CE-SECCION TERCERA-85001-23-33-000-2015-00215-01(57178)-2017

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Regulación normativa / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Ley aplicable al momento de la celebración del contrato [E]l término de caducidad consagrado en las disposiciones legales para el caso del medio de control de controversias contractuales ha variado de manera significativa durante los últimos años (…) En 1993, haciendo referencia expresa a la responsabilidad de las entidades estatales prevista en el artículo 50 de la Ley 80norma que se refiere a “… las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas …”-, en su artículo 55 determinó que “La acción civil derivada” precisamente de esas actuaciones u omisiones “… prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos”. (…) las normas relacionadas con la institución jurídica de la caducidad, como las que se acaban de relacionar, son de naturaleza procesal y, por consiguiente -de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 -,, de aplicación inmediata. (…) el artículo 40 acabado de mencionar se complementa con el artículo 38 de la misma Ley 153, según el cual los contratos se rigen por las disposiciones existentes al momento de su celebración, excepto en relación con aquellas normas encaminadas a regular la forma o el modo de reclamar en juicio los derechos de las partes originados en el contrato , de modo que los contratos siempre se regirán por las disposiciones sustanciales vigentes al momento de su celebración, pero, en cuanto a las normas de orden procesal, deberán mirarse y aplicarse en cada caso las que se

encuentren vigentes, pues éstas son de aplicación inmediata, desde luego teniendo en cuenta que el citado artículo 40 estableció dos excepciones en las cuales hay lugar a aplicar la norma procesal anterior: i) respecto de los términos que ya hubieren empezado a correr y ii) respecto de las actuaciones y diligencias ya iniciadas. Pues bien, hecha la precisión que antecede y teniendo presente el marco que se ha expuesto acerca del carácter procesal de las normas que regulan la caducidad de las acciones, podría inicialmente considerarse que, tal como lo expuso el demandante, la demanda fue presentada en tiempo, bajo el entendido que el daño se materializó con la ejecutoria de la sentencia de esta Corporación que declaró la nulidad de las resoluciones que transferían los derechos de las tierras al señor Martínez. En ese sentido y a la luz de lo expuesto respecto de las variaciones que ha tenido el tratamiento de la caducidad contractual, parecería ser que la normativa aplicable al presente caso sería la dispuesta en la ley 80, que era la vigente al momento de proferirse la aludida sentencia, esto es, en octubre de 1996 y, en ese caso, la parte actora tendría a partir de ese momento 20 años para presentar la demanda y, como la radicó en 2015, es claro que lo hizo en tiempo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 50 / LEY 153 DE 1887ARTÍCULO 38

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00215-01(57178)

Actor: JOSÉ MARÍA USCÁTEGUI TOBÓN.

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y

OTROS.

Referencia: CONTRACTUAL - APELACIÓN DE AUTO.

Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 3 de marzo de 2016, mediante el cual se decidió rechazar la demanda por caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.

Mediante escrito presentado el 24 de abril de 2015, por intermedio de apoderado judicial, el señor José María Uscátegui Tobón interpuso demanda, en ejercicio del medio de control para controversias contractuales, contra los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, y Hacienda y Crédito Público, con el fin de que “se declare que la NACION incumplió el contrato de denuncia de bien oculto, celebrado con el señor JORGE MARTÍNEZ LANDINEZ, el 22 de diciembre de 1920, adicionado en enero de 1921 (…) que como consecuencia de lo anterior, se declare que se encuentra impaga por parte de la NACION y a favor del demandante la prestación jurídica a que se obligó en virtud del contrato de denuncia de bien oculto anteriormente celebrado, que se traducía en el pago de la suma de dinero correspondiente al valor del suelo y subsuelo recuperado para la Nación en virtud del contrato mencionado”. 2 Como hechos relevantes se narró, en síntesis, que:

• El 29 de julio de 1920 la sociedad Barrera y Neira recibió autorización del Ministerio de Obras Públicas, para la explotación de yacimientos petrolíferos en Santiago y Cusiana. - El 22 de diciembre de 1920 el señor Jorge Martínez Landínez celebró con la Nación un contrato de denuncia de bien oculto, donde se pactó que el señor tendría derecho al 45% del valor de los bienes denunciados, en el suelo y el subsuelo de los terrenos denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. - El 21 de enero de 1921 el señor Martínez cedió el 50% de sus derechos al señor Alfonso Uscátegui, quien, a su vez, cedió el 10% de su parte al señor Samuel Delgado Uribe. - El 28 de enero de 1921 el señor Martínez denunció formalmente las tierras de Cusiana como subsuelo rico en hidrocarburos. - El gobierno suspendió la contratación de explotaciones petroleras con la sociedad Barrera y Neira, dado el carácter litigioso que tomaron los terrenos. - El 11 de octubre de 1926 el Tribunal Superior de Bogotá ordenó a la mencionada sociedad la restitución de los bienes. A lo anterior se dio cumplimiento el 18 de octubre de 1937. - El 12 de marzo de 1943 la Corte Suprema de Justicia reconoció a favor de la familia Uscátegui el 50% de los derechos que le correspondían al señor Martínez. - El 29 de mayo de 1971, mediante Resolución 113 de ese año, el Ministerio

de Hacienda y Crédito Público ordenó transferir a los herederos y cesionarios del señor Martínez el 45% sobre el globo del terreno de Santiago 3 y Cusiana; lo anterior, dando cumplimiento al reconocimiento de derechos declarados en Resolución 1118 de 1940. - En 1971 se suscribieron varias escrituras públicas de dación en pago para dar cumplimiento a la resolución ejecutiva. - Posteriormente, en 1972 y 1982, se celebraron contratos de exploración y explotación del suelo y subsuelo petrolífero entre Ecopetrol y los copropietarios particulares de la comunidad Santiago y Cusiana. - El Gobierno Nacional demandó los actos que daban cumplimiento al contrato de denuncia de bien oculto, es decir las resoluciones 1181 de 1940 y 113 de 1971, que dieron paso a la suscripción de las escrituras públicas que hicieron la transferencia a herederos y cesionarios del señor Martínez. - En sentencia del 29 de octubre de 1996, la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la nulidad de las aludidas resoluciones.

2. El auto apelado.

El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto del 3 de marzo de 2016, rechazó la demanda por caducidad de la acción, en los siguientes términos: “La caducidad de la presente acción se presentó cuando quedó ejecutoriada la sentencia proferida el 29 de octubre de 1996 por el Consejo de Estado dentro de la acción de nulidad presentada por el señor Jesús Pérez Gonzales y otro contra la Nación, Ministerio de Hacienda

en la cual se solicitó a ese alto Tribunal se declarara la nulidad de la Resolución núm. 113 de 28 de mayo de 1971, firmada por el entonces presidente de la República y sus Ministros de Hacienda y Minas y Petróleos, en cuanto autoriza la cesión del subsuelo a particulares, y la nulidad parcial de la Resolución 1181 de 23 de octubre de 1940, 4 en cuanto terminó la cesión del 45% proindiviso, que debía pagarse al señor Martínez Landínez de los terrenos reivindicados por él para la nación como mandatario de esta. “Es decir, una vez ejecutoriada esta sentencia nacieron las razones de hecho y de derecho para demandar el cumplimiento del contrato de denuncia de bien oculto porque es con dicha providencia que se declara la nulidad de la Resolución Ejecutiva núm. 1181 de 23 de octubre de 1940, por la cual se le hizo saber al General Martínez Landínez que el gobierno le iba a pagar en especie y la Resolución Ejecutiva núm. 113 de 29 de mayo de 1971, por medio de la cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público darle cumplimiento a la Resolución Ejecutiva 1181 de 1940, mediante el otorgamiento de las escrituras públicas correspondientes, es decir, el pago del 45% del valor de los bienes denunciados. “Cuando el Consejo de Estado declara la nulidad parcial de las citadas resoluciones nace para los comuneros y cesionarios de estos, el derecho a demandar (…) la demanda fue presentada el 24 de abril de 2015 (…)

cuando ya había superado más que suficiente el término contemplado en el artículo 164 del CPACA”1.

3. El recurso de apelación.

En escrito presentado el 9 de marzo de 2015, la parte demandante presentó recurso de apelación y como fundamento de su inconformidad concluyó lo siguiente: “La tesis de la parte actora es que la acción contractual no se encuentra caducada, en atención a que el término de caducidad fenece 20 años después de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de octubre de 1996, en adelante el 29 de octubre de 1996, en virtud de la aplicación ultractiva del artículo 55 de la ley 80 de 1 Fls. 98 reverso y 99 C. Ppal. 5 1996, norma vigente cuando surge o nace la causa petendi del presente proceso judicial”2.

II. CONSIDERACIONES La parte demandante manifiesta que acude en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, con el fin de que se declare que la nación incumplió el contrato de denuncia de bien oculto celebrado el 22 de diciembre de 1920.

Se deberá analizar, entonces, si la demanda se encuentra caducada, de conformidad con las normas que regulan dicha materia en temas contractuales. Como es bien sabido, el término de caducidad consagrado en las disposiciones legales para el caso del medio de control de controversias contractuales ha variado de manera significativa durante los últimos años, de conformidad con la reseña que se sintetiza a continuación: El texto original del artículo 136 del Decreto-ley 01 de 1.984 (Código

Contencioso Administrativo -C.C.A.-), estableció que las acciones relativas a contratos “… caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”. Posteriormente, el artículo 23 del Decreto-ley 2304 de 1.989 modificó el aludido artículo 136 del C.C.A., para efectos de señalar que esas mismas acciones contractuales “… caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hechos o de derecho que le sirvan de fundamento”. En 1993, haciendo referencia expresa a la responsabilidad de las entidades estatales prevista en el artículo 50 de la Ley 80 -norma que se refiere a “… las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas …”-, en su artículo 55 determinó que “La acción civil derivada” precisamente de esas 2 Fls. 292-308 C. Ppal. 6 actuaciones u omisiones “… prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos”. Si bien el texto de la norma hace referencia expresa a la prescripción de las acciones, esta Corporación entendió que la misma regulaba, en rigor, el término de caducidad para los eventos de conductas contractuales antijurídicas, mientras que asuntos diferentes, como la impugnación de actos contractuales o el cuestionamiento de conductas no imputables a las partes seguirían rigiéndose, en materia de caducidad, por lo contemplado en el Decreto-ley 2304 de 1.989; al respecto, se puntualizó: “Posteriormente la ley 80 de 1993 modificó el plazo legal

de dos años, que estaba previsto en el artículo 136 numeral 6 del C. C. A, para promover la acción de controversias contractuales sólo respecto de las omisiones de los contratantes y de las conductas antijurídicas de éstas. En efecto, el legislador amplió el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. De esta manera Administración y contratista, bajo la vigencia de esa norma, podían perseguirse judicialmente dentro de un término de veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) eran antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos etc). Sin embargo el cuestionamiento judicial de la validez de los actos jurídicos contractuales, que se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes contratantes (hechos imprevisibles), debían hacerse dentro del término original de caducidad de dos años (art. 136 inc. 6o. C. C. A)”3. Por su parte, la Ley 446 de 1.998 modificó la normativa anterior, para efectos de concretar, en el artículo 136 del C.C.A., la regla general de que, en las acciones “… relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. 3 Sentencia de agosto 30 de 2006 (exp. 15323). Entre otras ver: sentencia de 11 de octubre

de 2006, (exp. 30566) y sentencia de diciembre 4 de 2006 (exp. 15117). 7 Finalmente, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) reguló, en su artículo 164, lo relativo a la oportunidad para presentar la demanda. Se reitera en esta oportunidad el criterio jurisprudencial que ha sido expuesto en diversas providencias de esta Sección4, según el cual las normas relacionadas con la institución jurídica de la caducidad, como las que se acaban de relacionar, son de naturaleza procesal y, por consiguiente -de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 18875-,, de aplicación inmediata. A lo anterior se suma la consideración, igualmente acogida por la jurisprudencia, consistente en que el artículo 40 acabado de mencionar se complementa con el artículo 38 de la misma Ley 153, según el cual los contratos se rigen por las disposiciones existentes al momento de su celebración, excepto en relación con aquellas normas encaminadas a regular la forma o el modo de reclamar en juicio los derechos de las partes originados en el contrato6, de modo que los contratos siempre se regirán por las disposiciones sustanciales vigentes al momento de su celebración, pero, en cuanto a las normas de orden procesal, deberán mirarse y aplicarse en cada caso las que se encuentren vigentes, pues éstas son de 4 Sentencia de agosto 30 de 2006, exp. 15323, actor: Compañía Bogotana de Negocios Ltda.; sentencia de 11 de octubre de 2006, exp. 30566, actor: Construca S.A.; y sentencia

de diciembre 4 de 2006, exp. 15117, actor: Vladimir Eslava Mocha y otros, entre otras. 5 Art. 40, Ley 153 de 1887. “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. 6 Art. 38 Ley 153 de 1887. “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. “Exceptúanse de esta disposición: “1º. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y “2º. Las que señalen penas para el caso de infracción de lo estipulado; (sic) la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”. (negrilla fuera del texto). 8 aplicación inmediata, desde luego teniendo en cuenta que el citado artículo 40 estableció dos excepciones en las cuales hay lugar a aplicar la norma procesal anterior: i) respecto de los términos que ya hubieren empezado a correr y ii) respecto de las actuaciones y diligencias ya iniciadas7. Pues bien, hecha la precisión que antecede y teniendo presente el marco que se ha expuesto acerca del carácter procesal de las normas que regulan la caducidad de las acciones, podría inicialmente considerarse que, tal como lo expuso el demandante, la demanda fue presentada en tiempo, bajo el entendido que el daño se materializó con la ejecutoria de

la sentencia de esta Corporación que declaró la nulidad de las resoluciones que transferían los derechos de las tierras al señor Martínez. En ese sentido y a la luz de lo expuesto respecto de las variaciones que ha tenido el tratamiento de la caducidad contractual, parecería ser que la normativa aplicable al presente caso sería la dispuesta en la ley 80, que era la vigente al momento de proferirse la aludida sentencia, esto es, en octubre de 1996 y, en ese caso, la parte actora tendría a partir de ese momento 20 años para presentar la demanda y, como la radicó en 2015, es claro que lo hizo en tiempo. 7 ? En este sentido, esta Sección dijo: “…con excepción de dos (2) hipótesis fácticas diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, esto es: i) los términos que ya hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas. “No sobra destacar que la primera eventualidad, contemplada en dicha excepción, se refiere de manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los términos contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto los mismos hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar que los mismos se surtan dentro de procesos ya iniciados o por fuera de ellos. “La segunda hipótesis fáctica de esa excepción, en cuya virtud las actuaciones y diligencias ya iniciadas se regirán por la ley vigente al momento de dar inicio a las mismas, de manera necesaria y obvia supone la existencia previa de tales actuaciones o

diligencias”. (Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia de diciembre 4 de 2006, exp. 15239). 9 En consecuencia, se revocará la decisión recurrida y se ordenará al Tribunal decidir sobre la admisión de la demanda, bajo el entendido de que ésta se presentó dentro del tiempo previsto en la ley para ello. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO: REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, del 3 de marzo de 2016, mediante el cual se rechazó la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

ACA/9C

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