CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2005-04726-01(32935)-2007

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Término de caducidad. Cómputo El artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, consagra, en el numeral 8, el término de caducidad de la acción de reparación directa en los siguientes términos: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por acusa de trabajo público o por cualquier otra causa.” En esa perspectiva, la Sala ha señalado, en reiteradas ocasiones, que el término de caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio, razón por la que, a partir de la mencionada fecha, debe surtirse el cómputo del respectivo término legal. Es posible que, en algunas ocasiones, la concreción o conocimiento del daño sólo se produzca con posterioridad al tiempo de acaecimiento de los hechos dañosos fundamento de la acción, circunstancias en las que se empezará a contar el término de caducidad a partir del momento en que alguna de aquéllas tenga ocurrencia, pues, de lo contrario, se estaría cercenando la posibilidad del acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.) y, de otra parte, se colocaría a la persona que padece el detrimento en una situación de incertidumbre en relación con la posibilidad de solicitar la reparación del menoscabo padecido. Nota de Relatoria: Consejo de Estado, Sección Tercera,

sentencias de: 11 de mayo de 2000 exp. 12200; 10 de noviembre de 2000 exp. 18805; 10 de abril de 1997 exp. 10954, y de 3 de agosto de 2006, exp. 32537 CADUCIDAD DE LA ACCION - Concepto / DERECHO DE ACCION - Caducidad De otra parte, debe entenderse la caducidad como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Ello ocurre cuando el término concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no hacerlo. Es por lo anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido el plazo de caducidad puede renunciarse al mismo. La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.. ACCION DE REPARACION DIRECTA - Fecha del daño. Cómputo del término de caducidad / PRINCIPIO PRO ACTIONE - Cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa / PRINCIPIO PRO DAMATOCómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa / HECHO DAÑOSO - Determinación del momento / PRINCIPIO DE LA

PREVALENCIA AL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL - Acción de reparación directa. Fecha del daño Conocida la posición del a quo, la Sala revocará la decisión objeto de apelación, dado que no se encuentra acreditada la caducidad de la acción en el proceso de la referencia dada la imposibilidad, para este preciso momento, de establecer la fecha exacta en que se tuvo pleno conocimiento del hecho dañoso y, por consiguiente, del perjuicio. Por lo tanto, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, se invalidará la providencia impugnada para, en su lugar, admitir la demanda de la referencia; sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia, el fenómeno de la caducidad de la acción, una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio que permitan determinar el preciso momento a partir del cual debió iniciarse el cómputo de caducidad para el ejercicio de la acción en el caso concreto. Así las cosas, en el asunto sub exámine, no es posible colegir o establecer de manera directa la fecha en que inició el cómputo de caducidad, como quiera que de los hechos narrados en la demanda, así como de las pruebas acompañadas con la misma, no es posible determinar el momento exacto en que tuvo ocurrencia el hecho dañoso señalado en aquélla, circunstancia por la cual dando aplicación al principio de la prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, habrá de admitirse la misma. Nota de Relatoria: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 2000, expediente: 18.805, M.P. María Elena

Giraldo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 76001-23-31-000-2005-04726-01(32935) Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE LOS TRABAJADORES DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI -COVIEMCALIDemandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 27 de enero de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia por caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES El 8 de noviembre de 2005 la Cooperativa Multiactiva de los Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali instauraron, a través de apoderado judicial, acción de reparación directa en contra del Municipio de Santiago de Cali, para que se le declare responsable por los perjuicios derivados de la crisis financiera padecida por la entidad corporativa, al haber impedido, en dos ocasiones, el desarrollo de proyectos de vivienda promovidos por la demandante.

Los demandantes en apoyo de sus pretensiones narraron, en síntesis, los siguientes hechos (fls. 166 a 174 cdno. 1): a) La cooperativa le compró al señor Jaime Escobar un terreno ubicado en la carrera 5ª y 7ª con calle 69, cerca de la base aérea Marco Fidel Suárez, con el

fin de construir el conjunto de vivienda denominado “Conjunto Los Abedules”. b) No obstante, y a pesar de haber recibido la aprobación del proyecto urbanístico, en 1986 la escuela de aviación Marco Fidel Suárez, mediante oficio 4912 de 8 de septiembre, lo suspendió. c) En 1989, para resarcir el daño ocasionado, la Alcaldía de Santiago de Cali mediante escritura pública No. 4656 de diciembre de ese mismo año dio en canje otro lote de terreno, ubicado en el sector de los Andes de Cali el cual fue ratificado, mediante resolución No. 042 de 3 de junio de 1993, por la Junta de Valorización Municipal. d) La cooperativa inició la construcción de 340 soluciones de vivienda en lo que se denominaría “Torres de Coviemcali”, para un número igual de asociados quienes aportaron una cuota inicial de $4.500.000,oo con el producto de sus cesantías. e) La validez de la escritura pública número 4656 de diciembre de 1989, fue demandada mediante acción contractual por Comfandi, proceso que culminó con la sentencia proferida, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, el 10 de noviembre de 2003, por la cual se declaró la nulidad del citado instrumento público. f) Los asociados se sintieron engañados y se retiraron de la cooperativa, lo que le generó una crisis financiera que casi la lleva a la quiebra.

1. Auto impugnado El 27 de enero de 2006, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por caducidad de la acción, puesto que la parte demandante,

en su criterio, tuvo conocimiento de los hechos dañosos, así como del daño desde hace más de 10 años. (fls. 85 a 87 cdno. ppal.).

2. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación en su contra, con fundamento en el siguiente razonamiento (fls. 181 a 183 cdno. ppal. 2ª instancia): a) El término de caducidad no empieza a contarse a partir de la ocurrencia del hecho dañoso, sino a partir de cuando el hecho empieza a generar efectos legales. b) En el caso concreto, la caducidad debe contarse a partir de la fecha en que el Consejo de Estado declaró, en segunda instancia, la nulidad de la escritura pública número 4656 de 1989. c) Los hechos que dieron origen a la presente demanda sucedieron en 1995, pero sus efectos legales se prolongaron en el tiempo hasta la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado, de 10 de noviembre de 2003, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta del contrato de permuta contenido en la escritura pública número 4656 de 1989.

II. CONSIDERACIONES

1. El fenómeno de la caducidad en la acción de reparación directa El artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, consagra, en el numeral 8, el término de caducidad de la acción de reparación directa en los siguientes términos: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del

hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por acusa de trabajo público o por cualquier otra causa.” En esa perspectiva, la Sala ha señalado, en reiteradas ocasiones,1 que el término de caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir del día 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de: 11 de mayo de 2000 exp. 12200; 10 de noviembre de 2000 exp. 18805; 10 de abril de 1997 exp. 10954, y de 3 de agosto de 2006, exp. 32537. siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio, razón por la que, a partir de la mencionada fecha, debe surtirse el cómputo del respectivo término legal. Es posible que, en algunas ocasiones, la concreción o conocimiento del daño sólo se produzca con posterioridad al tiempo de acaecimiento de los hechos dañosos fundamento de la acción, circunstancias en las que se empezará a contar el término de caducidad a partir del momento en que alguna de aquéllas tenga ocurrencia, pues, de lo contrario, se estaría cercenando la posibilidad del acceso a la administración de justicia (art. 228 C.P.) y, de otra parte, se colocaría a la persona que padece el detrimento en una situación de incertidumbre en relación con la posibilidad de solicitar la reparación del menoscabo padecido. De otra parte, debe entenderse la caducidad como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por

no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Ello ocurre cuando el término concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no hacerlo. Es por lo anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido el plazo de caducidad puede renunciarse al mismo. La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.

2. Caso Concreto El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante proveído de 27 de enero de 2006, rechazó de plano la demanda de conformidad con lo dispuesto por el artículo 143 del C.C.A., con fundamento en el siguiente razonamiento: “Tal como se desprende de lo afirmado en el libelo, se tiene que los hechos en los cuales fundamenta su demanda la parte actora, y que a su juicio le causaron los perjuicios reclamados dentro de la misma, ocurrieron hace más de diez (10) años, lo que indica que se está por fuera del término para la interposición de la acción de reparación directa. “(...) De lo anterior, se tiene por otro lado que la demanda fue presentada personalmente por el apoderado de la parte actora ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali el día cuatro (4) de noviembre de dos

