CE-SECCION TERCERA-76001-23-33-007-2016-00342-01(58187)A-2017

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Rechazo demanda por caducidad / RECHAZO DE DEMANDA POR CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Excepción probada / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Daños derivados de la expedición de administrativos / DAÑOS DERIVADOS DE LA EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – Por supresión de cargos / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Para controvertir legalidad de actos administrativos Para la Sala es claro que si bien en la demanda se controvierte el daño presuntamente causado con la declaratoria de nulidad de los decretos No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000 es por lo referente a las facultades que se le otorgaron a la Gobernación del Valle del Cauca para reestructurar la planta de personal de la administración central que dejó cesante al señor José Leonardo Cosue Zúñiga, en razón de los actos generales. (…) definida la nulidad de los actos generales, para la Sala es claro que la parte actora aboga por la reparación del daño causado en razón de la supresión del cargo del señor Cosue Zúñiga. Medida, si bien, adoptada con fundamento en la Ordenanza n°. 067 del 5 de noviembre de 1999 y los decretos No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000; fue materializada mediante el acto particular y concreto que definió la situación laboral del actor, de donde, para acceder a la reparación, era menester controvertir la validez de este último, en tiempo, en tanto

resultaba posible controvertir la presunción de legalidad. Esto es así, porque en realidad se ataca la voluntad de la administración expresada en un acto que causó un daño, de suerte que el medio de control pertinente para obtener la reparación era el de nulidad y restablecimiento del derecho. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedente para controvertir acto administrativo particular de carácter laboral En efecto, se requería acudir en tiempo al medio de control previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A., para controvertir el acto particular que decidió la situación laboral del demandante, dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación de la supresión de su cargo. Ahora, en lo que tiene que ver con la Ordenanza n°. 067 del 5 de noviembre de 1999 y los decretos No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000, lo conducente era invocar su inaplicación o, en su defecto, en el momento procesal oportuno, pedir la suspensión del medio de control de nulidad y restablecimiento por prejudicialidad, hasta que se definiera la legalidad de los actos generales. CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término cuatro meses / RECHAZO MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Operó por presentación extemporánea de la demanda La parte actora esperó a que se declarara la nulidad del decreto para solicitar a su favor la reparación directa. Y, pasando por alto la presunción de legalidad que ampara el acto de retiro, dejó transcurrir el término para controvertirlo. (…) frente

al acto que dispuso el retiro del actor se configuró el fenómeno de la caducidad, puesto que se expidió y se ejecutó en el año 2000. Así la nulidad de los actos de contenido general se haya declarado con posterioridad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00342-01(58187)A

ACTOR: JOSÉ LEONARDO COSCUE ZUÑIGA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: APELACIÓN AUTO – ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 10 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES

1. La demanda El 15 de marzo de 2016, el señor José Leonardo Coscue Zuñiga, a través de apoderado, formuló demanda de reparación directa en contra la Gobernación del Valle del Cauca para que se la declare administrativamente responsable por los daños ocasionados con “la falla en el servicio (…) a consecuencia de la nulidad del decreto No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y el Decreto 0015 del 21 de enero de 2000, mediante la cual se estableció la estructura administrativa y la

planta global de cargos del nivel central del departamento del Valle del Cauca”. Pretensión que funda en los siguientes hechos: i) El señor José Leonardo Cosue Zuñiga fue vinculado a la planta de personal de la Gobernación del Valle del Cauca, en provisionalidad, en el cargo de Mecánico de Mantenimiento General I del servicio de salud del Valle, mediante decreto n°. 2736 del 2 de agosto de 1990. Cargo del que tomó posesión el 30 de diciembre de 1991. ii) Según comunicación del 27 de noviembre de 1998, la Oficina de Desarrollo Humano de la misma entidad incorporó al demandante como conductor en propiedad. iii) Mediante Ordenanza n°. 067 del 5 de noviembre de 1999, la Asamblea del Valle del Cauca amplió las facultades del Gobernador para crear, transformar, modificar, suprimir o fusionar la estructura orgánica de la administración central. iv) La Gobernación del Valle del Cauca, en virtud de lo anterior, expidió los decretos 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000 que establecieron la estructura administrativa y la planta global de cargos del nivel central del departamento del Valle del Cauca. A su vez, por decreto n°. 0084 del 7 de febrero de 2000 se suprimió cargos de la planta de personal de la Secretaría Departamental de Salud de la Gobernación del Valle del Cauca, entre estos el de mecánico de mantenimiento que ocupaba el actor. Disposición que le comunicó el Secretario de Desarrollo institucional

departamental, el 15 de febrero de 2000. v) Mediante sentencia del 22 de mayo de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la nulidad de los decretos n°. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000.

2. Providencia impugnada El 10 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, rechaza la demanda por caducidad del medio de control. El a quo, en primer término, consideró improcedente el ejercicio de la pretensión de reparación directa, “como quiera que el daño por el cual se demandó no provino de la anulación del decreto No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y decreto 0015 del 21 de enero de 2000, como lo expuso la parte actora, sino, en cambio, del decreto 0084 del 7 de febrero de 2010, por medio del cual se suprimen los cargos de la planta de personal de la Secretaría Departamental de Salud de la Gobernación del Valle del Cauca”. Por lo que en aplicación del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo adecuó demanda el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De modo que, prosiguió, el acaecimiento del hecho generador de la reclamación para el caso bajo estudio se dio el 15 de febrero de 2000, día en que la Secretaría de Desarrollo Institucional del Valle del Cauca comunicó al actor, la supresión del su cargo. Así y dado que trascurrieron más de cuatro meses desde la ejecutoria de acto antedicho y la presentación de la demanda, encontró que operó la

caducidad.

3. Recurso de apelación La parte actora interpone recurso de apelación para que se revoque el auto del 10 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se considere tramitar el medio de control. Insiste en que el título de imputación que invoca, esto es, la responsabilidad por el hecho del legislador, a la luz de la sentencia C – 038 de 20061, debe ser encausado a través del medio de control de reparación directa como quiera que el daño alegado deviene de “la sentencia que declaró la nulidad de los decretos 1867/1999 y 0015/00 proferida por la Sección Segunda subsección A del Consejo de Estado, data del 22 de mayo de 2014, es decir que el término para acudir a la jurisdicción administrativa mediante el medio de control de la reparación directa conforme a los argumentos expuestos anteriormente es hasta el 22 de mayo de 2016 y como puede observarse se encuentra dentro del término previsto cada vez que la demanda fue incoada el 29-03-2016; argumentos que no fueron valorados”.

CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para decidir el presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que rechazó la demanda por caducidad del medio de control, en un asunto cuya 1 Corte Constitucional. Sentencia C 38 del 1° de febrero de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación2, como lo disponen los artículos 125,150 y 243 del C.P.A.C.A.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, habrá la Sala de determinar si el medio de control de la referencia es el adecuado para resolver la controversia, para, así mismo, establecer si el mismo se instauró en oportunidad.

3. Oportunidad para acudir a la justicia Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de los medios de control judicial que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo señalado, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución. 4.1 Nulidad y restablecimiento del derecho El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad y más concretamente sobre el medio de control previsto para controvertir la nulidad de los actos administrativos e invocar el restablecimiento del derecho, preceptúa –se subraya-: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare

el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. 2 La cuantía en el asunto de la referencia está estimada por la mayor de la pretensiones individualmente considerada, esto es, en la suma de $ 2.016.637.563 por concepto de perjuicios materiales. Suma que supera, para el año de presentación de la demanda2016-, los 500 s.m.l.m.v. exigidos para que un proceso sea conocido por esta Corporación en segunda instancia -$344.727.500-. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aque l” (negrita con subrayas fuera del texto). Siendo así, en orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día que le sigue a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse. 4.2 Reparación directa El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por la administración, establece –se subraya-:

“Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma (…)”. Y el mismo estatuto respecto de la oportunidad para acceder a la administración de justicia, señala –se resalta-:

“ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

De manera que, conforme a la norma antes transcrita, en orden a que se declare al Estado responsable por un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de agentes estatales, el término de los dos años para acceder a la justicia inicia al día siguiente, contado a partir de su ocurrencia o de que el demandante

tuvo o debió tener conocimiento del daño o perjuicio del que se derive la responsabilidad. En relación con la procedencia de los medios de control antes mencionados, esta Sala ha señalado: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta3. Siendo así, cuando se pretende la declaración de responsabilidad del Estado a causa de un daño antijurídico generado por la acción u omisión de la actividad estatal, procede el medio de control de la reparación directa; empero, cuando dichas acciones u omisiones se identifican con la voluntad de la

administración, plasmadas en un acto administrativo, lo procedente estriba en controvertir la validez de aquella, además de exigir el restablecimiento.

