CE-SECCION TERCERA-76001-23-33-000-2013-00259-01(61184)-2018

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DEL

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA

[P]ara garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley, pues, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. De conformidad con el literal i del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento de la acción u omisión causante del daño o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, situación en la cual deberá probar la imposibilidad de conocerlo –el daño– en el momento de su ocurrencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Responsabilidad del

Estado por ocupación permanente de bien inmueble / OCUPACIÓN PERMANENTE DE OBRA PÚBLICA - Por ejecución de obra pública / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Cómputo. Término / REPARACIÓN DIRECTA - Aplicación del principio de acceso efectivo a la administración de justicia En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de ese momento debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública, es decir, el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, pues el mismo debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general. (…) lo que se pretende en este caso es la declaratoria de responsabilidad del distrito de Buenaventura, como consecuencia de la ocupación permanente de 37 hectáreas pertenecientes a los demandantes, para la construcción de un marcoproyecto de viviendas de interés social; así, pues, para contabilizar el término de caducidad se tendrán en cuenta los parámetros ya citados y establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación para los asuntos en los que se encuentre en discusión la ocupación de un inmueble, con ocasión de una obra pública. (…) la parte demandada dando respuesta a

lo requerido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, manifestó que en 2009sin especificar día y mesla administración del distrito de Buenaventura, en asocio con FONVIVIENDA, dió inicio a la ejecución del macroproyecto de viviendas de interés social denominado San Antonio, con el cual ocupó parte del terreno de los demandantes, de manera que se podría decir que, desde entonces, los demandantes tuvieron conocimiento de la ocupación; pero, de lo que no se tiene certeza es de cuándo finalizaron las obras o, si estas aún no culminan, para así poder contar el término de caducidad de la acción. (…) sin tener certeza y claridad sobre la continuidad de las obras en el predio de los demandantes, se considera que, en virtud del principio pro actione y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de justicia, el estudio de la caducidad de la acción debe diferirse hasta cuándo se tengan mayores elementos probatorios que determinen la fecha en que finalizó la obra pública en el predio de los demandantes; por ende, se debe seguir adelante con el trámite del proceso en primera instancia, a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se determine con certeza si acaeció o no la caducidad de la acción ejercida por los demandantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2013-00259-01(61184)

Actor: FLOR DE MARÍA GARCÍA DE PARADA Y OTROS

Demandado: DISTRITO DE BUENAVENTURA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 1 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

ANTECEDENTES La demanda El 8 de marzo de 2013, la señora María Osnery García de Cabrera y otros1, en ejercicio de la acción de reparación directa, formularon demanda contra la “Alcaldía Distrital de Buenaventura” (sic), con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios a ellos causados, con ocasión de la ocupación de un predio de propiedad de los demandantes identificado con la matrícula inmobiliaria 372-20724. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, indicaron que la administración distrital de Buenaventura inició la ejecución de un macro proyecto denominado San Antonio y que, en el desarrollo del mismo, despojó a los aquí demandantes de su 1 Demandantes: María Osnery García de Cabrera, Flor de María García de Parada, Luis Educado García Valencia y José Noé García Valencia. propiedad y destruyó todos los cultivos y plantaciones que tenían en su terreno (folio 62 cuaderno 2). Igualmente, manifestaron que en reiteradas ocasiones los demandantes y otros afectados le reclamaron al alcalde distrital por los perjuicios ocasionados, pero que, a pesar de que el alcalde se comprometió a pagar tales perjuicios mediante