mil cinco (2005), siendo la misma recibida en la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Administración Judicial el día ocho (8) del mismo mes y año, esto es, por fuera del término legal señalado en el art. 136-8 del C.C.A., toda vez que han trascurrido más de diez (10) años entre la ocurrencia de los hechos y la fecha de presentación de la demanda...” (fls. 170 a 180 cdno. ppal.). Conocida la posición del a quo, la Sala revocará la decisión objeto de apelación, dado que no se encuentra acreditada la caducidad de la acción en el proceso de la referencia dada la imposibilidad, para este preciso momento, de establecer la fecha exacta en que se tuvo pleno conocimiento del hecho dañoso y, por consiguiente, del perjuicio. En efecto, no existe certeza sobre la fecha a partir de la cual debe empezar a contarse el término de caducidad, como quiera que la actora – recurrente manifiesta expresamente que si bien los hechos que motivan el ejercicio de la acción de reparación directa: i) La pérdida de un primer predio en 1986, a pesar de la aprobación de un proyecto urbanístico por el municipio demandado; ii) la permuta con un segundo predio, mediante escritura pública suscrita en 1993 y, iii) la anulación de esta última el 10 de noviembre de 2003. Lo anterior, lleva a la necesidad de considerar, al momento de decidir la controversia, cuál es la fecha a partir de la cual debe comenzar a contarse el término de caducidad, si a partir de los hechos, que según la actora, dieron lugar

al daño por el que se demanda (1986, 1989 o 1993), o a partir del momento en que el mismo se presentó o se consolidó (10 de noviembre de 2003). Por lo tanto, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, se invalidará la providencia impugnada para, en su lugar, admitir la demanda de la referencia; sin perjuicio de la facultad con que cuenta el juez para analizar, en el momento de decidir la controversia, el fenómeno de la caducidad de la acción, una vez se hayan allegado al expediente suficientes elementos de juicio que permitan determinar el preciso momento a partir del cual debió iniciarse el cómputo de caducidad para el ejercicio de la acción en el caso concreto. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: “Sin embargo, la Sala ha sido flexible y ha garantizado el acceso a la administración de justicia en eventos en los que no se tiene certeza sobre cuándo se inicia el cómputo del término de caducidad, para que dentro del proceso se demuestren las condiciones que permitan determinar si operó o no dicho fenómeno (...) En casos, como el que se analiza, la Sala ha sido flexible y ha garantizado el acceso a la justicia para que dentro del proceso se demuestren las condiciones que permitan suponer una fecha distinta - a la que primeramente parece obvia -, para iniciar el cómputo del término de caducidad. En otras palabras, cuando no es manifiesta la caducidad, es viable admitir la demanda sin perjuicio de que el juez al momento de fallar, previo el análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto. Con fundamento en todo lo anterior la Sala revocará el auto apelado y se resolverá

sobre la admisión de la demanda. Ahora bien, de su estudio, encuentra la Sala que sí cumple con los requisitos formales previstos en la ley y, por lo tanto la admitirá.”2 (destaca la Sala). Así las cosas, en el asunto sub exámine, no es posible colegir o establecer de manera directa la fecha en que inició el cómputo de caducidad, como quiera que de los hechos narrados en la demanda, así como de las pruebas acompañadas con la misma, no es posible determinar el momento exacto en que tuvo ocurrencia el hecho dañoso señalado en aquélla, circunstancia por la cual dando aplicación al principio de la prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, habrá de admitirse la misma. En ese contexto, tal como se manifestó anteriormente, habrá lugar a revocar el proveído de 27 de enero de 2006, proferido por el a quo y, en consecuencia, admitir la demanda de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E: PRIMERO. REVÓCASE el auto de 27 de enero de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 2000, expediente: 18.805, M.P. María Elena Giraldo Gómez. SEGUNDO. En su lugar, ADMÍTESE la demanda propuesta por la Cooperativa Multiactiva de los Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali

“Coviemcali”, contra el municipio de Santiago de Cali.

1. NOTIFÍQUESE personalmente al señor Alcalde Municipal de Santiago de Cali, a quien se le hará entrega de la copia de la demanda, de sus anexos y de esta providencia.

2. FÍJESE el negocio en lista por el término de diez (10) días.

3. SEÑÁLANSE por el Tribunal las expensas necesarias para sufragar los gastos ordinarios del proceso.

4. Las anteriores previsiones deben ser cumplidas por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca. TERCERO. Ejecutoriado este auto, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ

ENRIQUEZ

Presidente de Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO RAMIRO SAAVEDRA

BECERRA

ENRIQUE GIL BOTERO