CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2006-01057-01(37784)-2017

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso: error judicial por decreto y práctica de medida cautelar sobre bien de propiedad de la demandante. Declara de oficio la caducidad de la acción / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Declarada de oficio. Conteo, término / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Demanda se presentó de manera extemporánea. El término se contabiliza a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia que confirmó el levantamiento de embargo que recaía sobre el bien impuesto por la Fiscalía Si bien es cierto el hecho dañoso fue el decreto y la práctica de la medida cautelar, no puede ser la fecha de la providencia que la decretó el momento para empezar a contar el término, puesto que el particular afectado no puede declarar unilateralmente el error judicial, esta es una labor exclusiva de la jurisdicción; de manera que el demandante tuvo conocimiento pleno del daño, a partir de la providencia del 7 de octubre de 2003, providencia en la que se dispuso confirmar la decisión que en primera instancia había tomado desde el 12 de mayo anterior y en la que se había dispuesto: “Decretar el levantamiento del embargo impuesto por la Fiscalía Regional de Cali Valle, al predio urbano ubicado en la Cra 88 No 57ª-53s Lote 385136, de propiedad de la señora (...) Para ello se enviar copia de este fallo a la Resgistraduría de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. Zona sur”. En efecto, desde el 7 de octubre de 2003 fue evidente el error en que había incurrido la Fiscalía. Esta providencia fue notificada a las partes mediante edicto fijado entre el 14 y el 16 de octubre del mismo año (fl. 2057 C.3), es decir, que la

sentencia de segunda instancia cobró ejecutoria el dia lunes 20 de octubre de 2003, lo que significa que los dos años para presentar la demanda de acción de reparación directa vencieron el 20 de octubre de 2005. Como el libelo se presentó el 24 de marzo de 2006, es palmario que la presente acción de reparación directa fue incoa extemporáneamente. (...) Conforme a todo lo anterior, no se entrará a estudiar el fondo del asunto, sino que habrá de revocarse la decisión de primera instancia, declarando de oficio la excepción de caducidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 76001-23-31-000-2006-01057-01(37784)

Actor: MARÍA DAISY BUSTOS SUÁREZ

Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Contenido: Revoca la sentencia que accedió las pretensiones de la demanda. Declara Probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. Restrictor: Caducidad. Caducidad de la acción de reparación directa. Caducidad en el caso concreto.

Decide la Subsección C el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 13 de

febrero de 2009, mediante la cual se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

La demanda fue presentada por la señora MARIA DAISY BUSTOS SUAREZ, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A, el 20 de marzo de 2007 (Fls. 2218 a 2234 del C.2.) contra la Nación – Fiscalía General de la Nación.

2. Hechos de la demanda.

Como fundamento en las pretensiones, el demandante expuso los hechos que la Sala sintetiza así: Por hechos ocurridos en Mocoa – Putumayo el día 7 de agosto de 1994, la Fiscalía General de la Nación, Dirección Regional de Fiscalías Unidad Uno de CaliValle, inició la investigación que se radicó con el número 8184, en contra, entre otros, de PABLO MEDINA VEGA Y DANILO BUSTOS SUAREZ; la demandante MARIA DAISY BUSTOS SUÁREZ nunca estuvo vinculada a esta investigación. Pese a lo anterior, la Fiscalía General de la Nación dictó medida cautelar de embargo de un bien inmueble de propiedad de la señora MARIA DAISY BUSTOS SUÁREZ, ubicado en la ciudad de Bogotá, argumentando que dicho bien se encontraba registrado a nombre de PABLO MEDINA VEGA Y María Daisy Bustos Suárez. Se manifiesta en la demanda que con anterioridad al decreto de la medida cautelar, obraba en el proceso un informe de la dirección Regional Cuerpo Técnico de Investigación Coordinación Grupo Ley 30/86, en el que se advertía que se

había establecido que la propiedad del inmueble que posteriormente fue objeto de la medida cautelar, estaba en cabeza de María Daisy Bustos Suárez. La aquí demandante presentó ante la Fiscalía General de la Nación incidente de desembargo el día 23 de mayo de 1997, al que después de reiteradas solicitudes, seis años después, el 3 de abril de 2003, la Fiscal Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Puerto AsísPutumayo, accedió, y solicitó al juez el levantamiento de la medida cautelar, aduciendo que no existía prueba alguna que incriminara a María Daisy Bustos Suárez con los delitos investigados. El levantamiento de la medida cautelar que pesaba sobre el bien inmueble de propiedad de la aquí demandante se decretó el 12 de mayo de 2003; pero como la sentencia que contenía tal orden fue apelada, el oficio correspondiente dirigido a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Sur, solo se elaboró el día 13 de abril de 2014. Se afirma también en el libelo, que María Daisy Bustos Suárez había prometido en venta el bien inmueble objeto de la medida cautelar, a la señora Betty Cecilia Castillo Sanjuán, el 15 de enero de 1997, mediante contrato de promesa de compraventa. En éste se había establecido como fecha para suscribir la escritura que perfeccionaría el contrato prometido, el 14 de febrero de 1997. Como sobre el bien pesaba la medida de inscripción de la demanda, decretada dentro de un proceso que adelantaba PABLO MEDINA VEGA contra María Daisy

Bustos Suárez; el 17 de enero de 1997 la aquí demandante y el señor Medina Vega acordaron que una vez suscrita la escritura pública de venta del bien a la señora Betty Cecilia Castillo Sanjuán, la aquí demandante pagaría a Medina Bustos la suma de veinte millones de pesos y éste desistiría de la demanda. Como consecuencia de la medida cautelar que pesaba sobre el bien, ninguno de los dos negocios acordados pudo ser llevado a cabo por la demandante. Ante el incumplimiento de suscribir la escritura pública, la señora Bustos Suárez celebró con Betty Cecilia Castillo Sanjuán un acuerdo en que la primera se comprometió a pagarle a la segunda la suma que había recibido como parte del precio, esto es, $145.000.000, más intereses comerciales; suma que, según se afirma en el libelo, al momento de la presentación de la demanda asciende a $448.489.461. Finalmente, afirma el apoderado de la actora que al no poderle cumplir a Pablo Medina Vega, su repesentada tuvo que entregarle dos locales comerciales, en los que desarrollaba una actividad de la que devengaba $2.600.000 mensuales.

3. Actuación procesal en primera instancia Por auto de 31 de marzo de 2006 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda contra la Nación – Fiscalía General de la Nación–

(Fl. 2237 del C.2). El auto admisorio de la demanda fue notificado al Director Ejecutivo de la Administración Judicial el 18 de septiembre del 2006 (Fl. 2239 del C.1.).

4. Contestación de la demanda La Nación – Fiscalía General de la Nación –mediante apoderado, con escrito

remitido via Fax el 27 de octubre de 2006 contestó la demanda (Fls. 2257 a 2260 del C.1). Respecto de los hechos manifestó que se atendría lo que resultare probado dentro del proceso, y se opuso a todas y cada una de las pretensiones.

5. Llamado en garantía De otra parte, la entidad demandada llamó en garantía a J. Hernán Osorio Giraldo, quien fue el Fiscal que decretó la medida cautelar. El llamamiento fue admitido mediante providencia del 3 de noviembre de 2003 (fl. 2262 C.1). Vencido el periodo legal de suspensión del proceso, sin que se hubiese conseguido la notificación del llamado en garantía, se dispuso la continuación del proceso.

6. Alegatos de conclusión en primera instancia El apoderado de la parte demandante presentó su escrito de alegatos de conclusión el 24 de septiembre de 200 (Fl. 2307 a 2321 del C.2.) en el cual reitero lo pedido en la demanda y afirmó que la demandada había manifestado estar a lo que resultara probado, y que por cuanto la inasistencia de la entidad a la audiencia de conciliación no fue justificada, deberían tenerse por probados los hechos de la demanda susceptibles de confesión. Finalmente, consideró que los perjuicios deprecados en el libelo se encontraban acreditados y solicitó que fueran reconocidos.

La parte demandada presentó su escrito de alegatos de conclusión el 25 de septiembre de 2008, en este reiteró su oposición a las pretensiones y puso de presente que no se había demostrado el daño moral invocado; y en cuanto al

perjuicio material,manifestó que las pruebas obrantes no acreditaban el mismo, pues no se habían aportado los libros contables, el balance, el libro de ingresos, y las declaraciones de renta; que, a su juicio, eran documentos idóneos para acreditarlos. Propuso también la excepción de caducidad de la acción, puesto que la decisión del Tribunal Superior de San Juan de Pasto se emitió el 7 de octubre de 2003, y la demanda se presentó el 24 de marzo de 2006. El Ministerio Público guardó silencio.

9. Sentencia del Tribunal El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 13 de febrero de 2009 (fls. 23332362 del C.Ppal) resolvió acoger parcialmente las pretensiones.

Para lo anterior, comenzó por determinar que se encontraban probados los presupuestos del error judicial, pues la providencia que decretó la medida cautelar desconoció el artículo 52 del Decreto 2700 de 1991, que establece la posibilidad de embargar y secuestrar bienes de propiedad del sindicado, y la señora BUSTOS SUAREZ nunca tuvo esa condición dentro del proceso penal. De otra parte, afirmó el a quo, que tal providencia se encuentra en firme y produjo efectos jurídicos, pues sacó del comercio el bien inmueble, y si bien no se interpusieron los recursos, ello ocurrió porque la aquí demandante no era parte dentro del proceso penal. A propósito de los perjuicios negó los morales pedidos en la demanda por considerar que los mismos no habían sido acreditados dentro del plenario; y en relación con los materiales, reconoció el daño emergente, consistente en los 20

millones de pesos que se le pagaron al abogado que representó a la aquí demandante, dentro del incidente de desembargo adelantado ante la Fiscalía General de la Nación; por lo cual actualizó dicha suma a la fecha en que se produjo la sentencia de primera instancia. A propósito de los $145.000.000, que la señora BUSTOS SUAREZ tuvo que devolver a la prometiente compradora, y que se alegaron en la demanda como parte del daño emergente, el aquo los negó, puesto que su no devolución oportuna nada tenía que ver con la medida cautelar que pesaba sobre el inmueble. En relación con el lucro cesante solicitado, consistente en lo que dejó de percibir por los locales comerciales que tuvo que ceder al señor Pablo Medina Vega, el juez a-quo también los negó. Por último, en cuanto concierne al lucro cesante, consistente en los intereses que la demandante tendría que pagar a la prometiente compradora, en suma de $303.489.461, también fue negado, toda vez que consideró que los intereses moratorios generados por el incumplimiento de la devolución oportuna del dinero que había recibido como arras, no tenían como causa la medida cautelar.

9. El recurso de apelación y actuación en segunda instancia.

Contra lo así decidido se alzaron las partes. La actora interpuso el recurso en escrito presentado el 18 de septiembre de 2009 (Fls. 2365 del C. Ppal); a su turno, la Fiscalía General de la Nación interpuso el recurso de apelación mediante escrito radicado el 22 de septiembre del mismo año. Los recursos fueron concedidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 2 de octubre de

2008 (fl. 2380-2381 C.Ppal), y en auto del 9 de diciembre de 2009, la Sección Tercera del Consejo de Estado corrió traslado para que se sustentaran. (fl.2387). La Fiscalía General de la Nación al sustentar el recurso interpuesto, sostuvo que la sentencia debía ser revocada comoquiera que las certificaciones de pago tienen fechas presuntas del 15 de octubre y 4 de mayo de 2004, y al no haber sido autenticadas o inscritas en un registro público, la fecha que puede tenerse es la de incorporación al expediente, es decir, la fecha en que se presentaron como anexos de la demanda.(Fls. 2388-2390 C. Ppal). La parte actora sustentó su recurso de apelación aduciendo dos razones, a saber: A propósito de la negativa de reconocer los perjuicios derivados de las sumas que dejó de recibir la demandante como comerciante, por la cesión de dos locales comerciales, sostiene, de manera equivocada, que el Tribunal fundamenta el no reconocimiento de estos perjuicios, en que la demandante dejó la calidad de comerciante, porque a juicio del recurrente el hecho generador del perjuicio no es la calidad de comerciante sino el abuso de la Fiscalía General. En lo que concierne a los perjuicios derivados de los dineros que la demandante debió devolver por las arras recibidas, que el Tribunal denegó porque consideró que los intereses derivados de esas sumas de dinero no dependían el error judicial sino de la actitud de la demandante; sostiene el recurrrente que ello resulta alejado de la realidad y la sensatez, pues lo que se pretende es desviar la

causa de los perjuicios, de quien los produce, a quien los sufre. Mediante auto del 30 de julio de 2010, se admitieron los recursos interpuestos (fl.2415 C. Ppal), y en providencia del 12 de noviembre del mismo año se corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto de rigor (Fl. 2418 del C. ppal). La parte actora presentó alegatos de conclusión manifestando que se tengan en cuenta los presentados por ésta con anterioridad. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. En auto del 26 de noviembre de 2012, de conformidad con la facultad otorgada por el artículo 43 de la ley 640 de 2001, se citó a audiencia de conciliación para el 9 de mayo de 2012.(fl.2421 C. Ppal). Sin embargo, como se había omitido el pronunciamiento sobre unas pruebas documentales que fueron aportadas por el apoderado de la Fiscalía adjuntas al escrito de sustentación del recurso, por providencia del 28 de enero de 2013, se dispuso abstenerse de pronunciarse sobre tales documentos, pues ellos correspondían a las actas de testimonios que habían sido practicados en primera instancia, y se determinó que los mismos serían valorados, si el recurrente fundamentó su recurso en torno a la valoración de los mismos. (fl.2423-2424 C.Ppal). El 26 de abril de 2013, el Ministerio Público presentó concepto, escrito en el que consideraba inviable la conciliación, puesto que, en su criterio había operado la

caducidad de la acción.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en observancia de la naturaleza del asunto. La Ley 270 de 1996 desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad y fijó la competencia para conocer de tales asuntos en primera instancia, en cabeza de los Tribunales Administrativos y, en segunda instancia, en el Consejo de Estado, sin que sea relevante consideración alguna relacionada con la cuantía1.

2. Análisis de la impugnación. 1 Para tal efecto puede consultarse el auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 9 de septiembre de 2008, expediente 11001-03-26-000-2008-00009-00, actor: Luz Elena Muñoz y otros.

El análisis de la impugnación no estará circunscrita a lo alegado por las partes en los recursos de apelación interpuestos, sino que la Sala, si hay lugar a ello, examinará la totalidad del asunto, por cuanto no se trata de un recurso de apelación único. [siguiendo la sentencia de Sala Plena de Sección Tercera de 9 de febrero de 2012, expediente 21060]. Sin embargo, como el Ministerio Público advierte que se produjo la caducidad de la acción, se procederá a analizar en primer lugar si la demanda en el sub jdice fue interpuesta dentro del término previsto por la ley; solamente si se verifica que la demanda fue presentada en

tiempo, la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto y a examinar los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos.

3. La caducidad La caducidad como instituto procesal debe examinarse en el marco de su fundamento constitucional, que no es otro que el artículo 228 de la Constitución en el que se apoya la ratio de los términos procesales, los cuales deben responder al principio de diligencia de todos los sujetos que actúan en el proceso. En cuanto a este primer argumento, el precedente jurisprudencial constitucional señala, “... la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos.

De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones. (...) Dicho precepto legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia. ... La constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte. Ello, por cuanto su "justicia" es la resultante nó de su conformidad con las expectativas -siempre cambiantes, variables e inciertasde los individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su

correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz”2. Dicho fundamento constitucional orienta la aplicación de los términos procesales desde una perspectiva social, propia a la justicia distributiva [Rawls, Dworkin, Dobson], cuyo sustento se encuentra en la efectiva protección de los derechos y en la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo 2 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. tejido social. Lo anterior ratifica el precedente jurisprudencial constitucional según el cual, “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”3. Con base en estos presupuestos, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado que, “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”4.

3.1 La caducidad de la acción de reparación directa Ahora bien, en cuanto atañe al caso específico de la acción de reparación directa, conocido es que el artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso administrativo, establece que los dos años que esa misma codificación establece para ejercer dicho medio de control, deben contarse a partir de la ocurrencia del hecho, la omisión, el acto o la operación administrativa. Sin embargo, se ha precisado que ello es de esa manera siempre que el daño derivado de tales circunstancias sea conocido por la víctima, pues cuando ello no es así, el término de caducidad debe empezar a contabilizarse desde que la victima del daño haya tenido conocimiento del mismo. 3.2 La caducidad de la acción en el caso concreto El error judicial el demandante lo hace consistir en que se decretaron medidas cautelares sobre un bien inmueble de propiedad de la demandante, sin que ella fuera sindicada dentro del proceso en que se ordenaron tales medidas. En este orden de ideas se debe precisar en qué momento se presentó en este caso el acto procesal que generó el error judicial. Si bien es cierto el hecho dañoso fue el decreto y la práctica de la medida cautelar, no puede ser la fecha de la providencia que la decretó el momento para empezar a contar el término, puesto que el particular afectado no puede declarar unilateralmente el error judicial, esta es una labor exclusiva de la jurisdicción; de 3 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. 4 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. manera que el demandante tuvo conocimiento pleno del daño, a partir de la providencia del 7 de octubre de 2003, providencia en la que se dispuso confirmar

la decisión que en primera instancia había tomado desde el 12 de mayo anterior y en la que se había dispuesto: “Decretar el levantamiento del embargo impuesto por la Fiscalía Regional de Cali Valle, al predio urbano ubicado en la Cra 88 No 57ª-53s Lote 385136, de propiedad de la señora MARIA DAISY BUSTOS SUAREZ Para ello se enviar copia de este fallo a la Resgistraduría de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. Zona sur”. En efecto, desde el 7 de octubre de 2003 fue evidente el error en que había incurrido la Fiscalía. Esta providencia fue notificada a las partes mediante edicto fijado entre el 14 y el 16 de octubre del mismo año (fl. 2057 C.3), es decir, que la sentencia de segunda instancia cobró ejecutoria el dia lunes 20 de octubre de 2003, lo que significa que los dos años para presentar la demanda de acción de reparación directa vencieron el 20 de octubre de 2005. Como el libelo se presentó el 24 de marzo de 2006, es palmario que la presente acción de reparación directa fue incoa extemporáneamente. La parte actora en la demanda sostiene que sólo pudo obtener el oficio para el levantamiento de la medida cautelar el 14 de abril de 2006; sin embargo, este hecho, pese a encontrarse acreditado en el expediente, no determina el momento en que empieza a contabilizarse el término de caducidad de la acción; pues, el hecho dañoso no se hizo consistir en la tardanza en el levantamiento de la medida cautelar después de que el mismo fue ordenado; sino que en el libelo se advirtió

que el hecho dañoso era el haber ordenado la práctica del embargo en contra de lo dispuesto por la ley, lo cual implicó el error judicial alegado. En este orden de ideas, la circunstancia de haber obtenido el oficio para el efectivo levantamiento del embargo, en nada afecta un hecho evidente: desde la fecha en que cobró ejecutoria el fallo del 7 de octubre de 2003, que, como se explicó, ocurrió el 20 de octubre siguiente; desde ese día el aquí demandante ya conocía que la existencia del error judicial, y por lo tanto, a partir de esa fecha había empezado a correr el témino de caducidad de la acción de reparación directa. Conforme a todo lo anterior, no se entrará a estudiar el fondo del asunto, sino que habrá de revocarse la decisión de primera instancia, declarando de oficio la excepción de caducidad de la acción.

4. Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE REVOCAR la sentencia del 13 de febrero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar se dispone: PRIMERO: DECLARAR PROBADA, DE OFICIO, la excepción de CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, conforme a los argumentos

expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin CONDENA en COSTAS TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Consejero Ponente Magistrado

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado