CE-SECCION TERCERA-76001-23-33-001-2017-01117-01(61345)-2018

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Confirma auto que rechazó demanda por caducidad de la acción / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - No procede contra acto administrativo que suprimió cargo de carrera administrativa y desvinculó a trabajador / ACTO ADMINISTRATIVO QUE SUPRIMIÓ CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA - Declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente contra acto administrativo que suprimió cargo de carrera administrativa y desvinculó a trabajador / CADUCIDAD DE LOS MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Configuración En el caso bajo examen la parte demandante interpone recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No se aportó con la demanda copia del Acuerdo 081 de 2001, no obstante se alega que el daño se genera con la expedición de ese acto general cuya ilegalidad fue decretada por la Sección Segunda de esta Corporación mediante sentencia del 27 de abril de 2015. (…) En el mismo Acuerdo se estableció la nueva planta de cargos y la nomenclatura, clasificación y escala salarial de los mismos. Sin embargo, no enunció de manera específica la clasificación y cantidad de cargos que suprimió ni la cantidad de cargos que fueron creados en la nueva planta de personal y ordenó a la Mesa Directiva de la Corporación ajustar los manuales de funciones y procedimientos de los nuevos empleos y a la Administración Municipal crear un programa denominado como “Readaptación Laboral” para los servidores públicos que

resultaren desvinculados del Concejo Municipal. Se evidencia que, de manera particular y concreta, existió un oficio dirigido a cada empleado a retirar, comunicación que se convierte en el acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva. (…) Encuentra la Sala que en el sub lite el caso se adecua al segundo de los eventos contemplados por la Sección Segunda de esta Corporación para determinar el acto demandable, esto es, que el oficio de comunicación es el que concreta la decisión de suprimir el cargo y, por tanto, era demandable. (…) [F]ue el acto general -Acuerdo 081 de 2001el que suprimió toda la planta de personal vigente para la época en el Concejo Municipal de Cali, entre la expedición de este y su declaratoria de nulidad por la Sección Segunda del Consejo de Estado se profirió un acto particular y concreto, que podía ser objeto de control jurisdiccional en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes al día de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. En ese contexto, se tiene que el acto particular fue comunicado a la demandante el 6 de julio de 2001, que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 31 de mayo de 2017, y que el 17 de julio de 2017 se radicó la demanda, esto es, cuando ya había caducado la acción. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA CUANDO EL DAÑO ES GENERADO POR ACTO ADMINISTRATIVOEventos El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo establece (…) [que] en principio, el medio de control expresamente instituido para reparar los daños originados con la expedición de un acto administrativo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) Por su parte, el artículo 140 del C.P.A.C.A., en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por las acciones u omisiones de la administración, establece (…) [que] es posible el medio de control de reparación directa aún en el evento de existir actos administrativos de por medio. NOTA DE RELATORÍA: En relación con los eventos excepcionales en los que procede la acción de reparación directa contra actos administrativos, cita sentencia de 9 de noviembre de 2017, Exp. 59239, MP. Stella Conto Díaz Del Castillo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 140

RETIRO DEL SERVICIO DE EMPLEADO PÚBLICO POR REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA - Daño causado mediante acto administrativo La Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que en asuntos en los que se debate el retiro de los servidores públicos con ocasión de la reestructuración administrativa es el acto que contiene en forma individual el retiro del servicio es el acto administrativo que debe ser demandado. Sin embargo, se deben analizar en cada caso particular qué tipo de acto es el que concreta la situación. NOTA DE RELATORÍA: En relación con los daños causados con el acto administrativo que ordena retirar del servicio a empleado público con motivo de la reestructuración de la entidad, cita sentencia de 7 de abril de 2016, Exp. 2357, MP. William Hernández

Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO (E)

Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 76001-23-33-001-2017-01117-01(61345)

Actor: GLORIA AMPARO GUERRERO GALVIS

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 11 de diciembre de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES 1.1. El 27 de julio de 2017 la señora Gloria Amparo Guerrero Galvis presentó acción contenciosa en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del Municipio de Santiago de Cali, para que se le declare “administrativamente responsable por los daños materiales, a título de lucro cesante consolidado y pasado, lucro cesante futuro, perjuicios morales, perjuicios fisiológicos o daño a la vida”, por la desvinculación del cargo que desempeñaba la demandante en la administración municipal en virtud del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001.

Como fundamentos fácticos de las pretensiones señaló: 1.1. La señora Gloria Amparo Guerrero Galvis fue nombrada mediante Resolución

No. 039 del 24 de 1995, en el cargo de Secretaria Ejecutiva de Comisión del Concejo Municipal de Cali y tomó posesión el 25 de enero del mismo año. Mediante Resolución No. 737 de 1997 fue nombrada en el cargo de Secretaria Transcriptora y el 14 de abril de 1998 fue inscrita en carrera administrativa en este último cargo, según registro de la Comisión Nacional del Servicio Civil. 1.1.2. Mediante comunicación escrita del 6 de julio de 2001 el Concejo Municipal de Cali le informó a la señora Gloria Amparo Guerrero Galvis que por Acuerdo 081 del 18 de abril de 2001 se había suprimido el cargo que venía desempeñando, supresión que se haría efectiva a partir del 9 de julio de 2001. Para ese momento la demandante desempeñaba el cargo de Secretaria Transcriptora y su último salario básico devengado ascendió a $1 674 382. 1.1.3. La Unión Sindical de Servidores Públicos y Contratistas de los Entes Municipales y sus Órganos de Control del Departamento del Valle del Cauca “USSIENTES” – Seccional Municipal, en ejercicio de la acción de nulidad simple demandó la legalidad del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001 expedido por el Concejo Municipal de Cali. 1.1.4. Mediante sentencia del 21 de marzo de 2013 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda. 1.1.5. En sede de apelación, el Consejo de Estado profirió sentencia el 27 de abril de 2015, mediante la cual revocó el fallo apelado y, en su lugar, declaró la nulidad

del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001 expedido por el Concejo Municipal de Cali. 1.1.6. Aduce la parte demandante que, teniendo en cuenta que el Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001 fue declarado ilegal, la desvinculación de la señora Gloria Amparo Guerrero Galvis se torna ilegal e injusta y, en consecuencia, debe ser indemnizada por los perjuicios causados por la inestabilidad económica que tuvo que soportar, ya que el salario que devengaba en el cargo suprimido constituía su único ingreso. Además, no pudo continuar cotizando para pensión y perdió la oportunidad de adquirir el status de pensionada por no acumular el capital necesario para adquirir el derecho. 1.1.8. Mediante derecho de petición del 30 de mayo de 2017 la señora Gloria Amparo Guerrero Galvis solicitó a la parte hoy demandada la revocatoria del acto administrativo de desvinculación. El Concejo Municipal de Cali dio respuesta el 7 de junio de 2017, negando la revocatoria solicitada por considerar que estaba ante una situación jurídica consolidada. 1.2. Por auto del 11 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca adecuó de manera oficiosa la acción al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda por caducidad, argumentando que el causante del daño es el acto que le comunicó la supresión del cargo a la señora Gloria Amparo Guerrero Galvis, que la declaratoria de nulidad del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001 no lleva implícita la nulidad por consecuencia de los actos administrativos particulares que se hayan producido en su vigencia, los

cuales se encuentran en firme, por ser situaciones jurídicas consolidadas y, teniendo en cuenta que la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses y que el oficio de desvinculación se comunicó el 6 de julio de 2001, por lo que para la fecha de presentación de la demanda (27 de julio de 2017) ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. 1.3. Inconforme con la decisión de instancia la demandante presentó recurso de apelación contra el auto de rechazo de la demanda, el cual sustentó manifestando que el Acuerdo 081 de 2001, durante su vigencia, causó unos daños patrimoniales y extramatrimoniales que aún no han desaparecido, y que la responsabilidad se deriva directamente de la declaratoria de nulidad de dicho acto general. Advirtió, que el acto de comunicación, mediante el cual se informó a la señora Gloria Amparo Guerrero Galvis de la supresión de su cargo no reúne los requisitos del acto administrativo y es un mero documento informativo, siendo el Acuerdo 081 de 2001 el que realmente causó el daño cuya indemnización se reclama.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver la alzada interpuesta contra la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que rechazó la demanda, como lo disponen los artículos 125 y 243.1 del C.P.A.C.A. 2.2. De la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando el daño se genera en actos administrativos

El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como medio de control para controvertir la nulidad de los actos administrativos: ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. (Subrayas fuera del texto). Así, en principio, el medio de control expresamente instituido para reparar los daños originados con la expedición de un acto administrativo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por su parte, el artículo 140 del C.P.A.C.A., en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por las acciones u omisiones de la administración, establece: ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de

la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma (….). (Se subraya). A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen circunstancias excepcionales en las cuales es posible el medio de control de reparación directa aún en el evento de existir actos administrativos de por medio. Dichas excepciones han sido determinadas por esta Subsección del Consejo de Estado, en los siguientes términos1: a) Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, los perjuicios tienen origen en una actividad lícita y legítima del Estado. (…) b) Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado Esta excepción se presenta cuando el daño ha sido generado por un acto administrativo general que fue revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados

había estado cobijado por una presunción de legalidad, pero tornó en antijurídico dado que fue reconocido como ilegal por la administración o la jurisdicción y por lo mismo, hubo de desaparecer del mundo jurídico de manera que cesó para los administrados el deber de soportar sus efectos2. Es menester recordar que, únicamente procede la reparación directa cuando, entre el daño y el acto administrativo general, no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional , de ser así probablemente exista una situación jurídica consolidada. 1Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, providencia del 9 de noviembre de 2017, exp. nº 59239. C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo. 2Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. nº 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. (Referencia de la providencia en cita). Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, dado que los mismos conservan su presunción de legalidad aunque hayan desaparecido los fundamentos jurídicos que los soportaban. (…)  El decaimiento del Acto Administrativo En este punto, se debe recordar que el decaimiento de los actos administrativos, esto es, la pérdida de su fuerza de ejecutoria, tiene aplicación cuando desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a

su expedición, pues en este evento se torna imposible exigir el cumplimiento de lo ordenado. No obstante, no puede pasarse por alto que cuando el acto administrativo está ejecutado y el mismo no fue recurrido, los efectos surtidos se mantienen en virtud de la presunción de legalidad que lo cobija y la consolidación de la situación jurídica creada. (…) c) Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo Este supuesto tiene que ver con aquellos eventos en los que se alega que la causa del perjuicio no es propiamente un acto sino su ejecución irregular. Esta circunstancia es lo que se conoce como una operación administrativa ilegal cuya indemnización debe ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo que le dio origen, sino la forma defectuosa o irregular en que la administración lo ejecutó. Esta situación da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del medio de control de reparación directa. Sobre este evento la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado lo siguiente: Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa3. (Se resalta). En tal sentido, ha señalado esta Corporación que es necesario determinar con claridad el origen del daño con miras a establecer cuál es el medio de control

adecuado para demandar y obtener la reparación pretendida: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, exp., n.º 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth. (Referencia de la providencia en cita). demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”4 (Se subraya). 2.3. Acto que consolida el daño en casos de retiro del servicio de los empleados públicos con ocasión de una reestructuración administrativa La Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que en asuntos en los que

se debate el retiro de los servidores públicos con ocasión de la reestructuración administrativa es el acto que contiene en forma individual el retiro del servicio es el acto administrativo que debe ser demandado5. Sin embargo, se deben analizar en cada caso particular qué tipo de acto es el que concreta la situación. Al respecto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la sentencia del 18 de febrero de 2010, en el exp. No. 1712-08, señaló: La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos grosso modo:

1. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución.

2. Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable; esto sin olvidar que el acto general de supresión de cargo debe ser enjuiciado

en forma parcial o mediante la excepción de inaplicación del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 7 de abril de 2016, exp., n.º 2357-15, C.P. William Hernández Gómez.

3. En los eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir e l cargo, la comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos jurídicos el acto que suprimió el cargo, o el que no lo incorporó a la nueva planta de personal, imposibilitando legalmente el restablecimiento del derecho. (Se resalta).

Esta tesis ha sido reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, entre otras, en las sentencias del 7 de abril de 2016, Nos. 2357-15 y 2339-15, C.P.: William Hernández Gómez, y acogida por la H. Corte Constitucional en la sentencia T – 228 del 11 de mayo de 2016, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, en

la cual el Máximo Tribunal Constitucional señaló: Del precedente decantado se concluye que el Consejo de Estado inicialmente sostuvo que el oficio que comunicaba la supresión del cargo en los procesos de reestructuración de entidades públicas no era demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, en pronunciamientos más recientes ha reconocido que dichos actos son susceptibles de ser enjuiciados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de la teoría del acto integrador, según la cual es el oficio el acto que materializa la desvinculación del servidor público, independientemente de si existieron actos de reincorporación a la nueva planta de personal. En este sentido, la doctrina doméstica ha sostenido que los oficios excepcionalmente son actos administrativos, así: “En el caso del oficio, pasa a ser el acto administrativo cuando es el medio a través del cual se exterioriza de manera directa la decisión o respuesta a un asunto, de manera que al mismo tiempo sirve para instrumentalizar o plasmar la decisión, y para comunicarla al interesado. El oficio no está antecedido de otra forma de exteriorización de la decisión”.6 4.2. La Corte Constitucional en sentencia T-446 de 2013, revisó la acción de tutela que presentó una ciudadana contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y Juzgado Primero Administrativo de Tunja, cuyos fundamentos fácticos radicaban en que la actora fue desvinculada del cargo de secretaria ejecutiva en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CARC) producto del proceso de restructuración de la entidad

