CE-SECCION TERCERA-76001-23-31-000-2011-00687-01(50552)-2018

REPETICIÓN - No condena REPETICIÓN - Norma aplicable / NORMAS PROCESALES Y SUSTANCIALESVigencia y aplicación normativa como los actos administrativos que dieron origen a este proceso , es decir, los anulados mediante la sentencia del 25 de marzo de 2010 fueron proferidos en julio de 2001, la Ley 678 de este mismo año no es aplicable en los aspectos sustanciales a este caso ; no obstante, en materia procesal, el caso se debe tramitar con sujeción a dicha ley, por cuanto en este aspecto (el procesal) se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público (…) para determinar cuáles son los asuntos procesales y sustanciales que son aplicables al presente asunto, es necesario determinar los elementos de la acción de repetición, los cuales han sido explicados por la Sala en varias oportunidades, así: - La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto; - La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto; - El pago realizado por parte de la administración; yLa calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa. Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un

elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición.

FUENTE FORMAL: LEY 678

REPETICIÓN - Elementos. Características / REPETICIÓN - Requisitos para su procedencia / PAGO - Acreditación / CULPA GRAVE O DOLO POR PARTE DEL AGENTE ESTATAL - No se acreditó Al proceso se aportó copia de la sentencia condenatoria expedida el 25 de marzo de 2010 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro de la radicación 76001-23-31-000-2001-05545-01. En esta providencia se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados (el oficio del 25 de julio de 2001, el acta 3 del 26 de julio de 2001, la Resolución 29 del 26 de julio de 2001 y la Resolución 31 del 31 de julio de 2001, expedidos por la Contraloría Municipal de Tuluá) y, como consecuencia de tal declaratoria, se ordenó el reintegro del allí demandante a un cargo de igual o mayor categoría al que desempeñó, así como el pago de los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás prestaciones sociales que aquél dejó de percibir desde el momento de su retiro y hasta su reintegro. Por consiguiente, se demostró la existencia de la condena por cuyo pago se interpuso esta demanda de repetición. (…) el municipio no manifestó las razones por las cuales la señora Dolly Duque Chica actuó con dolo o culpa grave,

simplemente se limitó a transcribir apartes de la providencia condenatoria emitida por esta Corporación el 25 de marzo de 2010. Además, como material probatorio, se limitó a aportar la referida sentencia condenatoria y no allegó las pruebas que sirvieron de sustento a la Sección Segunda del Consejo de Estado para declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados por el señor Carlos Arturo Rebellón Franco. Así, es obvio que no se cuenta con los elementos probatorios necesarios para acreditar el elemento subjetivo de la acción, esto es, lo doloso o gravemente culposo de la actuación de la demandada, lo cual hace inviable la prosperidad de la acción de repetición incoada contra la señora Dolly Duque Chica. (…) es clara la absoluta insuficiencia probatoria del plenario en relación con la demostración del dolo o la culpa grave con que pudiera haber actuado la demandada al expedir los actos que anuló parcialmente el Consejo de Estado, lo cual se traduce en el desconocimiento, por parte de la demandante, de la carga procesal que debía desarrollar, en los términos del artículo 177 del C. de P. C.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00687-01(50552)

Actor: MUNICIPIO DE TULUÁ

Demandado: DOLLY DUQUE CHICA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Tuluá contra la sentencia proferida el 21 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 13 de mayo de 2011, el municipio de Tuluá formuló, por conducto de apoderado judicial, acción de repetición en contra de la señora Dolly Duque Chica, con el propósito de que se efectuara la siguiente declaración (se transcribe literal, incluso con errores): “Que son responsables por culpa grave o dolo en su actuar la Dra. Dolly Duque Chica, identificada como anteriormente se consignó, teniendo en cuenta que la condena proferida por el Honorable Consejo de Estado … Sentencia radicada bajo el No. 76001-23-31-000-2001-05545-0, expediente 1797-2006, en la cual se revoca la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal y en su lugar declara la Nulidad de los actos administrativos en cuestión, fue producto de haberse encontrado por parte de la alta corporación, ‘ .. QUE SE TRATA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADOLECE DE FALSA MOTIVACIÓN, CAUSAL DE ANULABILIDAD Y EN CONSECUENCIA PROCEDE A DECLARARLA’”1 (resaltado del texto original).

La parte actora solicitó que, como consecuencia de la anterior declaración, se condenara a la demandada a cancelar la suma de $435’996.687, por concepto

de la condena asumida por el municipio de Tuluá dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Carlos Arturo Rebellón Franco. Los supuestos fácticos del libelo introductorio son, en síntesis, los que a continuación se relacionan: 1.1. El señor Carlos Arturo Rebellón Franco ingresó, el 5 de enero de 1996, como empleado de la Contraloría Municipal de Tuluá, en el cargo de Técnico Visitador Fiscal y, mediante Resolución 74 del 8 de octubre de 1996, fue inscrito en carrera administrativa. 1.2. El señor Rebellón Franco demandó, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a la Contraloría Municipal de Tuluá y al municipio de Tuluá, con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) oficio del 25 de julio de 2001, a través del cual la Contraloría Municipal le informó al señor Rebellón Franco que el empleo en el cual se encontraba fue suprimido de la nueva planta y que su labor culminaba el 31 de esos mismos mes y año, ii) acta 3 del 26 de julio de 2001, en donde se determinó el puntaje obtenido por cada uno de los técnicos en el escalafón de carrera administrativa, iii) Resolución 29 del 26 de julio de 2001, “mediante la cual la Contraloría Municipal adoptó los criterios para la determinación de los empleos (sic) de la Contraloría de Tuluá, inscritos en carrera administrativa que serian (sic) incorporados a la nueva planta de cargos”2 y iv) Resolución 31 del 31 de julio de 2001, a través de la cual se

incorporaron unos nuevos empleos a la planta de personal. 1 Folio 49 del cuaderno 1. 2 Folio 50 del cuaderno 1. 1.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 30 de agosto de 2005, negó las pretensiones de la demanda, por considerar, entre otras cosas, que “la reforma administrativa estuvo fundamentada en el Estudio (sic) Técnico (sic) y de igual manera en la comunicación demandad (sic) se le hicieron saber al actor los derechos que le amparaban cono (sic) empleado de carrera al ser suprimido el cargo”3. 1.4. La parte demandante apeló la anterior decisión y la Sección Segunda de esta Corporación, en providencia del 25 de marzo de 2010, revocó la sentencia impugnada y, en su lugar, dispuso declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Tuluá, declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenar al municipio de Tuluá y a la Contraloría Municipal de dicho ente territorial el reintegro del señor Rebellón Franco al cargo de Técnico 401 o a uno de igual o superior categoría, junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás prestaciones dejadas de percibir por éste, desde su retiro y hasta cuando fuera efectivamente reintegrado. 1.5. “Como consecuencia de lo anterior (sic) el Municipio (sic) de Tuluá en cumplimiento a (sic) lo ordenado por el Consejo de Estado, profiere (sic) la

Resolución No. 1090 del 15 de octubre del año 2010, donde se adoptan las medidas para el cumplimiento del pago al señor Carlos Arturo Rebollón (sic) Franco, liquidando y ordenando pagar un valor de CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS $444.096.467.oo), menos la suma de OCHO MILLONES NOVENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS OCHENTA PESOS ($8.099.780.oo), por concepto del valor que ya había sido cancelado como indemnización indexada a la fecha de su desvinculación, para un total a pagar de CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS ($435.996.687.oo)”4. 1.6. La señora Dolly Duque Chica, en calidad de Contralora Municipal de Tuluá, expidió los actos administrativos que fueron declarados parcialmente nulos por el Consejo de Estado.

2. La contestación de la demanda 3 Folio 51 del cuaderno 1. 4 Folio 54 del cuaderno 1.

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 29 de julio de 2011 (folios 65 y 66 del cuaderno 1), providencia notificada en debida forma a la demandada y al Ministerio Público (folios 66 y 93 del cuaderno 1). La accionada se opuso a todas y cada una de las súplicas del libelo introductorio, comoquiera que no está demostrado que, en calidad de Contralora Municipal

de Tuluá, haya actuado con dolo o culpa grave, al haber informado al señor Carlos Arturo Rebellón Franco, mediante oficio del 25 de julio de 2001, la supresión de su cargo en atención a lo establecido en los Acuerdos 14 y 19 del 17 de abril y del 11 de julio, ambos de 2001. Agregó que la providencia emitida por el Consejo de Estado “no es indicativa per se de la responsabilidad subjetiva de la demandada”5 y que, además, es a la demandante a quien le corresponde demostrar la supuesta responsabilidad en que incurrió la accionada (folios 99 a 106 del cuaderno 1).

3. Alegatos de conclusión en primera instancia Vencido el período probatorio, el 22 de julio de 2013 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (folio 123 del cuaderno 1). 3.1. La parte actora reiteró lo expuesto en la demanda y solicitó acceder a las pretensiones de la misma, pues “la Dra. Dolly Duque Chica es responsable por culpa grave o dolo en su actuar, (sic) y en consecuencia debe reintegrar al Municipio (sic) de Tuluá, (sic) el valor pagado por este (sic) al señor CARLOS ARTURO FRANCO REBELLON (sic) …”6 3.2. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal (folio 132 del cuaderno 1).

4. La sentencia apelada 5 Folio 100 del cuaderno 1. 6 Folio 131 del cuaderno 1.

En sentencia de 21 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las súplicas de la demanda. Como sustento de su decisión, sostuvo (se transcribe como obra en el proceso, incluso con errores): “En el caso concreto, se observa que la acción de repetición contra la Dra. DOLLY DUQUE CHICA, fue sustentado en el hecho de haber sido ésta quien en su condición de Contralora Municipal firmó los actos administrativos posteriormente declarados ilegales por el Consejo de Estado; sin embargo, no se explicó por qué se considera que la funcionaria obró con dolo o culpa grave, pues ningún sustento se efectuó al respecto, ni se plantearon las razones por las cuales su conducta podría considerarse incursa en alguna de estas calificaciones. “Al plenario no se allegaron los actos administrativos debatidos en sede jurisdiccional; así mismo, de la lectura de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, no logra establecerse la acción gravemente culposa o dolosa de la demandada. Del recuento de los hechos de la presente demanda y del estudio acucioso de la sentencia precitada, se extracta que, el mismo Tribunal Administrativo del Valle del Cauca erró al considerar que el señor Rebellón Franco fue legalmente desvinculado de su cargo, mientras que el Consejo de Estado consideró que fue ilegalmente desvinculado, razón por la cual ordenó su reintegro. Este grado de confusión entre las mismas instancias judiciales, aunado a la falta de material probatorio allegado al plenario, no permiten que ésta Sala pueda concluir que la actuación de la señora DOLLY DUQUE CHICA fue negligente e imprudente o que desconoció y vulneró normas

legales de manera abierta; por lo anterior, no se configura en el presente asunto una actuación dolosa o gravemente culposa por parte de la demandada”7.

5. La impugnación El municipio de Tuluá solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones formuladas, puesto que, afirmó, existen pruebas que demuestran que la accionada es responsable “por culpa grave o dolo en su actuar”8 y, por tanto, debe reintegrar la suma que aquél canceló en cumplimiento de la sentencia de condena ya mencionada.

En efecto, dijo el recurrente (se transcribe literal, incluso con errores): “Como resultado, encuentra este despacho que la Dra. Dolly Duque Chica es responsable por culpa grave o dolo en su actuar, teniendo en cuenta que la condena proferida por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en la cual fue revocada la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal y en su lugar declara la nulidad parcial de los actos administrativos en cuestión, fue producto de haberse encontrado por parte de la alta corporación ‘(…) QUE SE TRATA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADOLECE DE FALSA MOTIVACIÓN, CAUSAL DE ANULABILIDAD Y EN CONSECUENCIA PROCEDE’”9 (resaltado del texto original). 7 Folios 151 y 152 del cuaderno principal. 8 Folio 155 del cuaderno principal. 9 Folio 154 del cuaderno principal.

6. Trámite en segunda instancia 6.1. El recurso de apelación fue concedido el 21 de febrero de 2014 (folio 159 del

cuaderno principal) y admitido el 14 de mayo de esa misma anualidad (folios 163 a 165 del cuaderno principal). Posteriormente, esto es, mediante auto calendado el 18 de junio de 2014 se dio traslado a las partes, para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera su concepto (folio 167 del cuaderno principal). 6.2. La parte actora reiteró los argumentos esgrimidos en su recurso de alzada (folios 173 a 175 del cuaderno principal). 6.3. El Ministerio Público pidió revocar el fallo recurrido y, en su lugar, declarar prósperas las pretensiones formuladas, por considerar que está demostrada la culpa grave de la demandada, pues desconoció la ley al expedir los actos administrativos por medio de los cuales se reestructuró la planta de personal de la Contraloría Municipal de Tuluá, conducta que, en su opinión, se adecúa a una de las presunciones de culpa grave consagradas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, a saber, “‘1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho’. Es decir (sic) se trata de una presunción legal, la cual es suficiente invocarla y la carga probatoria le corresponde a la demandada a fin de desvirtuarla”10. 6.4. La parte demandada guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A, en

armonía con lo previsto por el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, según el cual corresponde a esta Corporación conocer de las acciones de repetición en segunda instancia11, al margen de la cuantía del proceso.

2. Ejercicio oportuno de la acción 10 Folio 180 del cuaderno principal. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, radicación 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ).

La caducidad de la acción de repetición se regía, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al pago de la condena a cargo de la entidad demandante, por las disposiciones del artículo 136, numeral 9, del C.C.A. que dice: “9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad” (se subraya). El texto subrayado de la norma fue declarado exequible condicionalmente, mediante sentencia C - 832 de 2001, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A. Así, pues, la caducidad en la acción de repetición se produce, en principio, al cabo de dos años contados a partir del día siguiente a la fecha del pago, siempre que ese pago se realice dentro del plazo de los 18 meses previsto en el artículo 177 del C. C. A.; de lo contrario, el término de caducidad empezará a

correr, indefectiblemente, a partir del día siguiente al vencimiento de dicho plazo –18 meses–. Al examinar las pruebas que obran en el expediente se tiene demostrado que, mediante sentencia del 25 de marzo de 2010, esta Corporación, dentro de la radicación 76001-23-31-000-2001-05545-01, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos allí demandados y, en consecuencia, ordenó al municipio de Tuluá y a la Contraloría Municipal de dicha entidad territorial reintegrar al señor Carlos Arturo Rebellón Franco (demandante en ese proceso) “al cargo de Técnico 401 o a uno de igual o superior categoría junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones y demás prestaciones dejados de percibir desde cuando se produjo su retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrado”12. La anterior sentencia quedó ejecutoriada el 7 de mayo de 2010 (folio 26 del cuaderno 1). Así, pues, a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia, es decir, el 8 de mayo de 2010, empezó a correr el plazo de los dieciocho (18) meses señalados en el artículo 177 del C.C.A. para que el municipio de Tuluá efectuara 12 Folios 23 y 24 del cuaderno 1. el correspondiente pago, plazo que expiraba el 8 de noviembre de 2011; no obstante, comoquiera que el pago se efectuó el 4 de noviembre de 2010 (folio 45 del cuaderno 1), es decir, antes de que se completaran los 18 meses previstos en

la ley, el término de caducidad se contabilizará a partir del día siguiente al pago de la suma de dinero derivada de la condena judicial. En este orden de ideas, los dos años con los cuales contaba el municipio de Tuluá para interponer la demanda de repetición corrieron del 5 de noviembre de 2010 al 5 de noviembre de 2012. Como la demanda se formuló el 13 de mayo de 2011 (folio 58 del cuaderno 1), es dable concluir que se presentó de forma oportuna.

3. Naturaleza de la acción de repetición. Reiteración jurisprudencial.

La acción de repetición tiene fundamento en la Constitución Política, toda vez que, en el contexto de la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, se concibió como una defensa del patrimonio público, que se materializa a través de la posibilidad que éste tiene de recuperar dineros que debió pagar como consecuencia de condenas impuestas por las autoridades judiciales, que se hayan producido por dolo o culpa grave de sus funcionarios13. Debido a la ausencia de una definición legal de las nociones de culpa grave o dolo en la actuación del servidor público, la jurisprudencia de esta Corporación se remitió, originalmente, a la clasificación y definición dadas por el artículo 63 del Código Civil14. Posteriormente, consideró que los conceptos de la legislación civil debían armonizarse con normas de derecho público como los artículos 6, 83, 91 y 123 de la Constitución Política y aquellas que asignan funciones a los servidores en los reglamentos y manuales respectivos. 13 Esta fundamentación constitucional encuentra principalmente asiento en el inciso segundo del artículo 90

de la Constitución Política, así como en otras disposiciones constitucionales, como los artículos 6 y 91. Sobre este soporte de la Carta Fundamental se pronunció la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C778 de 2003, en la que se decidió la constitucionalidad de algunas disposiciones demandadas de la Ley 678 de 2001. Sobre las características de la acción de repetición, vale la pena anotar que esta Sección ha señalado que no necesariamente debe existir una condena en contra del Estado, toda vez que el pago hecho por éste puede ocurrir como consecuencia de un mecanismo alternativo de solución de conflictos. Así mismo, ha sostenido la Sala que la acción de repetición no solo puede recaer contra funcionarios, sino también contra particulares que actúen en ejercicio de funciones públicas. 14 Léase, entre otras, la sentencia de 25 de julio de 1994, expediente 8483, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en que se dijo: “El cumplimiento negligente e irresponsable de las obligaciones que le correspondían al funcionario llamado en garantía, (sic) configura su culpa grave como causa del perjuicio recibido por el demandante. Esta culpa, definida por el artículo 63 del Código Civil que siguiendo al Derecho Romano la asimila al dolo, (sic) es aquella que consiste ‘en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios’. Toda vez que el perjuicio por el cual debe responder la entidad demandada, (sic) tuvo como causa una conducta gravemente culposa de su agente, dicha entidad deberá repetir contra él, en cumplimiento del mandato contenido en el

artículo 90 de la C. P.”.

