CE-SECCION TERCERA-85001-23-31-000-2003-00426-01(35252)-2017

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega SINTESIS DEL CASO: Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 7 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Casanare. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Controversia contractuales / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIACuantía determinada por el valor de la pretensión mayor La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 7 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por la demandante en $194’254.208.oo.(…) Para la época de interposición de la demanda, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción atinente a controversias contractuales cuya cuantía excediera $26’390.000.oo , monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. (…) Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 129 / CODIGO CONTENCIOSLO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 446

DE 1998 - ARTICULO 30 / LEY 1107 DE 2006 - ARTICULO 1

CADUCIDAD DE LA ACCION - Controversias contractuales / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Demanda presentada dentro del término de caducidad pretende obtener la declaración de incumplimiento del contrato 1008 del 27 de diciembre de 2000 celebrado con el departamento de Casanare, cuyo plazo de ejecución fue de dos meses, pero que fue suspendido en varias ocasiones, la última de ellas el 27 de marzo de 2002, de forma indefinida (fols. 51 y 52, C. 1); en consecuencia, solicita la indemnización de los perjuicios causados. (…) El artículo 136 (numeral 10) del C.C.A. dispone que, en las acciones relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, “… que se contará a partir día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. (…) En este caso, la última de las suspensiones del plazo contractual fue indefinida en el tiempo y se produjo a partir del 27 de marzo de 2002, sin que, con posterioridad, y hasta antes de la presentación de la demanda, se haya desplegado actuación contractual orientada a reanudar el término de ejecución, de modo que el término de caducidad solo es posible contarlo a partir de esta última fecha. La demanda fue promovida el 24 de julio de 2003, lo cual significa que fue interpuesta dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del último acto contractual desplegado por las partes, de donde se deduce que la acción fue promovida oportunamente.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 55

RECURSO DE APELACION - Competencia del ad quem / LIMITES DEL

RECURSO DE APELACION - Competencia del superior / ALCANCES DE LA APELACION - Principio de la no reformatio in pejus. Reiteración jurisprudencial La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que el marco de competencia funcional, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por los recurrentes, pues son éstos los únicos que pueden calificar lo que les es desfavorable a sus intereses en la decisión impugnada, de suerte que los aspectos que no son objeto de análisis en los escritos de sustentación están excluidos del debate sustancial, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 357 del C. de P.C. (vigente para cuando fueron presentados tanto la demanda como el recurso de apelación). (…) La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, (sic) condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. (…) En este caso, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que se modifique la condena y, en su lugar, se acceda a reconocer los costos en que incurrió el contratista y que fueron negados por el a quo, porque no estuvieron representados en la obra física entregada y la utilidad que esperaba percibir durante la ejecución del contrato de obra, lo cual supone la

aplicación del principio constitucional “non reformatio in pejus” y, por consiguiente, solo puede limitarse al estudio del recurso en los aspectos estrictamente apelados, so pena de violar el principio de congruencia. RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO - Elementos En efecto, la estructuración de la responsabilidad por incumplimiento contractual requiere la concurrencia de los siguientes elementos: (i) la existencia de un contrato válidamente celebrado, (ii) la preexistencia de una o varias obligaciones originadas en o derivadas del contrato que son desconocidas por el deudor, (iii) el comportamiento antijurídico de la parte a quien se atribuye el incumplimiento que, en el plano contractual, se traduce en la infracción de las cláusulas contractuales, por acción o por omisión, y que se concreta en la falta de cumplimiento de la prestación debida en la forma y tiempo establecidos y (iv) un daño que tenga relación causal con el comportamiento antijurídico del deudor y la prestación insatisfecha. CONDENA EN CONCRETO - Liquidación de perjuicios derivados por utilidad dejada de percibir por el contratista / CALCULO DE LA CONDENA – Corresponde a la parte probar el supuesto de hecho El contratista reclama el pago de la utilidad que esperaba obtener con la ejecución del contrato, la cual equivale, según el demandante, al 8% del valor total de aquél. Dentro del proceso no existe prueba oportunamente allegada que acredite cuál era la ganancia que esperaba recibir el contratista, pues la propuesta que éste presentó a la administración con la discriminación de los precios unitarios y del AIU fue aportada por el demandante en el trámite de la segunda instancia y, por

tanto, el Consejero que para ese entonces dirigía el proceso negó la incorporación de esa prueba al proceso, porque no se ajustaba a ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 214 del C.C.A. (…) Lo anterior supone que la prueba de la utilidad que esperaba percibir la tenía en su poder el demandante y, por lo mismo, pudo aportarla con el escrito de demanda, tal como lo dispone el artículo 77 (numeral 6) del C. de P.C. (…) En ese sentido, la negligencia de la parte actora en la aportación de la prueba conduce a que la pretensión esté condenada al fracaso. COSTAS – No condena en costas No habrá lugar a condena en costas, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, de conformidad con las previsiones del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 85001-23-31-000-2003-00426-01(46261)

Actor: EUGENIO MEJÍA RESTREPO

Demandado: DEPARTAMENTO DECASANERO Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 7 de febrero de 2008 por el Tribunal

Administrativo de Casanare, por medio de la cual declaró infundadas las excepciones propuestas por el demandado, inaplicó, por “… manifiesta ilegalidad …” (fl. 337 vto, C. Consejo), la resolución que adoptó la liquidación unilateral del contrato 1008 de 2000, declaró el incumplimiento del mismo por parte del departamento, condenó al demandado a la indemnización de los perjuicios causados con el incumplimiento del contrato, liquidó judicialmente el contrato y dispuso el pago de $60’980.129,36 como saldo a cargo del demandante, el pago de intereses moratorios sobre la anterior suma, a partir de la ejecutoria de la sentencia, negó las demás pretensiones de la demanda, se abstuvo de condenar en costas al demandado y ordenó compulsar copias de algunos documentos a los organismos de control y a la Fiscalía General de la Nación.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- El 24 de julio de 2003, el señor Eugenio Mejía Restrepo, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., presentó demanda contra el departamento de Casanare, con el fin de que se declare el incumplimiento de contrato 1008 de 2000, por parte del demandado, se ordene la terminación del citado contrato, se declare que el departamento está obligado a indemnizar los perjuicios materiales ocasionados al demandante por el incumplimiento, se liquide judicialmente el contrato, se paguen indexadas las condenas y se condene en costas al demandado (fol. 6

C. 1).

Los hechos de que fundan las pretensiones son, en síntesis, los siguientes (folios 2 a

6 C.1): 1.1.- El 27 de diciembre de 2000, fue firmado el contrato de obra 1008 entre el departamento de Casanare y el señor Eugenio Mejía Restrepo, cuyo objeto era la construcción de la primera etapa del parque cementerio de Yopal. El término de ejecución del contrato se fijó en dos meses y el valor se pactó en $145’092.933,67. 1.2.- Luego de la presentación de la póliza única de cumplimiento, de la publicación del contrato y del acatamiento de los demás requisitos de ejecución exigidos por la ley, lo cual se hizo dentro de los cinco primeros días de enero de 2001, fue firmada el acta de inicio de las obras el 23 de mayo del mismo año, fecha en la cual, además, fue desembolsado el anticipo acordado por $72’546.466,83. 1.3.- El 25 de mayo de 2001, el contratista presentó un documento a la administración departamental donde solicitó la actualización y revisión de precios, debido a que, para la fecha en que se iniciaron las obras (época de lluvias) y dada la tardanza en el desembolso del anticipo, los precios ofrecidos variaron y no correspondían a aquellos proyectados inicialmente para el período en el que se ejecutarían las obras. La mencionada petición fue respondida mediante oficio del 13 de junio de 2001, donde el coordinador del proyecto advirtió que la solicitud sería estudiada, mientras que, en esa misma fecha, el contratista recibió un oficio del interventor de la obra que lo conminó a suspenderla por el fuerte invierno. 1.4.- El 14 de junio de 2001, se firmó el acta de suspensión de la obra por 30 días y,

en adelante, fue suspendida la ejecución del contrato en 8 ocasiones seguidas, tal como consta en sendas actas, la última de ellas del 27 de mayo de 2003, fecha en la que se suspendió de forma indefinida; no obstante, el 13 de los mismos mes y año, la gobernación citó al contratista para realizar la liquidación final del contrato, debido a la negativa de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (CORPORINOQUIA) en conceder la licencia ambiental para la construcción de la primera etapa del parque cementerio. 1.5.- El 11 de junio de 2003, la administración le remitió al contratista un oficio mediante el cual le hizo saber que, con base en el concepto jurídico del 7 de abril de ese mismo año, se determinó la pérdida de vigencia del contrato 1008, dada la interrupción que sufrió del 14 de febrero al 13 de marzo de 2002, situación que desmintió el demandante, quien aclaró que la suspensión se produjo por el incumplimiento de la obligaciones del departamento durante la etapa preparatoria y de planeación, en cuanto a los diseños, al proyecto y a la licencia ambiental (fols. 3 a 6, C. 1). 2.- Fundamentos de derecho.- La demandante invocó los artículos 84 del C.C.A., 4, 5, 50, 51, 60, 61, 68 de la ley 80 de 1993, 90 de la Constitución Política, decreto 173 de 1993, artículos 63 y 1602 del Código Civil y 10 de la ley 446 de 1998 (fol. 6, C. 1).

3.- La contestación de la demanda.- Admitida y notificada la demanda (fol. 224 y 227 C. 1), el departamento de Casanare la contestó oportunamente. Aceptó varios de los hechos relativos a la existencia del contrato y a la condición climatológica que pudo haber afectado su ejecución, también aceptó que existieron varias suspensiones del contrato debido a las lluvias y a que no resultó posible construir la obra en el lugar escogido inicialmente para el parque cementerio, debido a la negación de la licencia ambiental, pero aclaró que la licencia se había tramitado mucho antes de la celebración del contrato 1008 de 2000. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señaló que la administración no actuó con la intención de causar daño al contratista, dijo también que el alegado incumplimiento no existió, pues lo que sobrevino fue un caso fortuito determinado por las constantes lluvias que elevaron el nivel freático. Afirmó que el contrato fue liquidado unilateralmente, debido a que el contratista no se presentó para lograr la terminación por mutuo acuerdo, pese a que se efectuaron tres requerimientos: el 550 de 13 de mayo, el 0585 de 22 de mayo y el 0700 de 25 de junio, todos de 2003. Propuso como excepciones las que denominó: i) improcedencia de la acción instaurada por parte del demandante, ii) falta de licencia ambiental, iii) enriquecimiento sin causa de la parte demandante y iii) falta de agotamiento de la vía gubernativa, esta última, consistente en que ningún recurso se presentó contra la resolución 0306-32 del 7 de octubre de 2003, que terminó

unilateralmente el contrato, aun cuando, mediante oficio 1148 de la misma fecha, se le hizo saber de su existencia y de la posibilidad de presentar recursos. 4.- El trámite de primera instancia.- El proceso se abrió a pruebas mediante auto del 4 de diciembre de 2003 (fol. 267 C.1). Vencido este período, se corrió traslado a las partes (fol. 283 C.1), para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público, para que emitiera su concepto. 5.- Los alegatos de primera instancia y el concepto del Ministerio Público.- 5.1.- Dentro del término para alegar de conclusión, el departamento de Casanare solicitó al Tribunal abstenerse de proferir sentencia condenatoria, para lo cual reiteró los argumentos que expuso en el escrito de contestación de la demanda y aquellos que sirvieron de fundamento a la formulación de cada una de las excepciones propuestas (fol. 296 a 298 C.1). 5.2.- El demandante indicó que, una vez agotado el debate probatorio, se acreditaron los presupuestos que estructuran la responsabilidad patrimonial del departamento, por el incumplimiento del contrato, por lo cual debía declarase así en la sentencia. Advirtió que el departamento incurrió en el incumplimiento de las obligaciones precontractuales, pues los proyectos deben contar con la licencia ambiental desde antes, incluso de que la entidad convoque al proceso de selección del contratista. Según el libelista, el mencionado incumplimiento quedó plasmado en la resolución 200-15-0107 de 3 de octubre de 2001, proferida por CORPORINOQUIA, mediante la cual negó la licencia aludida de manera definitiva, en la medida en que el lugar

donde se dispuso la construcción del parque cementerio no ofrecía las condiciones ambientales requeridas para su construcción, situación que determinó, igualmente, la paralización definitiva de las obras contratadas. Alegó que el departamento obró de mala fe y engañó al contratista, porque, mientras la obra objeto del contrato 1008 de 2000 se mantenía suspendida, paralizada y generando costos para el contratista en espera de la licencia ambiental, de forma paralela adjudicó los contratos 0732 y 0736 de 2001 que tuvieron el mismo objeto, solo que las obras se realizarían en un lugar donde sí contaban con licencia ambiental (fol. 299 a 301 C.1). 5.3.- El Agente del Ministerio Público afirmó, en su concepto, que se debían acoger las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar el incumplimiento del contrato 1008-00, pero solo indemnizando aquellos daños probados, más no las pretensiones de utilidades e intereses moratorios. 6.- La sentencia recurrida.- Mediante sentencia de 7 de febrero de 2008, el Tribunal Administrativo de Casanare accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en la forma indicada al inicio de esta providencia. Para lo anterior, comenzó por analizar las excepciones propuestas por la parte demandada. En cuanto a la falta de agotamiento de la vía gubernativa, el Tribunal señaló que contra los actos administrativos proferidos durante el desarrollo del contrato solo es procedente el recurso de reposición, el cual es facultativo según lo dispone el artículo 63 del C.C.A. Por otra parte, señaló que la liquidación unilateral del contrato fue adoptada con

falta de competencia temporal, porque el acto respectivo fue expedido el 7 de octubre de 2003 (resolución 30632), en tanto que la demanda fue interpuesta el 24 de julio de 2003 y su admisión fue notificada al demandado el 17 de septiembre del mismo año, esto es, antes de la expedición de tal acto. Además, dijo el a quo que dentro del proceso no obra prueba de que el acto administrativo contentivo de la liquidación unilateral haya sido notificado al demandante en legal forma, de modo que no le era oponible a éste. Luego de precisar el problema jurídico que debía resolver, el Tribunal halló acreditada la existencia del contrato y precisó el objeto, el precio y el plazo; no obstante, señaló que “Tanto la propuesta como el cuadro de ítems, cantidades y precios carecen de discriminación del AIU; (sic) la totalidad del precio aparenta corresponder a los costos directos” (fol 332, C. Consejo). Asimismo, halló acreditadas las suspensiones en la ejecución del contrato en ocho oportunidades y precisó que las causas de las mismas fueron imputables a la administración, salvo la que se produjo por la temporada de lluvias, pues se presentaron por la inexistencia de rediseños, de estudios de impacto ambiental y de licencia ambiental, por la negación definitiva de la licencia ambiental y por la búsqueda de otro lote para ejecutar las obras. Agregó el a quo (se transcribe textual, fol. 332, vto, C. Consejo): “Surge así a las claras que mientras tardíamente se pretendió obtener licencia ambiental para la ubicación del proyecto, en el lote ubicado en la vía hacia

Aguazul (inmediaciones del Molino San Rafael), pretextando ocasionalmente el invierno y luego dejando explícito el registro de las verdaderas razones de la suspensión, se mantuvo el contrato en esas irregulares condiciones desde el mes de junio de 2001 hasta marzo de 2002, cuando se le afectó indefinidamente; entre tanto, sobrevino el contrato 1027 de diciembre de 2002, con un tercero, para llevar a cabo las obras públicas en otro lugar”. Luego de precisar todos los hechos que consideró relevantes en torno a la controversia, el Tribunal señaló que dichos supuestos se ubican en el contexto de la infracción manifiesta de los deberes de planear con rigor los contratos, de adelantar los estudios previos y de obtener los permisos y licencias antes de iniciar los procesos de selección (art. 25, num. 7 y 12 de la ley 80 de 1993), lo cual constituye incumplimiento de las obligaciones contractuales. A lo anterior, añadió que el demandado mantuvo en suspenso el contrato por espacio superior a un año y lo liquidó “… con un ardid inaceptable, cuando meses atrás ya había entregado el proyecto a un tercero, dejando al contratista actor burlado en sus expectativas …” (fol. 335, vto, C. Consejo). Precisó el Tribunal (se transcribe textual, ibídem): “Se ha dicho que la ‘expiración’ de la vigencia del contrato, utilizada como argumento para precipitar la liquidación, resulta fraudulenta, porque la existencia de un acta de suspensión en la ‘carpeta’ del mismo, o el desconocimiento de su existencia por una dependencia asesora (Jurídica), en

nada priva de efectos al documento público contractual, efectivamente configurado y autorizado por la interventoría y el Secretario General de la Gobernación. Basta con revisar la secuencia de las actas de suspensión para develar que a junio de 2003, el contrato seguía vigente, en virtud de las artificiosas suspensiones impuestas al contratista, la última indefinida desde el mes de marzo de 2002”. Por lo anterior, encontró responsable al departamento del incumplimiento grave de sus obligaciones contractuales. En relación con el pago de los gastos de inversiones efectuados por el contratista que no estuvieron representados en obra física, el Tribunal señaló: “Los productos incompletos, las simples actividades o la eventual acreditación de compra de insumos, que no se convierten en obra, resultados tangibles o inventarios entregados a la entidad contratante, no pueden admitirse en esta sede con cargo al anticipo, ni al precio” (fol 336, C. Consejo). Por otra parte, en lo que a la liquidación del contrato se refiere, el Tribunal señaló que debía rehacerla, pues la que el departamento hizo en sede administrativa era inoponible al contratista, de modo que inaplicó la resolución 30632 del 7 de octubre de 2003, proferida por el Secretario General de la Gobernación de Casanare. Por consiguiente, a partir de la obra ejecutada y aceptada que estableció la interventoría, reconoció los gastos administrativos probados de “… legalización del contrato …” (fol. 336, vto. C. Consejo). El a quo no incluyó en la liquidación la utilidad que esperaba recibir el contratista con la ejecución del contrato, pues no halló prueba de su cálculo.

Agregó el Tribunal (se transcribe como aparece a folio 336, vto, C. Consejo): “La Sala tiene presente que usualmente los gastos de legalización son cargas inherentes al AIU, que condicionan la obtención de utilidades; pero esa perspectiva, que ordinariamente excluye su reembolso en los contenciosos contractuales, no puede aplicarse en este caso concreto: fueron la negligencia y la conducta impropia de la Administración las que impidieron ejecutar el contrato. “Por ello, elementales razones de equidad (Art. 16 Ley 446 de 1998) imponen el deber de incluirlos en las restituciones a su cargo, pues el alea contractual se tornó en totalmente anormal, privando al contratista de la posibilidad de absolverlos en los componentes generales del precio”. Por lo anterior, realizó el siguiente balance económico de la relación negocial (se transcribe textual como obra a folio 337, C. Consejo): Concepto Valor contratado 145.092.933.67 Anticipo girado 72.546.466.83 Valor ejecutado (9.547.821,47) Gastos a reembolsar al (2.018.516) contratista Saldo a cargo del 60.980.129,36 contratista Saldo reserva presupuestal 72.546.933.67 La sentencia ordenó que las compensaciones fueran calculadas por la administración con corte al 7 de octubre de 2003 y, debido al balance en contra del contratista, no reconoció intereses de mora, pero sí reconoció los previstos en el artículo 4 (numeral 8) de la ley 80 de 1993, a favor del departamento y a partir

de dicha fecha (fols. 329 a 337, C. Consejo). 7.- El recurso de apelación.- Contra la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que fuera modificada parcialmente. La apelación fue admitida por esta Corporación, mediante auto del 22 de mayo de 2008 (fol. 409 C. Consejo). Al exponer las razones del disenso, el demandante dijo que la inconformidad se dirigía únicamente contra los numerales 5 a 7 de la parte resolutiva. Cuestionó que el Tribunal haya negado el pago de los gastos en que incurrió el contratista y que, finalmente, no se tradujeron en obra física, puesto que si el departamento fue hallado responsable por el incumplimiento del contrato no puede dejar de reconocer los perjuicios causados “… por meras suposiciones …” (fol. 354, C. Consejo). Afirmó el recurrente que el Tribunal encontró probados los gastos ocasionados por la compra de insumos, de contratación de personal, de subcontratos, etc; pero, no admitió liquidarlos como gastos de aprontamiento, porque no constituyen avance de obra física. Estimó el apelante que la decisión del Tribunal, a este respecto representa un contrasentido, pues declarar la responsabilidad de la administración y negar el reconocimiento de los gastos generados por el incumplimiento es inadmisible, ya que, precisamente, esos gastos se produjeron por las suspensiones y por la custodia de los insumos, entre otras razones. Lo contrario implicaría un enriquecimiento sin causa a favor de la administración, a costa de la ruina del contratista cumplido.

Por otra parte, cuestionó que no se haya reconocido la utilidad esperada por el contratista y afirmó que la prueba de estimación se halla en los folios 26 y 27 del cuaderno principal en la “RELACION DE ITEMS CANTIDADES Y PRECIOS”, pues allí aparece el presupuesto total, donde está incluido el A.I.U. en cada ítem, equivalente al 25% (fols. 354 a 3546, C. Consejo). 8.- Los alegatos de conclusión de segunda instancia.- Por auto del 31 de julio de 2008, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (fol. 416 C. Consejo). 8.1.- El departamento de Casanare solicitó la confirmación de la decisión apelada y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Insistió en que la liquidación del contrato efectuada corresponde a la cantidad de obra ejecutada que fue mínima y que, por ende, los dineros entregados como anticipo y que no se invirtieron en la obra deben retornar a las arcas del departamento, en la medida en que los gastos que relacionó el demandante son ajenos a la realidad contractual, dada la suspensión indefinida de la obra (fol. 420 a 422 C. Consejo). 8.2.- El demandante y el delegado del Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I.- Competencia.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 7 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por la demandante en $194’254.208.oo.

Para la época de interposición de la demanda1, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción atinente a controversias contractuales cuya cuantía excediera $26’390.000.oo2, monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A. II.- La oportunidad de la acción.- En ejercicio de la acción de controversias contractuales, la parte demandante pretende obtener la declaración de incumplimiento del contrato 1008 del 27 de diciembre de 2000 celebrado con el departamento de Casanare, cuyo plazo de ejecución fue de dos meses, pero que fue suspendido en varias ocasiones, la última de ellas el 27 de marzo de 2002, de forma indefinida (fols. 51 y 52, C. 1); en consecuencia, solicita la indemnización de los perjuicios causados. El artículo 136 (numeral 10) del C.C.A. dispone que, en las acciones relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, “… que se contará a partir día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. En este caso, la última de las suspensiones del plazo contractual fue indefinida en el tiempo y se produjo a partir del 27 de marzo de 2002, sin que, con posterioridad, y hasta antes de la presentación de la demanda, se haya desplegado actuación

contractual orientada a reanudar el término de ejecución, de modo que el 1 24 de julio de 2003. 2 Artículo 2º del Decreto 597 de 1988. término de caducidad solo es posible contarlo a partir de esta última fecha. La demanda fue promovida el 24 de julio de 2003, lo cual significa que fue interpuesta dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del último acto contractual desplegado por las partes, de donde se deduce que la acción fue promovida oportunamente. III.- Alcance y límites del recurso de apelación.- La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado3 ha precisado que el marco de competencia funcional, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por los recurrentes, pues son éstos los únicos que pueden calificar lo que les es desfavorable a sus intereses en la decisión impugnada, de suerte que los aspectos que no son objeto de análisis en los escritos de sustentación están excluidos del debate sustancial, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 357 del C. de P.C. (vigente para cuando fueron presentados tanto la demanda como el recurso de apelación)4. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, (sic) condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”5.

En este caso, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que se modifique la condena y, en su lugar, se acceda a reconocer los costos en que incurrió el contratista y que fueron negados por el a quo, porque no estuvieron representados en la obra física 3 Al respecto, ver la sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del