CE-SECCION TERCERA-85001-23-31-000-2011-10099-01(48957)-2006

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO DE ASOCIACIÓN – Cofinanciación para lograr la construcción de viviendas de interés social / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL - Caducidad del convenio / CONVENIO – Devolución de aportes para la ejecución del contrato / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ – Límites para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL - El vicio debe ser palmario o manifiesto / REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL – Se declara de oficio cuando se encuentra debidamente probada en el proceso / LÍMITES DE LA FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ - Debe tener presente el principio de conservación de los contratos que le impide al juez descartar su validez de cara a la relevancia del principio de la autonomía de la voluntad de quienes a él concurren, lo cual sólo podrá ocurrir cuando se acrediten los requisitos que activan el ejercicio de dicha atribución excepcional / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO – Surge del análisis de su contenido, derechos y

obligaciones y no de la denominación manifestada por los contratantes / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO - Los rasgos de la esencia de un contrato provienen, en el caso de los contratos típicos, de una norma positiva, y, por ende, la calificación de su naturaleza está determinada más por ella que por la voluntad de las partes / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO – Las partes son libres de definir el objeto y contenido prestacional de su convención mas no de disponer sobre los rasgos de la esencia de los contratos típicos / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE

CUOTAS DE FOMENTO – Objeto / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE

CUOTAS DE FOMENTO – Finalidad / CONTRATO DE FOMENTO – Características / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Diferencia entre convenio de fomento y convenio de asociación / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Apoyan actividades que, siendo de un particular, son de interés público / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Competencia para celebrar el convenio de fomento / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – El convenio de asociación pueden ser celebrados por las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, con personas jurídicas particulares, es decir, la norma no califica que esa persona deba ser una entidad con o sin ánimo de lucro / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Régimen jurídico aplicable es distinto al régimen aplicable a los convenios de asociación / CONVENIO DE ASOCIACIÓN – En lo no regulado

se rige por lo que se estipula para los contratos de fomento que son, en principio, las normas de derecho privado / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Formalidades / CONVENIO DE ASOCIACIÓN – Formalidades / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Naturaleza jurídica / CONVENIO DE ASOCIACIÓN – Naturaleza jurídica / CONVENIO DE ASOCIACIÓN - Se rigen por las mismas normas que gobiernan los contratos de fomento, pero no son el mismo negocio jurídico / CONVENIOS DE ASOCIACIÓN – No deben usarse para evadir las normas imperativas que rigen la funciona administrativa / CONVENIO DE ASOCIACIÓN / REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL – Incumplimiento por que el negocio jurídico se rige por las normas de contratación entre particulares / DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA / CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL – Presupuestos para el acceso / CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL – Procedencia de la contratación de terceros de la cofinanciación y construcción de viviendas de interés social / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / DESTINACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS – Obligación de presentación de informes financieros / SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO - La suspensión de un negocio jurídico no supone su extinción / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Puede declararse la caducidad del convenio así esté suspendido / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – No puede declararse con base en

obligaciones suspendidas, pero esto no supone que no pueda adoptarse esa medida respecto de obligaciones que, pese a la suspensión, sí sean exigibles, hayan sido inobservadas y que, afecten de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que pueden conducir a su paralización / SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO – No suspende el deber de custodia, dar buen manejo y destinar los recursos públicos SÍNTESIS DEL CASO: La controversia versa sobre la legalidad de unos actos administrativos por medio de los cuales el Departamento de Casanare: (i) declaró la caducidad del Convenio 25 del 30 de junio de 2009 celebrado entre esta entidad territorial y la Asociación Luna Roja; (ii) ordenó el reintegro de la suma de $2.988’000.000 correspondiente al aporte del Departamento para desarrollar el objeto del convenio; (iii) declaró la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza 300028484 expedida por Seguros Cóndor S.A. y, (iv) ordenó hacerla efectiva.

PROBLEMA JURÍDICO: [L]a Sala debe advertir y dejar sentado que el análisis que abordará no consiste en escrutar la validez de dicho negocio jurídico —porque la demanda no versó sobre ese aspecto—, sino en establecer si, de cara a las pruebas que obran en este proceso, estaban dadas o no las condiciones para declarar de oficio su nulidad. En efecto, el examen en el que se avanzará en el sub lite no supone que se haga un juicio sobre la legalidad de ese convenio, sino, solamente, está orientado a definir si se configuraron o no las condiciones para

declarar, de oficio, su invalidez; por tanto, se deja a salvo cualquier pronunciamiento que sobre ese aspecto pudiera darse en otra instancia judicial. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETENCIA / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por la naturaleza del proceso / COMPETENCIA – Por la naturaleza del proceso / FACTOR OBJETIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA Según el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (en adelante, CCA), la jurisdicción contenciosa administrativa está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas. De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción contencioso administrativa. Las Resoluciones 541 del 21 de mayo y 873 del 13 de agosto de 2010 cuya nulidad se pretende se expidieron con ocasión de un negocio jurídico que se califica como estatal, pues fue celebrado por una entidad pública: el Departamento de Casanare. Por lo tanto, esta jurisdicción es la llamada a resolver la controversia. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. El numeral 5º del

artículo 132 del mismo estatuto establece que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos referentes a los contratos de las entidades estatales, cuando la cuantía exceda los 500 SMMLV. En la fecha de presentación de la demanda, 24 de junio de 2011, esta cuantía equivalía a $267’800.000. El valor de la pretensión mayor se estimó en una suma superior, $5.976’000.000; en consecuencia, la Sala es competente para resolver el recurso, pues el proceso tiene vocación de doble instancia. NOTA DE RELATORÍA: La subsección ha estimó en una controversia contractual de un convenio de cooperación pretendidamente sujeto al régimen del artículo 355, reglamentado por el Decreto 777 de 1992, que la Ley 80 de 1993 era aplicable para efectos de determinar la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Cita Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 15 de febrero de 2018.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129

CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA – Variación de la causa petendi en el recurso de apelación / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Debe guardar coherencia con los hechos y las pretensiones de la demanda y en las demás oportunidades procesales / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – No se puede condenar por objeto

distinto a lo pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio / PRINCIPIO DE PRECLUSIÓN - El principio de la preclusión y la regla de señalamiento, impone a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide / PRETENSIONES DE LA DEMANDA – No se pueden variar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / CARGA DE LA PRUEBA - El demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ – Interpretación de la demanda / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ - El juez administrativo no puede modificar la causa petendi / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – No se configura una modificación de la causa petendi cuando los planteamientos nuevos expuestos en el recurso de apelación se derivan de la sentencia de primera instancia Antes de delimitar el objeto de la apelación y los problemas jurídicos que deben ser analizados en esta instancia, la Sala estima necesario pronunciarse sobre la causa petendi y su variación en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de

Procedimiento Civil (en adelante, CPC), aplicable en virtud de la remisión contemplada en el artículo 267 del CCA, la sentencia debe guardar coherencia con “los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades” a las que se refiere ese código, por lo que el demandado no puede ser condenado por “objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente invocada en ésta”. El anterior postulado procesal corresponde al principio de congruencia que impide que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio. Al lado de tal principio, se presenta como presupuesto el principio de la preclusión y la regla de señalamiento que impone a las partes exhibir de manera clara y precisa lo que se pide, manifestación que impone, como garantía del debido proceso y del derecho de contradicción y defensa, que quien demanda no puede modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, oportunidades que la ley dispuso para que se precise la controversia. Los referidos principios y reglas se aplican en los procesos en los que se impugna, con un interés subjetivo y particular, la validez de un acto administrativo. Según lo previsto en el numeral 4º del artículo 137 del CCA, el demandante tiene la carga de indicar las normas violadas por los actos administrativos y explicar el concepto de su violación, requisito que no le impide al juez, como regla de excepción a esa carga

y en cumplimiento de su mandato de garantizar la supremacía constitucional (artículo 4º), interpretar la demanda e integrarla con las normas constitucionales cuando advierta que un derecho fundamental de aplicación inmediata ha sido vulnerado por los actos administrativos impugnados. Empero, esta facultad debe ejercerse con extrema cautela pues el juez administrativo no puede modificar la causa petendi porque si lo hiciera “se violaría el derecho constitucional de defensa y contradicción que ampara a todo demandado”. Ciertamente, el juez administrativo debe leer integralmente la demanda y hacer prevalecer el derecho sustancial sobre las formas, para lo cual puede interpretar al demandante en su explicación del concepto de la violación, mas no modificar la causa petendi pues este es un aspecto medular sobre el que descansa el derecho al debido proceso del demandado, lo que de ninguna manera puede ser considerado un aspecto meramente formal. […] Ahora bien, en el recurso de apelación, la Asociación incluyó dos planteamientos nuevos: (i) el primero relativo a que la Resolución 541 de 21 de mayo de 2010 se expidió por fuera del plazo de ejecución del Convenio 25 de 2009 por lo que, estimó, era “irregular”, y, (ii) el segundo relacionado con la circunstancia de que la Asociación no participó en las visitas que la interventoría realizó a los frentes de obra del proyecto y no pudo controvertir los supuestos de hecho que dieron lugar a la declaratoria de caducidad a través de la presentación de descargos. Debido a que ambos argumentos variaron la causa petendi, pues no se plantearon expresamente en la primera instancia ni pueden ser advertidos

del contenido de la demanda, la Sala no los tendrá en cuenta al delimitar el objeto de la apelación. Si ello se hiciera, implicaría variar la causa petendi y, por esta vía, vulnerar el debido proceso del Departamento que sería sorprendido con nuevos planteamientos presentados de forma extemporánea. Naturalmente, los reparos del apelante relacionados con la decisión del Tribunal de declarar la nulidad absoluta del Convenio 25 de 2009 sí deben ser estudiados por la Sala porque su origen surge de la sentencia de primera instancia y no de las resoluciones impugnadas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 305 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137

CONVENIO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ – Límites para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Según el a quo, en la celebración del Convenio 25 de 2009 se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 — haberse celebrado contra expresa prohibición constitucional o legal—, por vulnerarse lo previsto en el numeral 8º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, debido a que no se elaboraron estudios previos ni se agotó una licitación pública. Estimó

que, si bien en la parte considerativa del convenio las partes indicaron que el negocio jurídico estaba regulado por lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución y en los Decretos 393 de 1991, 777 de 1992 y 1403 de 1992, su objeto no se enmarcaba en esa normativa. La parte recurrente consideró que los fundamentos de la decisión son equivocados y que no están dados los elementos para declarar de oficio la nulidad del convenio, porque, de una parte, los argumentos generales del a quo no conducen a ello y, de otra, porque no obran pruebas suficientes que soporten esa decisión debido a que, por conductas atribuibles a la demandada, los antecedentes del convenio no reposan en el expediente. Al margen de lo que pudiera señalarse respecto de la causal de nulidad que a juicio del Tribunal se configuró en razón de la ausencia de estudios previos y del presunto desconocimiento del procedimiento de selección que estimó era el aplicable , la Sala encuentra que le asiste razón a la parte recurrente en cuanto a que en este caso no están dados los elementos estructurales determinados por la ley para hacer ejercicio de la facultad-deber de declarar oficiosamente la nulidad absoluta del convenio porque con la información que obra en el proceso no es posible tener por plenamente establecido que los supuestos fácticos y jurídicos que, a juicio del a quo habrían dado lugar a que se configure esa causal de nulidad, se hubieren presentado, por lo mismo, no es posible tampoco concluir en la existencia de una nulidad que se muestre en el proceso de forma manifiesta. […] Como en providencia reciente lo hizo , en esta oportunidad la Sala debe ser enfática en afirmar que, si bien, en aras de proteger

el orden jurídico, la ley confiere al juez el poder inquisitivo de declarar de oficio la nulidad absoluta de los contratos , en la medida que se activa aun sin petición de parte e, incluso, en contra de los intereses de los contratantes, esa facultad, que a la vez es un deber, debe ejercerse bajo los estrictos lineamientos que la misma ley impone —y la jurisprudencia desarrolla— en garantía de la seguridad jurídica.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites del juez para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de mayo de 2021, exp. 57822.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 NUMERAL 2 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 – NUMERAL 8 / código civil – artículo 1742 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / ley 1437 de 2011 – artículo 141

REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL - El vicio debe ser palmario o manifiesto / REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL – Se declara de oficio cuando se encuentra debidamente probada en el proceso / LÍMITES DE LA FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ - Debe tener presente el principio de conservación de los contratos que le impide al juez descartar su validez de cara a la relevancia del principio de la autonomía de la voluntad de quienes a él concurren, lo cual sólo podrá ocurrir cuando se acrediten los requisitos que activan el

ejercicio de dicha atribución excepcional En relación con el requisito según el cual el vicio debe ser palmario o manifiesto, esta Corporación, en reciente providencia, expresó que cuando la ley refiere que el vicio debe aparecer de manifiesto en el acto o contrato, alude a que debe ser apreciable a simple vista. Es decir, que debe ser tan palmario que no requiera de un mayor esfuerzo para ser evidenciado, ni implique para ello realizar juicios de valor sobre aspectos que no estén contenidos en el mismo acto o contrato viciado. Frente a este último tema, debe advertirse que, en materia contencioso administrativa, la ley precisa que el juez está facultado para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato “cuando esté plenamente demostrada en el proceso” , asunto que resalta los componentes del contrato estatal, y por ende, las particularidades del mismo a la luz de la valoración de los elementos de su existencia y validez, porque aunque algunos rasgos son similares a los del contrato civil o comercial, aquél tiene una dimensión igualmente diversa debido a la funcionalidad de la herramienta convencional de cara al logro de los fines y cometidos que con él se persiguen. Además, en el horizonte de análisis del ejercicio de la facultad oficiosa del juez para declarar la nulidad absoluta se debe tener presente el principio de conservación de los contratos que le impide al juez descartar su validez de cara a la relevancia del principio de la autonomía de la voluntad de quienes a él concurren, lo cual sólo podrá ocurrir cuando se acrediten los requisitos que activan el ejercicio de dicha atribución excepcional.

FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

CONVENIO – Se debe determinar si le es aplicable la Ley 80 de 1993 / INAPLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO - Intención de las partes de evadir los requisitos de contratación y el procedimiento de selección aplicable según el régimen general de contratación de la administración pública [L]a Sala entra en materia y anuncia que el fundamento de su conclusión se centra en que, más allá de que esté o no acreditado que se hubiere adelantado un procedimiento de licitación pública y se hubieren adelantado estudios previos, lo cierto es que, al menos con la información con la que se cuenta en este juicio, no es posible concluir, en contra de lo estipulado en el convenio 25 de 2009, que en realidad ese negocio jurídico se rigió por la Ley 80 de 1993 y, por ello, no es posible determinar su validez con base en las exigencias de una normativa que, en principio y según lo que se acreditó en este juicio, no le resulta aplicable. El razonamiento del Tribunal partió de considerar que, en razón de su objeto, el convenio 25 de 2009 no podía enmarcarse en la naturaleza de los contratos de fomento regulados en el artículo 355 de la Constitución y reglamentados en los Decretos 777 y 1403 de 1992 —hoy derogados por el Decreto 092 de 2017—, y tampoco en lo regulado por el Decreto 393 de 1991, de donde coligió que la intención de las partes al hacer alusión a tales normas era eludir los requisitos de contratación y el procedimiento de selección aplicable según el régimen general

de contratación de la administración pública, específicamente, la elaboración de estudios previos y el proceso de licitación pública. Empero, como ya se anunció, no hay pruebas que conduzcan a establecer con certeza que, en contra de lo que indica el contenido del negocio jurídico, la verdadera intención de las partes hubiere sido dar apariencia de un contrato de fomento a un negocio jurídico que, en realidad, no tenía las características de los de ese tipo, con el objeto de eludir los requisitos de contratación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO – Surge del análisis de su contenido, derechos y obligaciones y no de la denominación manifestada por los contratantes / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO - Los rasgos de la esencia de un contrato provienen, en el caso de los contratos típicos, de una norma positiva, y, por ende, la calificación de su naturaleza está determinada más por ella que por la voluntad de las partes / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO – Las partes son libres de definir el objeto y contenido prestacional de su convención mas no de disponer sobre los rasgos de la esencia de los contratos típicos Bien se sabe que la calificación de la naturaleza jurídica de un contrato parte del análisis de su contenido, derechos y obligaciones y no de la denominación manifestada por los contratantes. Los rasgos de la esencia de un contrato provienen, en el caso de los contratos típicos, de una norma positiva, y, por ende, la calificación de su naturaleza está determinada más por ella que por la voluntad de las partes, quienes son libres de definir el objeto y contenido prestacional de su

convención mas no de disponer sobre los rasgos de la esencia de los contratos típicos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1501

CONVENIO DE ASOCIACIÓN – Regulación normativa / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS FOMENTO – Inexistencia / INAPLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN La Sala anticipa que, partiendo del contenido del convenio 25 de 2009 y solamente de él porque en este proceso no obran pruebas que, con certeza, conduzcan a otras conclusiones, se debe colegir que, al menos formalmente, se trató de un convenio de asociación de aquellos señalados en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y, aunque, como se indicará, no puede definirse como un contrato de aquellos a los que se refiere el inciso segundo del artículo 355 constitucional —contrato de fomento —, esto impone que deba entenderse que se rigió por las mismas disposiciones de estos últimos y no por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 96 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355

CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Características / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Regulación normativa Con base en lo previsto en el artículo 355 constitucional y en los Decretos 777 y 1403 de 1992, así como con fundamento en el contenido del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, se han identificado las características que identifican y, a la vez,

distinguen a los contratos de fomento a los que hace alusión el referido artículo 355 ibídem de los convenios de asociación a los que se refiere el mencionado artículo 96. Con ese propósito se han destacado, principalmente, los siguientes rasgos característicos de cada uno de estos convenios. Sin perjuicio de esta circunstancia, y a manera de advertencia para el lector, la Sala precisa que, si bien los Decretos 777 y 1403 de 1992 fueron derogados por el artículo 11 del Decreto 92 de 2017, los mencionados eran los vigentes al momento de celebración del convenio 25 de 1999.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 / DECRETO 777 E 1992 / DECRETO 1403 DE 1992 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 96 / DECRETO 92 DE 2017 – ARTÍCULO 11

CONVENIO / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO –

Objeto / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO –

Finalidad / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Características / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Diferencia entre convenio de fomento y convenio de asociación / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – Apoyan actividades que, siendo de un particular, son de interés público El objeto de los contratos de fomento está dirigido al impulso o apoyo de “programas y actividades de interés público […] acordes con el plan nacional o los planes seccionales de desarrollo” adelantados por entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, mientras que los convenios de asociación se

celebran “para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones” que la ley les asigna a las entidades públicas. En segundo lugar, los convenios de fomento tienen por finalidad apoyar actividades que, siendo de un particular, son de interés público , mientras que en los convenios de asociación la colaboración se da para que las entidades públicas desarrollen actividades, en asocio con personas jurídicas privadas, en procura de lograr el cumplimiento de sus cometidos y funciones, sin que esto comporte, como se verá, una relación conmutativa, ni implique la transferencia de funciones administrativas a los particulares. Las mencionadas que son, tal vez, sus características más distintivas, encuentran su razón de ser en la motivación que dio origen a la creación de ambos negocios jurídicos. Los contratos de fomento fueron creados por la Asamblea Nacional Constituyente con el ánimo de erradicar los denominados “auxilios parlamentarios”, sin que ello comportara eliminar o impedir el desarrollo de la función benéfica que le es propia a un Estado Social de Derecho. De ahí que se entienda que su objeto consiste en apoyar programas y actividades que, aun cuando son de iniciativa privada, se ejecutan en beneficio del interés público, bajo las condiciones que quedaron definidas en el ya mencionado artículo 355 constitucional. En cambio, Los convenios de asociación creados por el legislador, no tienen por propósito cumplir una función benéfica del Estado Social de Derecho, sino que su objetivo, como ya se vio, está dirigido a que las entidades públicas puedan desarrollar las actividades que específicamente la ley les ha asignado, con la colaboración de los particulares.

CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO –

Competencia para celebrar el convenio de fomento / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS DE FOMENTO – El convenio de asociación pueden ser celebrados por las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, con personas jurídicas particulares, es decir, la norma no califica que esa persona deba ser una entidad con o sin ánimo de lucro El artículo 355 establece que los convenios de fomento los pueden celebrar el “[g]obierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal” —el Decreto 777 de 1992 señalaba que también los podían celebrar “la Nación, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresa”, previa autorización expresa del representante legal de la Nación o de la entidad territorial correspondiente —, con “entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad” . El inciso 1º del artículo 96 dispone que los convenios de asociación pueden ser celebrados por las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, con “personas jurídicas particulares”, es decir, la norma no califica que esa persona deba ser una entidad sin ánimo de lucro y, a su vez, descarta que se celebren con personas naturales o personas jurídicas de derecho público. Si el legislador hubiera querido que los referidos convenios se celebraran solo con personas jurídicas sin ánimo de lucro, así lo habría señalado expresamente. En ese sentido, es pertinente mencionar que la remisión que el referido artículo 96 de la Ley 489 de 1998 hace al artículo 355 Constitucional no

puede interpretarse de una forma que niegue las características que el legislador expresamente asignó a los convenios de asociación, entre ellas, las personas con las que pueden celebrarse. Una interpretación distinta conduciría a una contradicción, puesto que no podría el mencionado artículo 96 señalar expresamente que ese tipo de convenios pueden celebrarse con “personas jurídicas