Al respecto señaló: “De conformidad con el art. 28 del Código Civil, las palabras de la ley se entenderán en su significado natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero (sic) cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal. “Por su parte, el art. 63 de la misma obra señala que “La ley distingue tres especies de culpa o descuido: ‘Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. ‘Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. ‘El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. ‘Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. ‘El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro.’ “Estas previsiones, sin embargo, deben armonizarse con lo que dispone el artículo 6º de la Carta Política, el cual señala que los servidores públicos

son responsables no sólo por infringir la Constitución y las leyes como lo son los particulares, sino también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones; así mismo con el artículo 91 de la misma obra que no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un mandato superior, en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona. “Igualmente, el juez debe valorar la asignación de funciones señaladas en el reglamento o manual de funciones sin que dicho reglamento pueda, de ningún modo, como lo sugieren algunos, entrar a definir cuales (sic) conductas pueden calificarse de culpa grave o dolo por cuanto este es un aspecto que la Carta ha deferido a la reserva de ley (artículo 124 Constitución Política). “De aquí se desprende que si bien los conceptos de culpa penal y culpa civil pueden equipararse, el juez administrativo al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del ‘buen servidor público’, sino que deberá referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (artículos 6 y 91 de la C.P.)”15. Posteriormente, la Sala sostuvo: “Así (sic) frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que (sic) para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener

en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. “Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como (sic) por ejemplo, contratos, bienes y familia”16.

4. Norma aplicable La Sala advierte que como los actos administrativos que dieron origen a este proceso17, es decir, los anulados mediante la sentencia del 25 de marzo de 2010 fueron proferidos en julio de 2001, la Ley 678 de este mismo año no es aplicable en los aspectos sustanciales a este caso18; no obstante, en materia procesal, el caso se debe tramitar con sujeción a dicha ley, por cuanto en este aspecto (el procesal) se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público. Así lo ha explicado la Sala: “Teniendo en cuenta que los hechos del caso que ocupa la atención de la Sala ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678, expedida el año 2001, norma que, como se dijo, contiene la regulación actualmente 15 Sentencia de 31 de agosto de 1999, expediente 10.865.

16 Sentencia de 27 de noviembre de 2006 (expediente 16.171), actor: Contraloría de Bogotá D.C. 17 Estos actos administrativos son: 1) el oficio del 25 de julio de 2001, mediante el cual la Contraloría

Municipal de Tuluá comunicó al señor Carlos Arturo Rebellón Franco que el cargo que ocupaba había sido suprimido, 2) el acta 3 del 26 de julio de 2001, en donde se determinó el puntaje obtenido por cada uno de los técnicos en el escalafón de la carrera administrativa, en cumplimiento de la Resolución 29 de 2001, 3) la Resolución 29 del 26 de julio de 2001, a través de la cual la Contraloría Municipal estableció cuáles empleados inscritos en carrera administrativa serían incorporados a la nueva planta de cargos y 4) la Resolución 31 del 31 de julio de 2001, emitida por la Contraloría Municipal de Tuluá, mediante la cual se incorporan unos empleados a la nueva planta de cargos de dicho organismo. 18 El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001. Lo cual significa que “si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado. En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme a las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago

indemnizatorio a la víctima del daño” (sentencia del 31 de agosto de 2006, expediente 28.448). vigente acerca de la acción de repetición, debe la Sala establecer cuál es la normatividad que resulta aplicable al caso concreto. “En virtud del principio general de irretroactividad de las leyes, salvo las que establecen normas procesales, principio que se erige con el fin de garantizar la seguridad jurídica y el derecho constitucional al debido proceso19, la Sala ha sostenido20 que (sic) por cuanto la Ley 678 regula tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición, se ha de precisar cuáles son las normas aplicables respecto de cada uno de dichos aspectos: “i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo (sic) con culpa grave o con dolo, (sic) serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal. “ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de or