CE-SECCION TERCERA-76001-23-33-003-2016-00711-01(58308)-2017

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Conciliación y reconocimiento de un crédito / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Término. Cómputo / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Operó. Demanda interpuesta fuera del término / RECHAZO DE LA DEMANDA POR

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[T]eniendo en cuenta que en la demanda se solicitó una indemnización con ocasión de los perjuicios que le habrían sido ocasionados a la parte actora desde el 15 de marzo de, fecha en la cual se realizó una conciliación entre la fundación demandante y CALISALUD EPS-S (…) la acción de reparación directa caducaba al cabo de 2 años “contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa”, según corresponda. En este orden de ideas, el término que tenía la parte actora para cuestionar las supuestas irregularidades presentadas en la creación y desarrollo de una EPS, corrió entre el 16 de marzo de 2010, día siguiente a la conciliación sobre el crédito a su favor, y el 16 de marzo de 2012, por lo que fuerza concluir que la demanda radicada el 27 de mayo de 2016 no se presentó oportunamente y, por lo mismo, debía rechazarse, pero por caducidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136.8 / LEY 153 DE 1887 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO –

ARTÍCULO 624

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-003-2016-00711-01(58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

Referencia: APELACIÓN AUTO. LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA Temas: Reparación Directa – Procedencia / Acumulación de pretensiones / caducidad del medio de control de reparación directa – 2 años “contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa”, según corresponda.

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 11 de agosto de 2016, mediante el cual se rechazó la demanda de reparación directa interpuesta, porque no fue corregida de conformidad con los lineamientos expresados en el auto de inadmisión.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda El 27 de mayo de 20161, la Fundación Vida y Salud Solidaria IPS, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra el municipio de Santiago de Cali y el patrimonio autónomo de CALI SALUD EPS - S en liquidación, administrado por Acción Sociedad Fiduciaria S.A., con el fin de que se

les indemnizaran los perjuicios causados por la supuesta falla en el servicio que se presentó con la creación de la mencionada EPS. Como fundamento de las pretensiones se invocaron los siguientes hechos: Mediante la Resolución N° 239 del 24 de octubre de 2011, modificada el 16 de noviembre del mismo año, la agente liquidadora de la Empresa Promotora de Salud CALISALUD EPS –S en liquidación reconoció un crédito a favor de la Fundación Vida y Salud, por la suma de setecientos cincuenta y dos millones doscientos seis mil cuarenta y tres pesos ($752’206.043), de los cuales, el 3 de junio de 2014, solo se pagaron seis millones quinientos ochenta y seis mil setecientos ochenta y un pesos con veintidós centavos ($6’586.781,22). Adujo que toda vez que la agente liquidadora de la Empresa Promotora de Salud CALISALUD EPS –S en liquidación, declaró terminada formalmente la existencia de dicha empresa el 30 de abril de 2014, se imposibilita el cobro del saldo adeudado. Señaló el libelo que el municipio de Santiago de Cali es responsable solidariamente con la empresa en liquidación, toda vez que fue la entidad municipal la que creó la EPS. 1 Fls. 1 a 9 del cuaderno # 1. 2

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA Por auto del 17 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

inadmitió la demanda de reparación directa presentada por la Fundación Vida y Salud Solidaria, al considerar que la parte actora pretendía acumular pretensiones propias de un proceso declarativo con una relativa a un proceso de ejecución, lo cual no consideró procedente, a la luz del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en lo anterior, el tribunal le concedió el término de diez (10) días a la parte actora para que corrigiera la demanda, so pena de rechazo de la misma. En cumplimiento de lo anterior, mediante escrito radicado el 5 de julio de 2016, el apoderado de la demandante presentó la corrección de las pretensiones de la demanda.

2. Decisión apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por auto del 11 de agosto de 2016, rechazó la demanda, al considerar que no fue corregida de conformidad con los lineamientos expresados en el auto de inadmisión.

El a quo expuso que, pese a que en la subsanación presentada la parte actora excluyó de las pretensiones “la suma de $752’206.043 correspondientes a valor reconocido mediante la Resolución No. 239 del 24 de octubre de 2011”, lo cierto es que la corrección sigue teniendo el mismo carácter de una pretensión ejecutiva que, según lo expuso, no se podía acumular a una pretensión declarativa2.

3. Recurso de apelación La anterior decisión se notificó el 14 de septiembre de 2016, por correo electrónico y fue apelada por la parte actora mediante escrito radicado el 20 de septiembre del mismo año, en el que solicitó que se revocara el auto del 11 de agosto y que, en

su lugar, se admitiera la demanda. Como fundamento de la impugnación, la parte actora expresó que lo que se pretende con la demanda es la declaración de responsabilidad administrativa por 2 Fls. 152 a 153 del cuaderno de segunda instancia. 3

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA una falla en el servicio que generó los perjuicios materiales alegados, sin que se solicite librar mandamiento de pago alguno de la suma adeudada y más cuando la entidad deudora ya se extinguió, por lo que no puede ser sujeto procesal en este o en algún otro proceso ejecutivo3.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 18 de octubre de 2016, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y ordenó remitir el expediente a esta Corporación4.

II. CONSIDERACIONES

1. Legislación aplicable al presente asunto Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 11 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, estima la Sala pertinente señalar que la demanda se presentó el 27 de mayo de 2016, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso5, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. Procedencia del recurso de apelación En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala encuentra que el auto recurrido tiene carácter apelable, según lo dispuesto de manera especial en el mencionado artículo 243 ibídem, toda vez que se trata de una providencia proferida por un Tribunal 3 Fls 157 a 158 del cuaderno de segunda instancia. 4 Fl. 161 del cuaderno de segunda instancia. 5 Ley 1564 de 2012, según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del pasado 25 de junio de 2014. C.P. Enrique Gil Botero. Expediente 49299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: “En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014”. Comoquiera que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto – principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello.

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Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA Administrativo en la cual se rechazó la demanda; así mismo, se advierte que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado6.

Ahora bien, según lo dispuesto en los artículos 1257 y 1508 del código en mención, la Sala tiene competencia funcional para conocer del presente asunto, por tratarse de un auto interlocutorio que rechazó la demanda proferido en primera instancia por un Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; no obstante lo anterior, debe precisarse si procedía el rechazo de la demanda por encontrar configurada la indebida acumulación de pretensiones. Al respecto, esta Subsección en pronunciamiento reciente rechazó la demanda por encontrar configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, con fundamento en las siguientes consideraciones9: “(…) resulta evidente e indiscutible que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada en su aspecto formal, razón por la cual no es posible volver sobre la decisión ya adoptada en esa providencia. “Al respecto, esta Corporación ha precisado lo siguiente: (…)las anteriores consideraciones conducen a predicar el carácter de irrevisable que tiene, en principio, la decisión judicial, porque lo propio de ella es que el tema no pueda volverse a someter a otro debate en el futuro, por lo que el funcionario judicial que se percate de su existencia debe abstenerse de iniciar una nueva discusión

sobre los puntos decididos en un juicio anterior, pues una conducta diferente atentaría contra la certeza jurídica que busca garantizar. 6 En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha proferido las siguientes providencias: i) auto del 25 de mayo de 2011, expediente 44.481, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; ii) auto del 31 de mayo de 2013, expediente 44.481, C.P. Danilo Rojas Betancourth y iii) auto del 10 de febrero del 2016, expediente 55.127, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, entre otras. 7 “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. 8 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o

se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 27 de abril de 2016, exp. 55.448, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 5

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA Desde luego que ese deber de abstención que tiene el funcionario judicial es de doble vía, pues también los ciudadanos -y aún más los abogados que los representan en juiciohan de abstenerse de iniciar un proceso donde se controviertan los mismos hechos y los mismos derechos que han sido definidos en otro proceso judicial, pues esto, a la vez que atenta contra la cosa juzgada, incide desfavorablemente en la eficiencia de la administración de justicia, al dedicársele tiempo valioso a un proceso que ya ha sido decidido con antelación`10. “(…). “En conclusión, la Sala confirmará el rechazo de la demanda pero por encontrar configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada” (se destaca).

Así las cosas, de conformidad con los apartes transcritos, es un deber del juez11 preservar el principio de economía procesal, que busca la celeridad en la solución de los litigios, esto es, que se imparta pronta y cumplida justicia. Asimismo, se

destaca que atenta contra una labor eficiente de la Administración de Justicia iniciar nuevamente un proceso que ya ha sido resuelto con anterioridad, máxime cuando esto vulnera los principios procesales de moralidad, estos son, lealtad, buena fe, veracidad, probidad y seriedad. Valga la pena precisar que lo anterior no obsta para que si el juez, al momento de admitir la demanda, no cuenta con los elementos para determinar con certeza la configuración de la cosa juzgada pueda hacerlo en la audiencia inicial, dado que el numeral 6 del artículo 180 del CPACA12 prescribe que las excepciones previas y otras, como la cosa juzgada, pueden ser resueltas en esta etapa procesal.

3. Caso concreto 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 10 de noviembre de 2005, expediente 14109 (tal como se cita en auto del 27 de abril de 2016, exp. 55.448, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera). 11 De acuerdo con lo consagrado en el artículo 42 del Código General del Proceso: “Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, presidir las audiencias, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal” (Se destaca). 12 “Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

“(…).

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte,

resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. “(…)”. 6

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA Ahora bien, conviene recordar que el caso bajo estudio se contrae a discurrir si estuvo bien rechazada la demanda interpuesta por la Fundación Vida y Salud Solidaria IPS, toda vez que el Tribunal a quo, mediante auto proferido el 11 de agosto de 2016, consideró que la parte actora no corrigió la demanda de acuerdo con los lineamientos expuestos en el auto de inadmisión.