adelantado en virtud del Acuerdo 016 de 2002, lo cual le fue comunicado mediante Oficio del 15 de noviembre del mismo año. Por esta razón, demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho el Oficio que le comunicó su desvinculación, con fundamento en el acuerdo precitado. Dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, el a quo se inhibió de conocer de fondo el asunto, argumentando que no fueron demandados todos los actos administrativos pertinentes, especialmente el acuerdo de reestructuración. Tal decisión fue confirmada por el ad quem, bajo el mismo razonamiento, señalando que los actos de incorporación fueron los que modificaron la situación jurídica de la actora y por tanto debían ser demandados. Contra esas decisiones se interpuso acción de tutela, declarada improcedente en primera y segunda instancia con el argumento de que la demandante 6 BERROCAL, Luís Enrique. 2016. 7ª edición. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional LTDA. p. 213. (Referencia de la providencia en cita). solicitaba la aplicación de un precedente judicial en el que los supuestos fácticos no eran idénticos a los planteados en la tutela. Esta Corte revocó los fallos de tutela de ambas instancias y, en su lugar, protegió los derechos de la accionante. En consecuencia, dejó sin efectos el fallo del Tribunal demandado y, ordenó a este último que emitiera un nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos de juicio pertinentes para ello. Los argumentos que llevaron a tal determinación consistieron en que los accionados desconocieron el precedente fijado por el Consejo de Estado que

acepta la posibilidad de demandar los oficios de comunicación por ser los actos administrativos de contenido particular y concreto que modifican la situación jurídica. Las reglas que estableció fueron: (i) Reiteró la regla según la cual el Consejo de Estado ha señalado que cada proceso de supresión tiene sus propias especificidades, de modo que dependerá de cada caso determinar cuáles son los actos administrativos susceptibles de control judicial (el acto general de reestructuración, el de comunicación o el de incorporación), por lo que en principio no resulta adecuado afirmar que en todos los casos existe un acto específico a demandar, o contrario sensu, que existe un acto que no se pueda enjuiciar. (ii) Destacó la importancia de precisar el cargo de nulidad porque este determina el enjuiciamiento del acto que se demanda ante el juez de lo contencioso administrativo. En la providencia citada, el cargo se enfocaba a demostrar que se habían vulnerado los derechos de mérito y carrera de la actora, lo cual determinaba que debía enjuiciarse el acto general y el acto específico que lo había desvinculado -el oficio de información de la supresión de su cargo-. (iii) Reiteró la regla para determinar los actos que se deben enjuiciar ante los jueces contencioso administrativos, al señalar que en aplicación del principio de confianza legítima el actor demanda el acto que la entidad le señala como aquel que virtualmente suprime su cargo y bajo esa lógica, ese sería el acto a demandar, sin que esté dado a los jueces ordinarios exigirle demandar los actos de reincorporación porque en últimas, tal medida impone una carga

excesiva al interesado que puede derivar en una limitación al ejercicio del derecho de acción y del acceso a la administración de justicia. (iv) Destacó la doctrina jurisprudencial que desarrolló la “teoría el acto integrador” respecto a la posibilidad de demandar el oficio de comunicación como desarrollo del acto general y desde esa óptica, debe estudiarse el acto que informa la desvinculación por ser integrador de aquel que ordena la reestructuración ya que es el medio por el cual la supresión se hace eficaz, se da a conocer el acto principal y además, constituye el parámetro para conocer el término de caducidad de la acción.7 (v) Concluyó que en ese caso era viable que la actora demandara tanto el acto general como el oficio de comunicación de su desvinculación por la supresión del empleo, y que el hecho de que no hubiere formulado 7 Como lo determinó el Consejo de Estado, “sin los actos integradores la voluntad de la administración no es completa porque se necesita de estos para darle eficacia y validez a la decisión principal, y es por ello que pueden ser objeto de control de legalidad, el cual no se limita a la voluntad explicitada sino que comprende las actuaciones que integran el acto principal para lograr su cumplimiento. Finalmente con esta postura se consolida la obligación del juez de conocer de fondo de las actuaciones administrativas y su consecuente prohibición de adoptar decisiones inhibitorias, ajustándose así la actividad judicial a la eficacia plena de los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre las formalidades jurídicas”. cargos de nulidad contra las Resoluciones de incorporación no puede cercenar, dadas las particularidades del proceso de supresión, el

derecho al acceso a la administración de justicia. (Se resalta). 2.4. De la caducidad de los medios de control Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispuso la extinción de los medios de control judicial, estableciendo la carga de acudir a la justicia de forma diligente, esto es, dentro del plazo señalado por la Ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo. Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo y, con ello, se consoliden las situaciones jurídicas para que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas de su cargo, y no se cree en los administrados inseguridad jurídica. En ese contexto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 estableció el término para demandar ante esta jurisdicción. Puntualmente, sobre el término para impetrar los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa la norma en comento dispuso:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecu