CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2008-00659-01(36771)-2009

TARJETA DE OPERACIÓN / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO

PÚBLICO DE TRANSPORTE / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se señala en la demanda que el actor formuló un derecho de petición dirigido al municipio de Vijes, solicitando la expedición de las tarjetas de operación de transporte público para los vehículos de su propiedad, el cual le fue respondido mediante oficio (…), en el que la entidad demandada se negó a expedir las mencionadas tarjetas, como quiera que para ese momento, se encontraba vigente la Resolución (…), que otorgó la licencia de operación a un tercero, y que, en consecuencia, se le había revocado la autorización para prestar el servicio.Encuentra la Sala, que conforme a lo expuesto, la negativa de la expedición de las tarjetas de operación, no es el acto administrativo que causa el perjuicio a la parte actora, sino la resolución (…) por la cual se le concedió la licencia de operación a un tercero, revocando con ella la del demandante, acto que sólo es posible atacar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) De acuerdo con lo transcrito para dar inicio a una acción ya sea de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa que busque la indemnización de unos presuntos perjuicios causados; lo primero es identificar de donde proviene el daño causado. (…) Teniendo en cuenta que fue la resolución (…), la que dio

lugar a la negativa de las tarjetas de operación del servicio a favor del actor, considera la Sala que al solicitarse la inaplicación de la mencionada resolución (…) con fundamento en la existencia de un acto previo, se cuestiona la legalidad del último, motivo por el que se insiste en que la acción procedente para la reparación del daño alegado es la de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) En este orden de ideas, la acción indicada para perseguir la indemnización del daño que se reclama, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa toda vez que el perjuicio no tiene por fuente una acción, una omisión o una operación administrativa en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, sino un acto administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

86

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 27 de enero de 2005, exp. 28559, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Autos: 30 de septiembre de 2004, exp. 26101, 5 de noviembre del 2003, exp. 24848 y 19 de febrero de 2004, exp. 25351. Providencias del 5 de abril de 2001, exp. 17872, y del 19 de febrero de 2004, exp. 24027.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia. (…) teniendo en cuenta que el demandante tuvo conocimiento, del acto administrativo que le revocó su licencia de operación a través del que le negó la expedición de las tarjetas de operación, a más tardar el 11 de octubre de 2006, encuentra la Sala que la presente acción se encuentra caducada, como quiera que desde ese momento a la fecha de presentación de la demanda, 3 de septiembre de 2008, transcurrió 1 año y 10 meses, es decir, la demanda fue presentada por fuera del término de 4 meses, establecido por la ley para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009) Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00659-01(36771)

Actor: JORGE ELIECER VALENCIA RUIZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)

APELACIÓN DE AUTO QUE RECHAZÓ DEMANDA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto de febrero 6 de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación directa, por haber operado la caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. En demanda presentada el 3 de septiembre de 2008, el señor Jorge Eliécer Valencia Ruiz, a través de apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: “Primera. Que se declare la existencia del Decreto numero 028 del 04 de agosto de 1999 por medio del cual la alcaldía municipal de Vijes, Valle del Cauca, otorgó la habilitación para prestar el servicio público de taxis individuales a la empresa Expreso Occidental, de propiedad del señor Jorge Eliécer Valencia Ruiz, con capacidad transportadora máxima de trece (13) y mínima de seis (6) vehículos.” “Segunda. Que como consecuencia de lo anterior se deje sin efectos la resolución AD 084 de noviembre 13 de 2002, proferida por la Alcaldía Municipal de Vijes (Valle), por medio de la cual habilita a la empresa “Cooperativa de Transportadores Multiactiva de Vijes Ltda.” para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad mixto y para operar como empresa de transporte de pasajeros. Fecha para la cual, se encontraba vigente el Decreto 028 de 1999 que le otorgó la licitación para prestar el servicio público de taxis individuales a la empresa EXPRESO OCCIDENTAL LTDA de propiedad del demandante.” “Tercera.- Que se reestablezcan los derechos de operación a la empresa

EXPRESO OCCIDENTAL LTDA, para la prestación del servicio de transporte, derechos de los cuales goza desde la expedición del decreto 028 de 1999, el cual se encuentra vigente.” “Cuarta.- Condénese a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE VIJES (VALLE) a pagar a favor del señor JORGE ELIECER VALENCIA RUIZ el valor de los perjuicios ocasionados de orden material, POR LUCRO CESANTE Y DAÑO EMERGENTE los cuales ascienden a la suma de MIL OCHOCIENTOS TRES MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($1.803.290.000,) M/Cte.; o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; monto que ha de ser actualizado en su valor conforme a lo previsto en el articulo 178 del C.C.A. Para ello se tendrá en cuenta las formulas matemáticas utilizadas por el Honorable Consejo de Estado.” “Quinta.- Condénese a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE VIJES (VALLE) a pagar a favor del señor JORGE ELIECER VALENCIA RUIZ la suma de DOSCIENTOS (200) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES por concepto de perjuicios morales o de daño tangible objetivado, toda vez que al ocultarse e inaplicarse el decreto 028 de 1999 que le entregó en forma legal los derechos para la prestación del transporte en el municipio de Vijes a la empresa de su propiedad Expreso Occidental Ltda, se le han y siguen ocasionando perjuicios de esta índole.” “Sexta.- Se de aplicación al Art. 171 del C.C.A. condenando en constas a

la entidad demandada.” “Séptima.- Estos pagos se harán en pesos colombianos debidamente indexados, teniendo en cuenta la variación porcentual del IPC, conforme al Art. 178 del C.C.A.” “Octava.- La ALCALDÍA DE VIJES (VALLE), dará cumplimiento de la sentencia que ponga fin a la presente demanda conforme lo dispuesto en los Art. 176 y 177 del C.C.A.”

2. En auto de septiembre 29 de 2008 el a quo admitió la demanda, contra esta decisión el apoderado judicial de la entidad demandada interpuso recurso de reposición, por considerar que la parte actora hizo una indebida elección de la acción a ejercer, pues, en su entender, la adecuada para los hechos estudiados no era la de reparación directa.

3. En auto de febrero 6 de 2009, el a quo repuso y rovocó el auto del 29 de septiembre de 2008, por medio del cual se admitió la demanda, y en su lugar, la rechazó, por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

4. El 16 de marzo de 2009, la parte demandante apeló el proveído anterior.

Argumentó que la acción indicada para reclamar la indemnización de los perjuicios sufridos por el actor era la acción de reparación directa, pues afirma que el daño se produjo por el ocultamiento del Decreto No. 28 de 1999 por parte de la entidad demandada, situación que calificó como una omisión. Adicionalmente, expuso que no operó el fenómeno de la caducidad en el presente caso, toda vez que el

término de dos años, para demandar en ejercicio de la acción de reparación directa, no se había cumplido al momento de presentar la demanda.

5. En auto de marzo 20 de 2009, el tribunal, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y fue admitido, por esta corporación, en providencia del 14 de mayo del mismo año.

II. CONSIDERACIONES Se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto de febrero 6 de 2009, que rechazó la demanda presentada, por haber operado la caducidad de la acción.

La Sala, a efectos de establecer si dentro del presente asunto se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción, determinará primero la acción procedente, con el fin de establecer el término para iniciar un proceso ante la jurisdicción.

1. Acción procedente Se encuentra que de acuerdo con las pretensiones de la demanda, ya transcritas, la acción que debió iniciarse para reclamar la reparación de los perjuicios causados a la parte actora, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme se pasa a explicar: El actor pretende que se declare la existencia de un decreto donde se le otorgó una licencia para prestar el servicio de transporte público de taxis en el municipio de Vijes y en consecuencia, deprecó dejar sin efectos la resolución AD 084 de 13 de noviembre de 2002, en la cual se habilitó a un tercero para prestar el mismo servicio.

Se señala en la demanda que el actor formuló un derecho de petición dirigido al municipio de Vijes, solicitando la expedición de las tarjetas de operación de

transporte público para los vehículos de su propiedad, el cual le fue respondido mediante oficio N° AMV. 021/2003 del 17 de enero de 2003, en el que la entidad demandada se negó a expedir las mencionadas tarjetas, como quiera que para ese momento, se encontraba vigente la Resolución N°. AD-084 de 13 de noviembre de 1998, que otorgó la licencia de operación a un tercero, y que, en consecuencia, se le había revocado la autorización para prestar el servicio. Encuentra la Sala, que conforme a lo expuesto, la negativa de la expedición de las tarjetas de operación, no es el acto administrativo que causa el perjuicio a la parte actora, sino la resolución No. 084 de 13 de noviembre de 1998 por la cual se le concedió la licencia de operación a un tercero, revocando con ella la del demandante, acto que sólo es posible atacar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre el particular la Corporación ha expuesto: “La Sala ha indicado, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cual de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una

operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración esta amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable…”1 En el mismo sentido la Sala dijo: “La Sala ha indicado2, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cual de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación3. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y

decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración esta amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción.”4 De acuerdo con lo transcrito para dar inicio a una acción ya sea de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa que busque la indemnización de unos presuntos perjuicios causados; lo primero es identificar de donde proviene el daño causado. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 27 de enero de 2005, exp. 28559, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 2 Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, exp. 26101, 5 de noviembre del 2003, exp. 24848 y 19 de febrero de 2004, exp. 25351. 3 En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa. Al respecto puede consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, exp. 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, exp. 24027. 4Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 17001-23-31000-2005-00187-01(31789) M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

La parte recurrente sostiene que el daño se causó, por el ocultamiento del Decreto 028 de 1999, lo que constituye en su entender una omisión imputable a la Administración, apreciación que la Sala estima errada pues el perjuicio se deriva como ya se dijo de la resolución AD 084 de 13 de noviembre de 1998 mediante la cual se le revocó una licencia de operación, lo que conoció por el oficio N° AMV. 021/2003 del 17 de enero de 2003, por el que la Alcaldía municipal de Vijes (Valle del Cauca) se negó a expedir las tarjetas de operación. Es así como, las pretensiones se encuentran encaminadas a que se declare la existencia de un acto administrativo, esto es, la resolución No. 028 del 4 de agosto de 1999, por medio del cual la Administración Municipal otorgó la habilitación para prestar el servicio público de transporte al actor y se deje sin efectos otro, la resolución No. AD 084 de 13 de noviembre del 2002, en la que se adjudicó la operación del mismo servicio a un tercero, con fundamento en la declaración de existencia del primero. Teniendo en cuenta que fue la resolución AD 084 de 13 de noviembre de 2002, la que dio lugar a la negativa de las tarjetas de operación del servicio a favor del actor, considera la Sala que al solicitarse la inaplicación de la mencionada resolución AD 084 con fundamento en la existencia de un acto previo, se cuestiona la legalidad del último, motivo por el que se insiste en que la acción procedente para la reparación del daño alegado es la de nulidad y

restablecimiento del derecho. En este orden de ideas, la acción indicada para perseguir la indemnización del daño que se reclama, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa toda vez que el perjuicio no tiene por fuente una acción, una omisión o una operación administrativa en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, sino un acto administrativo.

2. La caducidad de la acción La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia. Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada...”5

Es por lo anterior que el Código Contencioso Administrativo ha regulado el tema de la caducidad señalando diferentes términos para ejercer cada una de las acciones por él previstas; así es como en el caso de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho en el numeral 2º del artículo 136 se estableció que “al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso” ocurría el fenómeno de la caducidad de la acción, impidiendo con ella su ejercicio y sustrayendo de la jurisdicción el conocimiento de dicho asunto. Revisada la demanda y sus anexos, se tiene que el actor conoció del acto administrativo que le causó el daño, resolución AD084 de 13 de noviembre 2002, por la que se le revocó la licencia de operación, con la respuesta al derecho de petición en la que se le negó la expedición de las tarjetas de operación, y está fechada el 17 de enero de 2003, sin que pueda precisarse cuando fue su notificación o comunicación del acto administrativo causante del daño. Igualmente, de acuerdo con la demanda se tiene que el actor formuló denuncia penal contra la Alcaldesa del Municipio de Vijes, con anterioridad al 11 de octubre de 2006, fecha en la que se realizó una inspección judicial a los archivos de la Alcaldía Municipal de Vijes, por el ocultamiento del decreto No. 28 de 23 de agosto de 1999, dentro de la investigación penal adelantada por la Fiscalía 153 Seccional del Municipio de Vijes. De allí se deduce que el actor tuvo conocimiento de la respuesta al derecho de petición por él formulado, con anterioridad a esa fecha. 5 BETANCUR Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Ed. Señal Editora, quinta Edición, 1ra reimpresión. Medellín, Colombia. 2000 Pag 151.

En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que el demandante tuvo conocimiento, del acto administrativo que le revocó su licencia de operación a través del que le negó la expedición de las tarjetas de operación, a más tardar el 11 de octubre de 2006, encuentra la Sala que la presente acción se encuentra caducada, como quiera que desde ese momento a la fecha de presentación de la demanda, 3 de septiembre de 2008, transcurrió 1 año y 10 meses, es decir, la demanda fue presentada por fuera del término de 4 meses, establecido por la ley para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción. Así la cosas, la Sala confirmará la decisión del a quo, pero por las razones expuestas en el presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: Primero. Confírmase el auto proferido, el 6 de febrero de 2009, por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ramiro Saavedra Becerra Enrique Gil Botero Presidente de la Sala Ruth Stella Correa Palacio Mauricio Fajardo Gómez Ausente Myriam Guerrero de Escobar