En punto al análisis propuesto, la Sala considera oportuno precisar la causa petendi del sub judice, comoquiera que a partir de ella debe establecerse la naturaleza de las pretensiones. 3.1. Causa petendi Ha de advertirse que la causa petendi constituye un aspecto esencial de la demanda que fue invocado de manera autónoma por la parte demandante como fundamento de sus pretensiones, al cual deberá ceñirse el juez de instancia para tomar una decisión en el sub judice. En efecto, dado que la parte actora manifestó que el daño por el que reclama la indemnización se produjo como consecuencia de la falla en el servicio en la que habría incurrido la entidad demandada al actuar “en forma ligera, sin estudios serios y sin previsión alguna, con alto grado de improvisación en la creación y constitución de la entidad CALI SALUD EPS”, la

Sala considera necesario trascribir a continuación el texto de las pretensiones ya corregidas, en cumplimiento del auto de inadmisión, así (se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores): “1.- Que se declare administrativamente responsable de manera solidaria, conjunta o separadamente a las entidades MUNICIPIO DE CALI y el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE CALISALUD EPS EN LIQUIDACIÓN, el cual es administrado por la entidad ACCIÓN SOCIEDAD FIDUCIARIA S.A., entidad de domicilio en las ciudades de Bogotá, por las fallas que se presentaron en la constitución, desarrollo y funcionamiento de la entidad CALI SALUD EPS. “2.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene de manera conjunta, solidaria o separadamente a las demandadas y a pagar a favor de la FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA IPS, con domicilio principal en Ibagué, todos los perjuicios materiales causados, por concepto de daño emergente y lucro cesante, a la máxima tasa permitida por la Superintendencia Financiera, desde la fecha 15-032010, en la cual se celebró una conciliación entre CALISALUD EPS – S y FUNDASALUD IPS, de acuerdo con los considerandos de la Resolución No. 239 de OCTUBRE 24 de 2.011 de la AGENTE 7

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA LIQUIDADORA DE CALISALUD EPS-S, en LIQUIDACIÓN, hasta cuando se cancelen los mismos.

“3A los valores anteriores, deberá deducirse, para que sea imputado a los intereses, un pago realizado por CALISALUD EPS EN LIQUIDACIÓN de $6.586.781,22, el día 3 de junio de 2014 (…)” (se resalta). Observa la Sala que las pretensiones se basan en la declaratoria de responsabilidad patrimonial por falla en el servicio de la entidad demandada, por las supuestas irregularidades presentadas en la creación y desarrollo de una EPS, que finalmente habrían determinado su pronta liquidación. Bajo ese contexto, resulta claro que la naturaleza de la pretensión incoada con la presente demanda es una de reparación directa, toda vez que las súplicas de la demanda van encaminadas a la declaratoria de responsabilidad del municipio de Santiago de Cali, con ocasión del daño que le habrían sido ocasionados desde una fecha específica, esto es, 15 de marzo de 2010, pues, al haberse liquidado la EPS por problemas en su creación, habría quedado pendiente un crédito que ya no se puede cobrar, causándole una injusta disminución en el patrimonio de la fundación demandante.

4. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción Ahora bien, teniendo en cuenta que en la demanda se solicitó una indemnización con ocasión de los perjuicios que le habrían sido ocasionados a la parte actora desde el 15 de marzo de 201013, fecha en la cual se realizó una conciliación entre la fundación demandante y CALISALUD EPS-S, en lo que concierne a la caducidad debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso,

los términos que hubieren empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella. De este modo, el régimen procesal aplicable a las demandas presentadas ante esta Jurisdicción con posterioridad al 2 de julio de 2012 es el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en este caso, salvo en lo relacionado con el conteo del término para demandar, pues 13 De conformidad con las pretensiones corregidas, visibles en folios 148 a 149 del cuaderno de primera instancia. 8

Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA este se rige por las normas vigentes al momento en que empezó a correr, que para este caso es el ordinal 8º del artículo 136 del C.C.A, según el cual la acción de reparación directa caducaba al cabo de 2 años “contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa”, según corresponda.

En este orden de ideas, el término que tenía la parte actora para cuestionar las supuestas irregularidades presentadas en la creación y desarrollo de una EPS, corrió entre el 16 de marzo de 2010, día siguiente a la conciliación sobre el crédito a su favor, y el 16 de marzo de 2012, por lo que fuerza concluir que la demanda radicada el 27 de mayo de 2016 no se presentó oportunamente y, por lo mismo, debía rechazarse, pero por caducidad. Como consecuencia, se modificará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, R E S U E L V E: PRIMERO: MODIFICAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 11 de agosto de 2016 para, en su lugar, rechazar la demanda por encontrar que operó el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa, según las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

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Radicación: 760012333003201600711 01 (58308)

Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

Referencia: LEY 1437 DE 2011 – REPARACIÓN DIRECTA

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

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