CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2005-04408-01(52490)-2017

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Objeto / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Incumplimiento del contrato / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – No se configuró / LIQUIDACIÓN PARCIAL DEL CONTRATO – Al modificarse fecha por prórroga del mismo Fecha también sufrió modificación como consecuencia de la prórroga de que fue objeto el contrato. Por cuenta de esta circunstancia, las partes convinieron una liquidación parcial, con el fin de efectuar un abono por valor de $100’983.000. Añadió que, a su turno, el pago se sujetó a dos condiciones aceptadas por el contratista, consistentes, por un lado, en que debía haber una autorización para la distribución de excedentes por parte del Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración y, por otro, que debía existir previa disponibilidad presupuestal por parte de la Secretaría de Hacienda. Una vez cumplidos estos supuestos, el municipio de Cartago le pagó a la sociedad actora la suma de $117’879.077, honrando de esta manera su obligación principal. En relación con el resto de obligaciones supuestamente incumplidas por el municipio, la primera instancia observó que, según el texto contractual, la carga de la entidad se circunscribió a brindar información necesaria para el cumplimiento del objeto, asignar un espacio físico para el grupo de trabajo de la sociedad demandante, entregar dos computadores y suministrar papelería, aspectos en torno a los cuales no evidenció material probatorio indicativo de su incumplimiento. RUPTURA DEL EQUILIBRIO DEL CONTRATO – Por ejecución de imprevistos / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DEL CONTRATO – No hay lugar a

pronunciamiento el surgimiento de derechos y obligaciones en el marco de un negocio jurídico invalidado. A través de la presentación de esta demanda, la sociedad Asesorías Oficiales Ltda pretendió que se declarara el incumplimiento del Contrato No. 051 por parte del municipio, por haber desatendido su obligación de pago en los plazos pactados, así como la ruptura de su equilibrio económico por haber concurrido en su ejecución circunstancias imprevistas, alusivas a la expedición de un acuerdo municipal, por el cual se concedió un beneficio de auditoría a los contribuyentes. (…) se concluye que la viabilidad para analizar la vocación de prosperidad de las aspiraciones edificadas sobre la base del acatamiento del contenido obligacional o de la inalterabilidad de las condiciones primigeniamente convenidas en un contrato se sujeta al hecho de que su validez se mantenga incólume, en tanto que, de lo contrario, sin perjuicio de la procedencia de emitir un pronunciamiento expreso acerca de las restituciones mutuas y prestaciones ejecutadas, cuyo estudio, en efecto, será abordado en acápite posterior, no resulta ajustado emitir juicios sobre el surgimiento de derechos y obligaciones en el marco de un negocio jurídico invalidado. FISCALIZACIÓN Y COBRO COACTIVO DE IMPUESTOS MUNICIPALESRequería acto de delegación para el ejercicio de función administrativa Teniendo en cuenta que el Contrato de Prestación de Servicios No. 051 que concentra el estudio de la Sala fue celebrado el 21 de septiembre de 2001, época en la que se hallaba vigente la Ley 489 de 1998, por la cual se expidieron normas

sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, importa señalar que a través de dicha normativa igualmente se reguló en sus artículos 110 y 111 el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares (…) Con apoyo en lo consagrado en la Ley 489 de 1998, esta Corporación, en varias providencias, ha estimado que la delegación del ejercicio de determinadas actividades propias de la función administrativa a particulares comporta una situación de carácter excepcional que no puede suponer su vaciamiento total en cabeza del particular y que, al amparo de sus disposiciones, exige la expedición de un acto administrativo emanado de la autoridad competente, expedido de acuerdo con los requisitos que fija el legislador para el acto de delegación y posteriormente la celebración de un contrato precedido de convocatoria pública para la escogencia del colaborador de la Administración, invitación que se debe llevar a cabo con sujeción a los principios que gobiernan la Ley 80. (…) Se reitera que el asunto en debate se enmarca temporalmente en la segunda fase, toda vez que el Contrato de Prestación de Servicios No. 051 fue celebrado el 21 de septiembre de 2001, esto es, en plena vigencia de la Ley 489 de 1998. DECAIMIENTO DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL – Conserva presunción de legalidad Se concluye que la viabilidad para analizar la vocación de prosperidad de las aspiraciones edificadas sobre la base del acatamiento del contenido obligacional o de la inalterabilidad de las condiciones primigeniamente convenidas en un contrato se sujeta al hecho de que su validez se mantenga incólume, en tanto que, de lo

contrario, sin perjuicio de la procedencia de emitir un pronunciamiento expreso acerca de las restituciones mutuas y prestaciones ejecutadas, cuyo estudio, en efecto, será aboderdado en acápite posterior, no resulta ajustado emitir juicios sobre el surgimiento de derechos y obligaciones en el marco de un negocio jurídico invalidado. NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Objeto ilícito No reposan en el plenario elementos demostrativos de que previamente a la celebración del Contrato de Prestación de Servicios No. 051, en cuya virtud se pretendió trasladar el contratista la pluricitada función, el municipio contratante hubiera observado estrictamente las normas sobre la delegación emanada del órgano competente, como tampoco que hubiere adelantado el respectivo procedimiento de selección con arreglo a los principios de la Ley 80 de 1993. En secuencia con lo advertido, ha de concluirse que el Contrato de Prestación de Servicios No. 051 de 2001 se encuentra viciado de nulidad absoluta por ilicitud en el objeto, en tanto que, en su etapa de formación y celebración, se desconocieron las normas de derecho público que regulan el respectivo procedimiento de delegación en cabeza de los particulares de la función administrativa de fiscalización y cobro coactivo y persuasivo de impuestos municipales, así como se ignoró el proceso de selección que debía antecederlo, disposiciones de imperativa observancia recogidas en la Ley 489 de 1998, por la cual se regulan la organización y funcionamiento, se expiden disposiciones sobre principios y finalidades de la función administrativa, y en el Ley 80 de 1993, que contiene el

Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, normas jurídicas que hacen parte del derecho público de la Nación. Es preciso señalar además que, aunque entre las pretensiones formuladas en la demanda no se encuentre alguna que tenga como finalidad la declaratoria de nulidad del contrato, dicha circunstancia no impide que, en estos casos, el juez proceda de manera oficiosa a declararla, de conformidad con las facultades otorgadas por la ley. En relación con la potestad–deber del juez para declarar oficiosamente la nulidad absoluta del contrato, la jurisprudencia de la Sala ha puntualizado que puede y debe ejercerla al dictar el fallo “en cualquiera de las dos instancias, y así la controversia judicial no haya girado en torno a dicha nulidad, mientras en el proceso intervengan las partes contratantes, porque de lo contrario se violaría la garantía constitucional del debido proceso”. Con sujeción a estos lineamientos y teniendo en cuenta que el Contrato No. 051 de 2001, así como todos los acuerdos que posteriormente lo modificaron se encuentran viciados de nulidad absoluta, por las razones ampliamente expuestas en apartados precedentes, así como también es claro que al proceso concurrieron las partes que celebraron el referido negocio, esto es, el municipio de Cartago como contratante y la sociedad Asesorías Oficiales Ltda. como contratista, a lo que se agrega que aún no han transcurrido 20 años desde su celebración, la Sala procederá a declararla oficiosamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-31-000-2005-04408-01(52490)

Actor: ASESORÍAS OFICIALES LIMITADA

Demandado: MUNICIPIO DE CARTAGO

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES Temas: FISCALIZACIÓN Y COBRO COACTIVO DE IMPUESTOS MUNICIPALES / Requería acto de delegación para el ejercicio de función administrativa – NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – objeto ilícito / DECAIMIENTO DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL – conserva la presunción de legalidad – PRESTACIONES

EJECUTADAS EN EL MARCO DE UN CONTRATO VICIADO DE NULIDAD/ ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del veintiocho (28) de mayo de dos mil catorce (2014), dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 14 de octubre de 2005, la sociedad Asesorías Oficiales Ltda. presentó demanda, en ejercicio de la acción contractual, contra el municipio de Cartago, en la cual solicitó que: i) se declarara la nulidad de la Resolución No. 574 del 29 de septiembre de 2003, por medio de la cual el ente territorial demandado liquidó

unilateralmente el Contrato de Prestación de Servicios No. 051 y sus actas modificatorias; ii) se declarara que el municipio incumplió tanto el referido negocio jurídico como sus actas modificatorias; iii) se declarara que durante la ejecución del contrato se presentaron circunstancias imprevisibles no imputables al contratista que produjeron la ruptura del equilibrio económico, iv) se declarara que en desarrollo del Contrato No. 051 se ejecutaron labores y trabajos adicionales a los contemplados en su objeto; v) como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condenara al municipio a pagar al contratista el valor de los perjuicios y sumas adeudadas por concepto de las situaciones narradas, todo lo cual estimó en cuantía de $967’500.000, así como los intereses a que hubiere lugar; iv) que se liquidara judicialmente el Contrato de Prestación de Servicios No. 051.

2. Los hechos En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos: 2.1. El 21 de septiembre de 2001, el municipio de Cartago y la firma Asesorías Oficiales Ltda. celebraron el Contrato de Prestación de Servicios No. 051, con el objeto de realizar la fiscalización, el cobro persuasivo y coactivo del impuesto de industria y comercio e impuesto predial, la implementación de la retención de impuestos de industria y comercio y procedimientos de área de rentas, entre otras.

Se pactó que el valor de los honorarios se causaría con base en los resultados de la gestión, teniendo en cuenta el porcentaje de cada uno de los componentes de la fiscalización, el cobro coactivo y persuasivo y el plazo se fijó en un año.

2.2. El 11 de marzo de 2002, el Concejo Municipal de Cartago expidió el Acuerdo No. 005, mediante el cual concedió el beneficio de auditoría a las declaraciones tributarias de los contribuyentes del impuesto de industria y comercio presentadas con un incremento del 50% de la base gravable con respecto a la vigencia fiscal anterior, lo cual se tradujo en que se limitó la acción de fiscalización a cargo de la contratista y con ello se presentó una disminución de las utilidades esperadas y un aumento en las actividades contratadas. 2.3. El 17 de diciembre de 2002, las partes suscribieron un acta modificatoria al Contrato No. 051, por medio de la cual ampliaron el marco obligacional del contratista y se prorrogó el plazo hasta el 31 de diciembre de 2002. 2.4. El 27 de diciembre de 2002, la contratista y la interventora del Contrato No. 051 suscribieron un acta de modificación al mismo, a través de la cual se ajustaron las bases para el cálculo de los honorarios y se prorrogó el plazo del contrato hasta el 31 de diciembre de 2003. Con todo, el alcalde municipal se abstuvo de suscribir la referida acta, lo cual impidió que se materializara la ampliación del término contractual. 2.5. Mediante Resolución del 29 de septiembre de 2003, el ente territorial liquidó unilateralmente el Contrato No. 051 y en su contenido registró un saldo a favor del contratista por la suma de $273’879.077. 2.6. Se refirió en la demanda que, en todo caso, la firma Asesorías Oficiales Ltda.

continuó prestando sus servicios entre enero y marzo de 2003, sin que la entidad hubiera consignado en el acto de liquidación las sumas adeudadas por esas actividades. 2.7. Finalmente, indicó que la tardanza en los pagos de los servicios prestados por el contratista le generaron sobrecostos.

3. Fundamentos de derecho Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora partió de explicar desde el punto de vista legal y jurisprudencial las figuras del incumplimiento contractual, el equilibrio económico del contrato y el enriquecimiento sin causa.

Al efecto, sostuvo que el municipio cumplió tardíamente su obligación de pago y desatendió el resto de obligaciones a su cargo, lo cual imposibilitó al contratista para ejecutar las labores dentro de las condiciones ofrecidas y trajo consigo un incremento de costos en detrimento del actor. Añadió que se presentaron sucesos que alteraron la economía del contrato y que no resultaron imputables a la conducta del demandante.

4. Actuación procesal 4.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 8 de noviembre de 2005, admitió la demanda y ordenó notificar de la misma a la demandada. 4.2. Por auto del 18 de mayo de 2007, la primera instancia abrió el debate probatorio.

5. Contestación de la demanda – Municipio de Cartago Mediante escrito allegado dentro del término legal, la demandada ejerció su derecho de contradicción.

En primer término, se opuso a las pretensiones, por considerar que no le asistía al demandante derecho para incoarlas. Frente a los hechos en los que se sustentó la demanda, relató que si bien el

Concejo Municipal expidió el Acuerdo No. 005 para conceder el beneficio de auditoría a las declaraciones tributarias del impuesto de industria y comercio, ello representó mayores ingresos para el municipio por ese recaudo y un mayor ingreso para el contratista. Sostuvo que el contrato no fue prorrogado el 27 de diciembre de 2002, dado que el Alcalde no suscribió el acta respectiva, por manera que lo procedente era efectuar su liquidación como en efecto se hizo, acto en el cual se incluyeron las observaciones formuladas por el contratista en cuanto a los trabajos realizados durante la ejecución del negocio que contaban con el respectivo soporte. Señaló que para la fecha en la cual se contestaba la demanda ya se había realizado el pago de los valores adeudados al contratista, según la Resolución que liquidó el contrato. Adicionalmente, formuló las siguientes excepciones que denominó “cobro de lo no debido”, “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales – no agotamiento de la vía gubernativa” y “habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”.

6. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el litigio en la forma transcrita el inicio de esta providencia, con sustento en las siguientes consideraciones: El a quo empezó por referirse a la excepción rotulada “habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde” y al respecto indicó que no tenía vocación de prosperidad, habida consideración de que al tenor del artículo 87 del C.C.A., todos los actos concomitantes y posteriores a la celebración del contrato, como es el caso de la liquidación, eran pasibles de ser

enjuiciados a través de la acción contractual. En cuanto al medio exceptivo titulado falta de agotamiento de la vía gubernativa, explicó que de conformidad con el contenido del artículo 61 de la Ley 80, el acto acusado solo era susceptible del recurso de reposición, el cual era opcional y no obligatorio para agotar la vía gubernativa, de tal suerte que el afectado podía acudir directamente a demandar su ilegalidad. Luego de enunciar los hechos acreditados en el proceso, el fallador de primer grado analizó si en el sublite se había configurado un incumplimiento de las obligaciones estipuladas en el contrato por parte del ente municipal. En lo concerniente al pago oportuno de las actividades desarrolladas por el contratista, indicó que el pago se pactó en función de los resultados obtenidos y aun cuando, en un principio, se acordó que el desembolso se efectuaría una vez al mes, posteriormente la cláusula respectiva se modificó por las partes y, en su lugar, se convino que se realizaría el 30 de septiembre o antes, siempre que se cumplieran las metas fijadas y existieran los recursos dispuestos para ese propósito. Con todo, la mencionada fecha también sufrió modificación como consecuencia de la prórroga de que fue objeto el contrato. Por cuenta de esta circunstancia, las partes convinieron una liquidación parcial, con el fin de efectuar un abono por valor de $100’983.000. Añadió que, a su turno, el pago se sujetó a dos condiciones aceptadas por el contratista, consistentes, por un lado, en que debía haber una autorización para la distribución de excedentes por parte del Comité de Vigilancia

del Acuerdo de Reestructuración y, por otro, que debía existir previa disponibilidad presupuestal por parte de la Secretaría de Hacienda. Una vez cumplidos estos supuestos, el municipio de Cartago le pagó a la sociedad actora la suma de $117’879.077, honrando de esta manera su obligación principal. En relación con el resto de obligaciones supuestamente incumplidas por el municipio, la primera instancia observó que, según el texto contractual, la carga de la entidad se circunscribió a brindar información necesaria para el cumplimiento del objeto, asignar un espacio físico para el grupo de trabajo de la sociedad demandante, entregar dos computadores y suministrar papelería, aspectos en torno a los cuales no evidenció material probatorio indicativo de su incumplimiento. En lo atinente a la ocurrencia de circunstancias imprevistas que alteraron el equilibrio del contrato, específicamente aquellas relacionadas con la expedición del Acuerdo No. 005 por parte del Concejo Municipal, por medio del cual se concedió el beneficio de auditoría a algunos contribuyentes del ICA, estimó que la parte actora no demostró la existencia del déficit causado por dicha situación exógena al contrato. Por el contrario, advirtió que dicha decisión, según oficio del 15 de julio de 2003, incidió notoriamente en el desarrollo de la empresa. Finalmente, el Tribunal de origen abordó el examen encaminado a establecer si se prestaron servicios adicionales a los pactados en el marco del Contrato No. 051 y si procedía su reconocimiento a la luz de la teoría del enriquecimiento sin causa. Al respecto, adujo que el reconocimiento de las prestaciones pendientes de

reconocer no se encuadraba en la mencionada teoría, en atención a que su fuente fue el contrato de prestación de servicios y lo que importaba determinar era el alcance de las mismas y la interpretación de las obligaciones asumidas. Agregó que las actividades dejadas de reconocer aludieron a la capacitación del personal de la administración local en temas de gestión tributaria, las cuales, tal cual lo sostuvo el municipio, se encontraban inmersas en el contenido obligacional del contrato y, por esa razón, fueron reconocidas al pagar el valor convenido en el negocio jurídico por la totalidad de los servicios prestados.

7. El recurso de apelación La sociedad actora presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y basó su inconformidad en los siguientes aspectos: Esgrimió que aun cuando se encontraba de acuerdo con la decisión del Tribunal en lo concerniente a la falta de demostración del incumplimiento de las obligaciones de pago, debía insistirse en que el incumplimiento se originó en el hecho de que cuando se suscribió el contrato no estaba previsto otorgar un beneficio de auditoría a los contribuyentes del impuesto de industria y comercio.

De ahí que al haberse expedido el Acuerdo No. 005 de 2005 que así lo dispuso, en su sentir, se presentó una circunstancia imprevista, en virtud de la cual se impactó negativamente la economía del contrato. Añadió que para la demostración de los perjuicios sufridos, por valor de $967’500.000, se solicitó la práctica de un peritazgo. No obstante, luego de haber nombrado varios auxiliares de la justicia, todos fueron relevados del cargo y, al

final, se declaró desistida la prueba por falta de pago de los gastos de la pericia, lo cual no fue puesto en conocimiento de la actora por parte de su abogado. Con base en lo dicho, sostuvo que por esa razón se revocó el poder al profesional del derecho y se solicitó que se practicara oficiosamente la prueba tendiente a la demostración de los perjuicios deprecados. Reiteró que el contratista se vio compelido a la realización de varias actividades extracontractuales, cuya ejecución no fue reconocida por la parte contratante. Añadió que la ejecución de las tareas asignadas fuera del marco contractual era indispensable para el cumplimiento de su objeto y que su realización fue autorizada tácitamente por el municipio, debido a que se reportaba en los informes de gestión evaluados por el ente territorial. Finalmente, reiteró que el contratista realizó labores de capacitación en gestión tributaria al personal de la administración local, entre enero y marzo de 2003. De lo anotado concluyó que dichas labores constituyeron un enriquecimiento sin causa, en la medida en que se ejecutaron con posterioridad a la fecha de terminación del contrato. El apelante acompañó el escrito del recurso con varios documentos que solicitó tener como pruebas.

8. Actuación en segunda instancia 8.1. Mediante providencia del 20 de noviembre de 2014, la Sección Tercera de esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. 8.2. En auto del 14 de abril de 2015, el Despacho de la magistrada conductora del proceso se pronunció respecto de la solicitud probatoria elevada por el apelante, en el sentido de considerar que la misma no reunía los supuestos del artículo 214

de C.C.A. y, por tanto, no procedía su decreto. 8.3. Por medio de providencia de la misma fecha, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiese su concepto. En el término otorgado, la parte actora presentó su escrito de alegaciones, en el cual, en esencia, insistió en los argumentos en que soportó la causa. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) presupuestos procesales: 2.1) procedencia y oportunidad de la acción; 2.2) legitimación en la causa; 3) análisis del caso: 3.1) del cobro coactivo de impuestos municipales; 3.2.) del ejercicio de función administrativa de fiscalización y cobro coactivo de impuestos municipales por un particular, a través de la celebración del contrato de prestación de servicios No. 051; 3.3) de la declaración de nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios No. 051; 3.4) efectos de la declaratoria de nulidad del contrato frente a las pretensiones de la demanda: 3.4.1) del incumplimiento y ruptura del equilibrio económico del contrato; 3.4.2) de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto que liquidó unilateralmente el Contrato No. 051 de 2001; 3.4.3) de la nulidad de la Resolución No. 574 del 29 de septiembre de 2003, por la cual el municipio de

Cartago liquidó unilateralmente el Contrato No. 051; 3.5) efectos de la declaratoria de nulidad del Contrato de Prestación de Servicios No. 051 frente a las prestaciones ejecutadas - restituciones mutuas; 3.6) el enriquecimiento sin causa y 4) costas. 1.- Competencia del Consejo de Estado Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, normas a cuyo tenor se consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes a la ejecución y liquidación del Contrato No. 051 del 21 de septiembre de 2001, celebrado entre el municipio de Cartago y la sociedad Asesorías Oficiales Ltda. Así las cosas, se precisa que la entidad demandada, municipio de Cartago, de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del numeral uno del artículo 2º de la Ley 80 de 19931, tiene el carácter de entidad estatal, por lo que el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También le asiste competencia a la Sala para conocer de la presente causa en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $900’000.000, monto que resulta superior a

1 Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone: “Para los solos efectos de esta ley: “1o. Se denominan entidades estatales: “a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. “(…)”. la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. (190’750.000)2, exigida en la Ley 954, promulgada el 28 de abril de 2005, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia. 2.- Presupuestos procesales 2.1.- Procedencia y oportunidad de la acción El presente debate versa sobre el presunto incumplimiento y ruptura del equilibrio económico del Contrato No. 051 de 2001, celebrado entre el municipio de Cartago y la sociedad Asesorías Oficiales Ltda., así como también acerca de la nulidad del acto que lo liquidó unilateralmente, aspectos que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 87 del C.C.A., corresponden ventilarse a través del cauce de la acción

contractual impetrada. Ahora bien, en orden a determinar la oportunidad de su interposición, la Sala precisa que, de conformidad con el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el cómputo del término de caducidad de la acción contractual seguía las siguientes reglas: “10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. “En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: “d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe”. En consonancia con lo anterior, resulta pertinente destacar que en este caso se somete a examen la legalidad del acto que liquidó unilateralmente el Contrato No. 051 de 2001, el cual se encuentra contenido en la Resolución No. 574 del 29 de septiembre de 2003. Milita en el expediente3 la constancia de notificación personal de la Resolución acusada a la sociedad contratista, acto llevado a cabo el 6 de octubre de 2003, por 2 El salario mínimo legal para la fecha de presentación de la demanda, 14 de octubre de 2005, correspondió a $381.500. 3 Folio 4309 c1. lo que cobró ejecutoria4 el 14 de octubre del mismo año, fecha a partir de la cual se iniciaba el cómputo de los dos años de caducidad de la acción contractual. Como consecuencia, al haberse interpuesto la demanda el 14 de octubre de 2005,

la Sala concluye que la acción se ejerció dentro del término legalmente establecido. 2.2.- Legitimación en la causa La Sala encuentra que le asiste legitimación en la causa por activa a la sociedad Asesorías Oficiales Ltda. para integrar el extremo demandante, en su condición de contratista dentro del negocio jurídico No. 051 de 2001, en cuyo desarrollo se produjo el supuesto incumplimiento y ruptura del equilibrio económico que constituye la materia de reclamación y sobre el cual recayó la liquidación unilateral cuya nulidad se acusa. Igualmente, halla la Sala legitimado en la causa por pasiva al municipio de Cartago, dada su condición de entidad contratante del negocio jurídico que ocupa la atención de esta instancia, además de ser la que profirió el acto impugnado. 3.- Análisis del caso En consideración a que el objeto del Contrato de Prestación de Servicios No. 051 de 2001, alrededor del cual gira el presente conflicto, lo constituyó la “fiscalización, el cobro coactivo y persuasivo del impuesto de industria y comercio, implementación de retención de impuestos e industria”, la Sala estima necesario emprender, desde el punto de vista normativo y jurisprudencial, el análisis relacionado con la posibilidad de que los particulares ejerzan la función de cobrar coactivamente los impuestos municipales. 4 “Artículo 51 del C.C.A. De los recursos de reposición y apelaci