conciliación extra judicial, esto nunca ocurrió (folio 64 cuaderno 2). Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó que se condene a la “Alcandía Distrital de Buenaventura” (sic) a pagarles $7.787.709.200, por perjuicios materiales y $115.200.000, por perjuicios morales (folios 67 a 72 del cuaderno 2). Auto apelado En providencia del 1 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en audiencia inicial, declaró probada de oficio la excepción de caducidad. Explicó que, de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal i, de la ley 1437 de 2011, la acción para obtener la reparación del daño tiene una caducidad de dos años contados a partir de la ocurrencia de la acción u omisión, o desde que el actor tuvo o debió tener conocimiento del mismo. Luego de citar jurisprudencia de esta Corporación respecto de la caducidad de la acción por la ocupación de un bien inmueble, manifestó que, de ella se podía llegar a dos conclusiones; la primera, es que el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, sino, hasta los dos años siguientes al momento en que terminan las obras que afectan directamente al inmueble y, el segundo, es que, si los efectos del daño se extienden indefinidamente, ello no evita que transcurra el término de caducidad. Arguyó que en materia de ocupación de inmuebles lo que debe distinguirse es la ocurrencia del daño, el cual no puede confundirse con sus efectos, por lo que la

caducidad, incluso cuando la obra continúe en construcción, debe contarse a partir de la notoriedad del hecho dañoso. Indicó que con la lectura de la demanda y de la contestación de la misma no se logró claridad sobre el momento de la ocupación, razón por la cual decretó varias pruebas encaminadas a obtener mayor certeza sobre la caducidad de la acción. Manifestó que, con los documentos obrantes en el expediente, se acreditó que en 2009 fue notorio el hecho de la ocupación, por la ejecución del macroproyecto liderado por el municipio. Concluyó que la caducidad debía contarse desde 2009 (por ser este el año en que los accionantes fueron despojados del área que poseían), así que, al momento de radicarse la solicitud de conciliación -2012la acción ya estaba caducada, razón por la cual, de oficio declaró la prosperidad de dicha excepción. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso en la citada audiencia el recurso de apelación, en el que alegó que el inmueble de los demandantes no es un bien fiscal y que no existe caducidad de la acción, pues las obras que ocasionaron los daños reclamados aún no se han terminado; además, solicitó ordenar de oficio una inspección judicial, para que se verifique su dicho. CONSIDERACIONES Legislación aplicable al presente asunto Como la demanda se presentó el 8 de marzo de 2013, a este asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011–, en virtud de lo establecido en el artículo 308 del

mismo. Competencia El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A.2. Caso concreto Se debe verificar, pues, si le asistió la razón al a quo al declarar de oficio la configuración de la excepción de caducidad de la acción. Esta Corporación ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en 2 “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…) “6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. “Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.

Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley, pues, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. De conformidad con el literal i del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento de la acción u omisión causante del daño o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior, situación en la cual deberá probar la imposibilidad de conocerlo –el daño– en el momento de su ocurrencia. En relación con el término de caducidad, cuando se trata de la ocupación permanente de inmuebles con ocasión de la ejecución de trabajos públicos la Sala ha sostenido que se requiere tener claridad acerca de la fecha en la cual culminó la obra en

el predio afectado, pues a partir de ese momento debe contabilizarse el término de dos años que prevé la ley para accionar contra la respectiva entidad pública, es decir, el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, pues el mismo debe empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectaron directamente un inmueble hayan culminado, aun cuando todavía quede por ejecutar una parte del respectivo proyecto general. Sobre el particular, se ha pronunciado esta Corporación en los siguientes términos (se transcribe como obra en el texto original): “27. El numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece que la acción de reparación directa caduca al vencimiento del plazo de 2 años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente de ocurrida la ocupación3 temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa, que es el caso que ahora concita la atención de la Sala. 3“?En este punto es pertinente aclarar que el vocablo 'ocupación' a que se refiere el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, no es sinónimo de la 'ocupación' como modo de adquirir el dominio a que se refieren los artículos 685 y siguientes del Código Civil, pues dicho modo no es predicable de los bienes inmuebles. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española el verbo 'ocupar' significa 'tomar posesión o apoderarse de un territorio, de un lugar, de un edificio, etc, invadiéndolo o instalándose en él', o bien significa 'llenar un espacio o lugar'”.

“28. La aplicación de dicha regla general se exceptúa cuando el conocimiento del hecho sólo fue posible en un momento posterior a la ocurrencia del mismo, siempre y cuando que se observe que el interesado no pudo conocer el hecho dañoso en un momento anterior. “29. En dichas situaciones el término de caducidad se cuenta a partir de que el interesado tiene conocimiento del daño cuya indemnización pretende4, o desde la cesación del mismo cuando el daño es de tracto sucesivo o causación continuada5. “30. La jurisprudencia de la Sala distingue dos supuestos, en lo que tiene que ver con la ocupación temporal o permanente de inmuebles: “31. (i) En los eventos en que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior. En la sentencia del 10 de junio de 2009 se dijo al respecto: 'En los asuntos relativos a la ocupación de un inmueble por trabajos públicos, la jurisprudencia ha reiterado, en varias oportunidades […], que el término de caducidad se cuenta a partir de la fecha en que cesó la ocupación del bien, como quiera que la pretensión del afectado es reclamar los perjuicios que se dieron durante el lapso que permaneció ocupado el terreno y éstos sólo pueden determinarse, cuando aquella haya cesado'. “(…) “32. Por otra parte, (ii) cuando la ocupación ocurre ‘por cualquier otra causa’,

el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma: “'Así las cosas, en tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble, es decir, desde cuando cesó la ocupación temporal, o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente, y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso'6. 4“?Ver sentencia del 7 de mayo de 1998, proferida dentro del proceso radicado No. 14.297, promovido por William Alberto Londoño contra el Instituto de Seguro Social. Los criterios contenidos en la citada providencia, han sido reiterados en los siguientes pronunciamientos: sentencia del 11 de mayo de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, expediente No. 12.200; auto del 5 de octubre de 2000, C. P.: María Helena Giraldo Gómez, expediente No. 18.208; auto

del 10 de noviembre de 2000, C. P.: María Helena Girlado Gómez, expediente No. 18.805; sentencia del 29 de enero de 2004, C. P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente No. 18.273; auto de 25 de marzo de 2004, C. P.: Ramiro Saavedra Becerra, expediente No. 24.647; auto del 22 de marzo de 2007, C. P.: Alier Eduardo Hernández Henríquez, expediente No. 32.935, entre otros”. 5“?En lo que tiene que ver con los daños de tracto sucesivo o ejecución continuada véase sentencia del 18 de octubre de 2007, C. P.: Enrique Gil Botero, radicación No. 2001-00029-01 (AG), en la cual se distingue el daño instantáneo del de tracto sucesivo, y se establecen reglas para el cómputo del término de caducidad para cada caso”. 6“?Sentencia del 7 de mayo de 2008, expediente 16.922, demandante: Sociedad Preycosanter Ltda., C.P.: Ruth Stella Correa”. “33. Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término7, razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de

los criterios que ha establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales”8 (se resalta). Posteriormente, esta Corporación, en sentencia del 17 de abril de 2013 (expediente 27326), reiteró: “De los precedentes jurisprudenciales citados es posible afirmar que: i) La ocupación de bienes inmuebles, temporal o permanente, constituye fuente de responsabilidad patrimonial del Estado, la cual se analizará bajo el prisma de la responsabilidad objetiva, razón por la cual para acreditar la existencia de la misma se requiere probar la legimitación (sic) en la causa –la propiedad del bien inmueble o un derecho real respecto del mismo– y la existencia de la ocupación; ii) El término de caducidad de la acción de reparación directa en estos eventos comienza a contarse a partir de la cesación de la ocupación temporal o desde la finalización de la obra pública, sin que para ello sea necesario que la totalidad del proyecto en virtud del cual se ha ocupado un bien inmueble deba haberse ejecutado, puesto que se trata de determinar los perjuicios causados al propietario de un bien inmueble individualmente determinado; iii) Excepcionalmente el cómputo del término de caducidad puede iniciarse a partir del momento en que el afectado tenga conocimiento de la ocupación, atendiendo las especificidades del caso concreto” (se subraya). Pues bien, lo que se pretende en este caso es la declaratoria de responsabilidad del distrito de Buenaventura, como consecuencia de la ocupación permanente de 37 hectáreas pertenecientes a los demandantes, para la construcción de un