5. Análisis de la Sala 3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente.

2006015080 (33628). Magistrada Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Los demandantes persiguen la indemnización de los daños causados con ocasión de la expedición y posterior anulación de los decretos No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000, para lo cual instauraron el medio de control de reparación directa y para efecto del cómputo del término de la caducidad toman el 22 de mayo de 2014, fecha de la sentencia expedida por esta Corporación, para confirmar la nulidad de los actos administrativos. La parte actora insiste en que el medio de control de la reparación directa es la vía para controvertir la falla del servicio en razón de la responsabilidad por el hecho del legislador en que incurrieron las demandadas, en razón de la expedición de la citada ordenanza y de sus decretos reglamentarios, ambos declarados nulos por esta jurisdicción. En este orden, considera que la demanda se presentó en tiempo y que la oportunidad se debe contabilizar, desde el 22 de mayo de 2014, esto es, a partir de la expedición de la providencia que declaró la nulidad de los aludidos decretos. Ahora, para la Sala es claro que si bien en la demanda se controvierte el daño presuntamente causado con la declaratoria de nulidad de los decretos No.

1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000 es por lo referente a las facultades que se le otorgaron a la Gobernación del Valle del Cauca para reestructurar la planta de personal de la administración central que dejó cesante al señor José Leonardo Cosue Zúñiga, en razón de los actos generales. Cabe precisar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante providencia del 22 de mayo de 2014 revocó la sentencia del 16 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para declarar la nulidad de los decretos n°. 1867 de 22 de diciembre de 1999, por el cual se estableció la estructura administrativa y la planta global de cargos del nivel central del departamento y 0015 de 21 de enero de 2000, que determinó la escala de remuneración de los cargos de la administración central del departamento. Para el efecto consideró que “si bien es cierto [que] el proceso de reestructuración iniciado por la administración departamental tenía como finalidad adoptar medidas encaminadas a hacer más efectivo el servicio, dadas las conclusiones de mal manejo fiscal y administrativo que arrojaba el estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, esta no es una razón válida para que la administración hubiera omitido realizar un estudio técnico que detallara aspectos tales como las cargas laborales de las dependencias a suprimir y la inoperatividad de ellas, las cargas laborales de las nuevas dependencias, el perfil de los empleados que entrarían a ejercer su función en la nueva estructura, entre otros

aspectos fundamentales y, en general, que hubiera desconocido el análisis de cada uno de los aspectos exigidos en el artículo 154 del Decreto Ley 1572 de 1998, necesarios para que la modificación de la planta de personal se ajustara a la ley.4”. Siendo así y definida la nulidad de los actos generales, para la Sala es claro que la parte actora aboga por la reparación del daño causado en razón de la supresión del cargo del señor Cosue Zúñiga. Medida, si bien, adoptada con fundamento en la Ordenanza n°. 067 del 5 de noviembre de 1999 y los decretos No. 1867 del 22 de diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000; fue materializada mediante el acto particular y concreto que definió la situación laboral del actor, de donde, para acceder a la reparación, era menester controvertir la validez de este último, en tiempo, en tanto resultaba posible controvertir la presunción de legalidad. Esto es así, porque en realidad se ataca la voluntad de la administración expresada en un acto que causó un daño, de suerte que el medio de control pertinente para obtener la reparación era el de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, se requería acudir en tiempo al medio de control previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A., para controvertir el acto particular que decidió la situación laboral del demandante, dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación de la supresión de su cargo. Ahora, en lo que tiene que ver con la Ordenanza n°. 067 del 5 de noviembre de 1999 y los decretos No. 1867 del 22 de

diciembre de 1999 y 0015 del 21 de enero de 2000, lo conducente era invocar su inaplicación o, en su defecto, en el momento procesal oportuno, pedir la suspensión del medio de control de nulidad y restablecimiento por prejudicialidad, hasta que se definiera la legalidad de los actos generales. Pero, la parte actora esperó a que se declarara la nulidad del decreto para solicitar a su favor la reparación directa. Y, pasando por alto la presunción de 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de mayo de 2014. Consultado en: http://190.24.134.67/documentos/boletines/151/S2/76001-23-31-000-2005-01449-01(001911).pdf legalidad que ampara el acto de retiro, dejó transcurrir el término para controvertirlo. Así las cosas, frente al acto que dispuso el retiro del actor se configuró el fenómeno de la caducidad, puesto que se expidió y se ejecutó en el año 2000. Así la nulidad de los actos de contenido general se haya declarado con posterioridad. Hechas las anteriores precisiones, la Sala confirmará el auto apelado del 10 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto proferido el 10 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda por caducidad del

medio de control. En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Magistrada Salvamento de voto RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado