Alcaldía del Municipio de pradera en el que hace constar la aprobación del plano de loteo urbanistico a la Sociedad CEPAPO LTDA, hecha el 5 de mayo de ese mismo año, para la

urbanización “Serrezuela”; y que en la actualidad se encuentra adelantando trámites de aprobación de servicios públicos y estudios ambientales, para obtener la licencia de parcelación (fl.221 cdn1).

5. Comunicación de ENRIQUE POSADA PATIÑO, gerente de CEPAPO LTDA, de fecha 21 de septiembre de 1995, en la que solicita se le informe cuáles son los requisitos que debe presentar la empresa, para obtener la licencia de urbanización como también el permiso de enajenación, del proyecto denominado URBANIZACIÓN SERREZUELA I y II Etapa; y se advierte en este documento que dichas etapas se encuentran aprobadas a nivel de Planeación Municipal de Pradera desde enero 31 de 1995. (fl. 224 Cdn.1).

6. Documento suscrito por el Director de Planeación Municipal, en respuesta a la comunicación anterior (fl.225 Cdn.1).

7. Escritura pública No. 3497 del 20 de junio de 1996, mediante la cual la sociedad CEPAPO LTDA, ante la necesidad de desarrollar parte de su objeto social, concretamente el llevar a cabo proyectos urbanísticos, decidió escindir algunos activos y con ellos conformar una nueva sociedad INVERSIONES CEPAPO S.A, para que fuera esta la que desarrollara en forma independiente tales proyectos ( fls.2-20 cdn.1).

8. Certificado de existencia y representación de la sociedad INVERSIONES CEPAPOEN LIQUIDACION. FL. 21-22 Cdn.1). En este documento consta que mediante escritura pública No. 1414 del 11 de diciembre de 1996, fue

declarada disuelta y en estado de liquidación esta sociedad.

9. Comunicación de AcuaValle, 10.Certificado por la Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle del Cauca S.A. E.S.P, ACUAVALLE, expedido el 2 de octubre de 1997 en la que hace constar que la Urbanización Serrezuela cumplió todos los requisitos exigidos para la instalación de la red de acueducto de acuerdo con el proyecto aprobado por la subgerencia Operativa (fl 83 Cdn. 1). 11.Resolución No. 010, del 25 de noviembre de 1996, mediante la cual la Oficina de Planeación Municipal de la Alcaldía de PraderaValle, le concede a la sociedad CEPAPO LTDA, autorización para la enajenación de 541 lotes con servicios de acuerdo con el proyecto urbanistico aprobado por la misma oficina (fls.249-250 Cdn.1). 12.Comunicación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, dirigida a CEPAPO LTDA., en la cual se le informa que con algunas modificaciones el proyecto puede ejecutarse conforme al plan de Manejo ambiental (fl. 157 Cdn.1). 13.Resolución No. 009 del 30 de diciembre de 1996, expedida por la Oficina de Planeación Municipal de la Alcaldía de Pradera –Valle, mediante la cual se le otorga a la Sociedad CEPAPO LTDA, la licencia urbanistica para el desarrollo de la Urbanización Serrezuela.

4. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado En relación con la responsabilidad del Estado1, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización”2 erigiéndola como garantía de los derechos e intereses

de los administrados3 y de su patrimonio4, sin distinguir su condición, situación e interés5. Como bien se sostiene en la doctrina, “La responsabilidad de la Administración, en cambio, se articula como una garantía de los ciudadanos, pero no como una potestad6; los daños cubiertos por la responsabilidad administrativa no son deliberadamente causados por la Administración por exigencia del interés general, no aparecen como un medio necesario para la consecución del fin público”7. Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado8, este concepto tiene como 1 La “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Postura que fue seguida en la sentencia C892 de 2001, considerándose que el artículo 90 de la Carta Política “consagra también un régimen único de

responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”. Corte Constitucional, sentencia C-892 de 2001. 2 En precedente jurisprudencial constitucional se indica: “El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001. 3 Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. ALEXY, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en VASQUEZ, Rodolfo; ZIMMERLING, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México, Fontamara, 2007, p.49. 4 “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001. 5 La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y

derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Exp. AG-2001-213. En la doctrina puede verse STARCK, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947. 6 “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la Administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la Administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, p.120. 7 MIR PUIGPELAT, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema., ob., cit., pp.120-121. 8 “3Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada – fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública9 tanto por la acción, como por la omisión.

En los anteriores términos, la responsabilidad extracontractual del Estado se puede configurar una vez se demuestre el daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico). Conforme a lo cual se analizará el caso a resolver, desechando, de antemano, las excepciones propuestas por la entidad demandada, denominadas “inexistencia del nexo de causalidad como elemento constitutivo de la responsabilidad del Estado y el rompimiento del nexo causal”. 4.1 Daño Antijurídico En cuanto al daño antijurídico, el precedente jurisprudencial constitucional señala que la, “… antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otro lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública”10. en especial en el artículo 16los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, sentencia C-864 de

2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003. 9 Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar

la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, Exps.10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; val