marcoproyecto de viviendas de interés social; así, pues, para contabilizar el término de caducidad se tendrán en cuenta los parámetros ya citados y establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación para los asuntos en los que se encuentre en discusión la ocupación de un inmueble, con ocasión de una obra pública. Como se vió, la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide en este tipo de casos con el de la cesación de la ocupación temporal o desde cuando se terminó la obra pública, sin que sea necesario que la totalidad del proyecto en virtud del cual se ha ocupado un bien inmueble deba haberse ejecutado, 7“?Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008. C. P.: Myriam Guerrero de Escobar. Radicación No. 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón”. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, radicación 54001-23-31-000-200800301-01(38271) puesto que se trata de determinar los perjuicios causados al propietario de un determinado bien inmueble individualmente considerado. En el sub judice, la parte demandada, en escrito visible a folio 1 del cuaderno 3 y dando respuesta a lo requerido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, manifestó que en 2009sin especificar día y mesla administración del distrito de Buenaventura, en asocio con FONVIVIENDA, dió inicio a la ejecución del

macroproyecto de viviendas de interés social denominado San Antonio, con el cual ocupó parte del terreno de los demandantes, de manera que se podría decir que, desde entonces, los demandantes tuvieron conocimiento de la ocupación; pero, de lo que no se tiene certeza es de cuándo finalizaron las obras o, si estas aún no culminan, para así poder contar el término de caducidad de la acción. Al respecto, se advierte que en el expediente no obra documento o prueba alguna que indique si las obran aún continúan en el predio de los demandantes, o si, por el contrario, ya finalizaron. Así las cosas, esto es, sin tener certeza y claridad sobre la continuidad de las obras en el predio de los demandantes, se considera que, en virtud del principio pro actione9 y en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de justicia, el estudio de la caducidad de la acción debe diferirse hasta cuándo se tengan mayores elementos probatorios que determinen la fecha en que finalizó la obra pública en el predio de los demandantes; por ende, se debe seguir adelante con el trámite del proceso en primera instancia, a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se determine con certeza si acaeció o no la caducidad de la acción ejercida por los demandantes. En mérito de lo expuesto, se R E S U E L V E 9 “En el mismo sentido y con el propósito de garantizar el acceso a la administración de justicia (art. 229 del C.P.), esta Corporación ha desarrollado este principio, aplicable en el trámite de admisión de la demanda, en los casos en los que

el juez tenga una duda razonable sobre el acaecimiento de la caducidad del medio de control ya sea porque (i) no tiene certeza sobre cuándo el momento en el que debe empezar a contarse el término o (ii) tiene dudas sobre su interrupción por la solicitud de conciliación extrajudicial. “Cuando esto ocurre, el juez debe “seguir adelante la actuación contenciosa administrativa a fin de que sea al momento del fallo, cuando se tengan mayores elementos de juicio, que se podrá determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control ejercida por los demandantes”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 15 de marzo de 2018 (exp. 59.229) (M.P Stella Conto Díaz del Castillo). Este principio fue también desarrollado en los autos del 3 de junio de 2014, 4 de julio de 2017 y 8 de agosto de 2017, proferidos por la Subsección ‘C’ de la Sección Tercera del Consejo de Estado (M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa”, dentro de los expedientes No. 46107, 59017 y 59644, respectivamente, y en el auto del 23 de octubre de 2017, proferido por la Subsección ‘A’ de la Sección Tercera del Consejo de Estado (M.P. Martha Nubia Velásquez Rico (E)”, dentro del expediente No. 59052; entre otros y en la sentencia de 10 de noviembre de 2000, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado (M.P. María Elena Giraldo Gómez), entre otras.

PRIMERO: REVOCAR el auto del 1 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se declaró caducada la acción.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

F247/C4/CCM