CE-SECCION TERCERA-85001-23-33-000-2017-00210-01(60677)A-2018

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Apelación de auto que rechazó la demanda / RECHAZO DE DEMANDA - Por carencia de la constancia del pago total de la obligación que se pretende repetir Mediante auto del 9 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare asumió el conocimiento del asunto y rechazó la demanda de repetición con fundamento en que no se aportó con la misma “el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago”, en los términos del inciso tercero del artículo 142 de la Ley 1437 de 2011. Sostuvo que la razón por la que no se allegó con el libelo introductor la prueba del pago de la condena patrimonial en contra del municipio tiene que ver con el hecho de que el mismo no se ha efectuado, tal como se expone en la demanda, motivo por el cual no inadmitió la demanda para que se allegara en el plazo de diez (10) días el respectivo certificado, sino que la rechazó, para el efecto calificó el pago como requisito sine qua non para adelantar el trámite de la repetición.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 142

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Fundamento constitucional y legal / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Procedente contra servidor o ex servidor público cuando su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al pago de una condena indemnizatoria por parte del Estado El inciso segundo de artículo 90 superior establece el deber a cargo del Estado de

repetir, en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico, cuando haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo. En desarrollo de lo expuesto, se expidió la Ley 678 de 2001 con el propósito de regular la acción de repetición, que al tenor de su artículo 2° se erige igualmente como un deber y un instrumento que persigue la responsabilidad civil y patrimonial de los servidores públicos que dan lugar a condenas indemnizatorias a cargo del erario, siempre y cuando, se insiste, la reparación patrimonial se haya originado en una conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 2

CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Término de dos años. Reiteración jurisprudencial / CONTEO DE TÉRMINO DE CADUCIDADDesde el día que se haga efectivo el pago del crédito judicial o del término de 18 meses previsto para la ejecución de la sentencia condenatoria A su turno, el literal l del numeral segundo del artículo 164 del C.P.A. y C.A. establece que la caducidad de la pretensión de repetición será de un término “de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en [ese] Código”, por lo que es menester considerar el contenido del artículo 192 ibídem (…) Puede afirmarse que

el plazo máximo con que cuenta el Estado para tramitar la pretensión es de dos (2) años, que pueden contarse a partir del día siguiente del pago de la condena o del vencimiento del plazo dispuesto en el C.P.A. y C.A., lo que ocurra primero. Ello sin detenerse en la legitimación en la causa por activa que, como quedó visto, puede estar a cargo de la entidad condenada, del Ministerio Público o del Ministerio de Justicia y del Derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 192

PRESENTACIÓN DE DEMANDA DE REPETICIÓN - No se previó algún requisito de procedibilidad / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - No constituye requisito de procedibilidad Respecto a la presentación de la demanda, debe destacarse que nada previó el constituyente sobre algún requisito de procedibilidad, tampoco el legislador en la regulación especial. De ahí que la Corte Constitucional se haya pronunciado sobre la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, en cuanto excluyó a la acción de repetición de la obligatoriedad de adelantar previamente la conciliación extrajudicial. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la exclusión de la conciliación en acciones de repetición, consultar sentencia C-314 de 30 de abril de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 37

CONSTANCIA DE PAGO DE CONDENA - No es requisito que permita considerar la admisión o rechazo de la demanda con pretensión de repetición

Incluso, si se lee con atención lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 141 del C.P.A. y C.A., se advierte que la constancia del pago efectuado no es un imperativo cuya inobservancia al momento de presentar la demanda dé lugar a su inadmisión y mucho menos a su rechazo (…) En efecto, más allá de ser la prueba idónea de la efectiva afectación patrimonial del Estado, el hecho de acreditar o no el pago de la condena (o del acuerdo al que se llegó en conciliación judicial o extrajudicial) no es una circunstancia que permita considerar la admisión de la demanda con pretensión de repetición, máxime si se considera que tal exigencia no fue prevista por el constituyente ni por el legislador especial, sin perjuicio de que el certificado del pagador o tesorero se tenga como prueba suficiente del pago.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 141

PRUEBA DE PAGO DE CONDENA - Presupuesto necesario para que el medio de control de repetición tenga vocación de prosperidad / FALLO CONDENATORIO - Deberá allegarse en el período probatorio para efectos de procurar su contradicción / PRONUNCIAMIENTO SOBRE ADMISIÓN DE LA DEMANDA - Procedente sin exigir para el efecto requisitos de procedibilidad [N]o desconoce la Sala el contenido del artículo 166 ibídem, a cuyo tenor deberá acompañarse con la demanda, “si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación”. Lo que acontece al amparo del ordenamiento constitucional sobre la ausencia de requisitos de procedibilidad para adelantar el

trámite, tiene que ver con un llamado al principio de economía procesal, pues a la luz del artículo 90 superior, basta una condena por la reparación patrimonial de un daño antijurídico, causado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal, para que surja la obligación de procurar la recuperación del patrimonio público. Exigencia que se reproduce en el articulado de la Ley 678 de 2001, sin que se advierta, además, sobre el pago parcial o total de la obligación. (…) Otro tanto puede afirmarse de la sentencia de condena, pues aunque se conoce que el departamento inició contra el municipio proceso de controversias contractuales, radicado con el n.° 2012-00228, cuyo trámite se adelantó ante el Tribunal Administrativo de Casanare, lo cierto es que de los anexos de la demanda no es posible conocer los resultados, esto es, aunque obran diferentes actuaciones seguidas ante la mencionada autoridad judicial, no obra fallo condenatorio, el que deberá allegarse en el período probatorio para efectos de procurar su contradicción. Corolario de lo anterior, la decisión impugnada deberá revocarse, para que en su lugar el a-quo se pronuncie sobre la admisión de la demanda, sin exigir para el efecto requisitos de procedibilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 166 / LEY 678 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 85001-23-33-000-2017-00210-01(60677)

Actor: MUNICIPIO DE NUNCHÍA (CASANARE)

Demandado: GERMÁN ROMERO PRIETO Y OTRA Referencia: APELACIÓN DE AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto proferido el 9 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual se rechazó la demanda con pretensiones de repetición, en cuanto no se acompañó con ella la constancia del pago total de la obligación que se pretende repetir.

I. ANTECEDENTES

1. Síntesis del caso Conforme a lo relatado en la demanda, el 27 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia condenatoria en contra del municipio de Nunchía en el marco del proceso que le fue iniciado por parte del departamento de Casanare, a través del medio de control de controversias contractuales.

Decisión que quedó ejecutoriada el 16 de diciembre de 2014, toda vez que contra ella no se interpuso oportunamente recurso de apelación. La decisión condenatoria ordenó reembolsar al departamento la suma de un mil setenta y tres millones cuatrocientos noventa y siete mil setenta y seis pesos ($1.073.497.076). El 11 de mayo de 2015, el departamento retiró las copias de la sentencia a efectos

de proceder a su cumplimiento, lo cual se adelantó a través de un proceso de jurisdicción coactiva, en contravía del debido proceso. El 12 de agosto siguiente se notificó personalmente el acto que libró mandamiento de pago y el 23 de noviembre del mismo año se ordenó el embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados o se llegaren a depositar en las cuentas bancarias del municipio en el territorio nacional. la decisión se encuentra en firme a pesar de las múltiples vías que ha intentado el municipio para su revocación, comoquiera que el proceso de jurisdicción coactiva i) se inició sin agotar previamente el cobro directo ante la administración municipal y ii) sin competencia, toda vez que el título que contiene la obligación es una sentencia judicial, que debería ser ejecutada por la jurisdicción que lo expidió. A la fecha de presentación de la demanda, la suma de los valores efectivamente embargados y retenidos asciende a un mil ochenta y siete millones quinientos ochenta y seis mil cuarenta y nueve pesos ($1.087.586.049).

2. Lo que se pretende 2.1. En la demanda presentada el 17 de octubre de 2017, por el municipio de Nunchía (Casanare), a través del medio de control de repetición, se pretende, en contra de los señores Germán Romero Prieto y Martha Cecilia Pérez Rodríguez, las siguientes declaraciones y condenas (f. 10-18, c. 1) –se destaca–:

1. Que se declare al señor GERMÁN ROMERO PRIETO como responsable patrimonial por la condena impuesta al municipio de Nunchía mediante sentencia de fecha 27 de noviembre de 2014, con

ejecutoria del 16 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso en acción de controversias contractuales n.° 2012-228 y en el cual se dio liquidación judicial del convenio interadministrativo n.° 355 de 2007, celebrado entre el municipio de Nunchía y el departamento de Casanare, por las acciones u omisiones cometidas como alcalde municipal en las etapas de ejecución y liquidación administrativa contractual, durante el periodo 2008-2011.

2. Que se declare a la señora MARTHA CECILIA PÉREZ RODRIGUEZ, como responsable patrimonial por la condena impuesta al municipio de Nunchía mediante sentencia de fecha 27 de noviembre de 2014, con ejecutoria del 16 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso en acción de controversias contractuales n.° 2012-228 y en el cual se dio liquidación judicial del convenio interadministrativo n.° 355 de 2007, celebrado entre el municipio de Nunchía y el departamento de Casanare, por las acciones u omisiones cometidas como alcalde municipal en las etapas de liquidación administrativa contractual y judicial, durante el periodo

2011-2015.

3. Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a GERMÁN ROMERO PRIETO y MARTHA CECILIA PÉREZ MARTINEZ, en su condición de exalcaldes del municipio de Nunchía-Casanare, a pagar o a reintegrar en el momento en que el que el municipio de Nunchía pague los recursos a los que fue condenado judicialmente con motivo de la

liquidación judicial del convenio en mención, incluidos sus intereses de mora desde el momento en que se causen. (…).

3. Providencia apelada Mediante auto del 9 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare asumió el conocimiento del asunto y rechazó la demanda de repetición con fundamento en que no se aportó con la misma “el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago”, en los términos del inciso tercero del artículo 142 de la Ley 1437 de 2011. Sostuvo que la razón por la que no se allegó con el libelo introductor la prueba del pago de la condena patrimonial en contra del municipio tiene que ver con el hecho de que el mismo no se ha efectuado, tal como se expone en la demanda, motivo por el cual no inadmitió la demanda para que se allegara en el plazo de diez (10) días el respectivo certificado, sino que la rechazó, para el efecto calificó el pago como requisito sine qua non para adelantar el trámite de la repetición (f. 302-303, c. ppl.).

4. Recurso de apelación Contra la anterior decisión, la parte actora interpone recurso de alzada con el propósito de que se revoque y se dé trámite a la demanda (f. 615-629, c. ppl.).

Aduce que, aunque no se desconoce lo previsto en el artículo 142 del C.P.A y C.A. en relación a la prueba del pago total de la obligación que debe acompañar la demanda cuando la pretensión es de repetición, tampoco desconoce que al tenor

del articulo 164 ibídem la oportunidad para presentar este medio control fenece a los dos (2) años “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas” y comoquiera que, conforme a lo previsto en el artículo 192 del C.P.A. y C.A., dicho plazo no puede ser superior a los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, se debe admitir la demanda so pena de que opere la caducidad, cuando se haya realizado efectivamente el pago de la obligación. Advierte que la obligación no se ha podido pagar por causas imputables al departamento del Casanare, dado que no presentó la cuenta de cobro sino que, de manera irregular, adelantó el cobro vía jurisdicción coactiva, en contravía de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual el municipio ha hecho uso de las vías legales para controvertir el acto administrativo que ordenó el embargo y retención de sus dineros. Agrega que las formalidades agregadas por la ley a la procedencia del juicio de repetición no pueden desvirtuar el propósito del constituyente en cuanto previo la posibilidad de que el Estado repita contra sus agentes “en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico”. Finalmente, pone de presente que la Ley 678 de 2001, norma especial que rige la materia, dispuso en su artículo 2° “que la acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que

como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto” –subrayas del escrito impugnativo–.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 125 y 150 del C.P.A. y C.A., corresponde a esta Corporación conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos.

Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con el artículo 243.1 ibídem.

2. De la acción de repetición El inciso segundo de artículo 90 superior establece el deber a cargo del Estado de repetir, en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico, cuando haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.

En desarrollo de lo expuesto, se expidió la Ley 678 de 2001 con el propósito de regular la acción de repetición, que al tenor de su artículo 2° se erige igualmente como un deber y un instrumento que persigue la responsabilidad civil y patrimonial de los servidores públicos que dan lugar a condenas indemnizatorias a cargo del erario, siempre y cuando, se insiste, la reparación patrimonial se haya originado en una conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal. En un mismo sentido, el artículo 4° de ese cuerpo normativo establece el incumplimiento del deber de adelantar la acción como falta disciplinaria. No es para menos si se considera el interés supremo de proteger el patrimonio público,

mismo que inspira la existencia de esta institución. Ahora bien, sobre la oportunidad de ejercitar la acción, el artículo 8 ibídem dispone un término no mayor a los seis meses para que la entidad condenada la inicie, una vez se haya efectuado el último pago a cargo del Estado. Cumplido dicho término, no sólo podrá iniciar la acción la respectiva entidad, sino que también podrá hacerlo i) el Ministerio Público y ii) el Ministerio de Justicia y del Derecho. A su turno, el literal l del numeral segundo del artículo 164 del C.P.A. y C.A. establece que la caducidad de la pretensión de repetición será de un término “de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en [ese] Código”, por lo que es menester considerar el contenido del artículo 192 ibídem, del que se destaca: (…). Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Como corolario de lo anterior, puede afirmarse que el plazo máximo con que cuenta el Estado para tramitar la pretensión es de dos (2) años, que pueden contarse a partir del día siguiente del pago de la condena o del vencimiento del plazo dispuesto en el C.P.A. y C.A., lo que ocurra primero. Ello sin detenerse en la

legitimación en la causa por activa que, como quedó visto, puede estar a cargo de la entidad condenada, del Ministerio Público o del Ministerio de Justicia y del Derecho. Ahora bien, respecto a la presentación de la demanda, debe destacarse que nada previó el constituyente sobre algún requisito de procedibilidad, tampoco el legislador en la regulación especial. De ahí que la Corte Constitucional se haya pronunciado sobre la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, en cuanto excluyó a la acción de repetición de la obligatoriedad de adelantar previamente la conciliación extrajudicial1: La acción de repetición es una vía procesal cuya titularidad es exclusiva del Estado, nunca de un particular, como sucede con las acciones de reparación directa y contractual. De otro lado, la acción de repetición es obligatoria. El objetivo del trato diferencial otorgado por el legislador es la defensa de los intereses públicos custodiados por el Estado. Atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese trámite judicial es la recuperación de recursos públicos, resulta entendible y justificado que el Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar el pleito antes de iniciar el trámite ante el juez correspondiente. La medida en cuestión no resulta desproporcionada en relación con la posible afección del derecho al acceso a la administración de justicia, ya que la falta de obligatoriedad de la conciliación en los procesos de acción de repetición no implica que dicha audiencia esté proscrita antes y durante el trámite de los mismos

3. El caso concreto Lo propio puede decirse respecto a la exigencia de acompañar con la demanda, la

prueba del pago total de la condena, cuya ausencia reprocha el a-quo y sobre la 1 C-314 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. cual motiva su decisión de rechazar la demanda, cuestionada en la alzada que ocupa la atención de la Sala. Incluso, si se lee con atención lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 141 del C.P.A. y C.A., se advierte que la constancia del pago efectuado no es un imperativo cuya inobservancia al momento de presentar la demanda dé lugar a su inadmisión y mucho menos a su rechazo: Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño En efecto, más allá de ser la prueba idónea de la efectiva afectación patrimonial del Estado, el hecho de acreditar o no el pago de la condena (o del acuerdo al que se llegó en conciliación judicial o extrajudicial) no es una circunstancia que permita considerar la admisión de la demanda con pretensión de repetición, máxime si se considera que tal exigencia no fue prevista por el constituyente ni por el legislador especial, sin perjuicio de que el certificado del pagador o tesorero se tenga como prueba suficiente del pago. Asimismo, no desconoce la Sala el contenido del artículo 166 ibídem, a cuyo tenor deberá acompañarse con la demanda, “si la pretensión es de repetición, la prueba

del pago total de la obligación”. Lo que acontece al amparo del ordenamiento constitucional sobre la ausencia de requisitos de procedibilidad para adelantar el trámite, tiene que ver con un llamado al principio de economía procesal, pues a la luz del artículo 90 superior, basta una condena por la reparación patrimonial de un daño antijurídico, causado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal, para que surja la obligación de procurar la recuperación del patrimonio público. Exigencia que se reproduce en el articulado de la Ley 678 de 2001, sin que se advierta, además, sobre el pago parcial o total de la obligación. Sobre el particular, en reciente sentencia de unificación, la Sección Tercera de esta Corporación sostuvo: En este orden de ideas, es válido afirmar que, si bien el pago se constituye como un presupuesto para que la acción de repetición tenga vocación de prosperidad, toda vez que otorga legitimación en la causa para demandar, no representa un presupuesto para la admisión de la demanda y, mucho menos, puede exigirse que dicho pago sea total, de lo cual se desprende, en consecuencia, que resulta procedente ejercitar la acción con la pretensión de repetición incluso cuando el pago efectuado por la administración no se corresponda con el total al que haya sido obligada, pero, por obvias razones, en dicho evento solamente se podrá repetir por los valores efectivamente cancelados. Otro tanto puede afirmarse de la sentencia de condena, pues aunque se conoce que el departamento inició contra el municipio proceso de controversias contractuales, radicado con el n.° 2012-00228, cuyo trámite se adelantó ante el

Tribunal Administrativo de Casanare, lo cierto es que de los anexos de la demanda no es posible conocer los resultados, esto es, aunque obran diferentes actuaciones seguidas ante la mencionada autoridad judicial, no obra fallo condenatorio, el que deberá allegarse en el período probatorio para efectos de procurar su contradicción. Corolario de lo anterior, la decisión impugnada deberá revocarse, para que en su lugar el a-quo se pronuncie sobre la admisión de la demanda, sin exigir para el efecto requisitos de procedibilidad.

III. RESUELVE REVOCAR la decisión del 9 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, para que en su lugar el a-quo considere lo de su cargo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, DEVUÉLVASE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado