CE-SECCION TERCERA-88001-23-31-000-2001-00028-01(58870)-2017

MEDIDA CAUTELAR - Procede INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS / INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES ESTATALES - Prevalencia del interés general /

INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES ESTATALES - Fundamento

normativo / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD NO ES UNA GARANTÍA DE APLICACIÓN INCONDICIONAL Y ABSOLUTA El principio de inembargabilidad de los bienes estatales encuentra su plena y cabal justificación en la intangibilidad de los recursos destinados a la satisfacción del interés general y, concretamente, en la necesidad de defender la ejecución de los programas incluidos en los presupuestos de las entidades estatales, todo lo anterior en aras de asegurar en los distintos niveles el equilibrio fiscal y el cumplimiento de los principios rectores de la ejecución presupuestal, de suerte que se evita con ello el manejo caprichoso y arbitrario de las finanzas públicas, con erogaciones no contempladas en la ley, o en cuantía superior a la acordada o con transferencia de créditos sin autorización. En virtud de la autorización expresa consagrada en el artículo 63 constitucional , el Congreso de la República se encargó de establecer los alcances y excepciones del principio de inembargabilidad, para lo cual expidió las leyes 225 de 1995, 179 de 1994 y 38 de 1989, que fueron compiladas posteriormente por el Gobierno Nacional, previa autorización legal, en el decreto 111 de 1996, actual Estatuto General del Presupuesto (…) si bien el principio de inembargabilidad ampara los bienes, las rentas y los derechos que componen el presupuesto general de la Nación, el

mismo no es una garantía de aplicación incondicional y absoluta, pues, cuando el juez observe que el funcionario competente no desplegó las conductas tendientes a pagar una sentencia dentro del plazo legal establecido para tal efecto, bien puede decretar las órdenes de embargo que considere necesarias conforme a la ley para garantizar el respeto por los derechos reconocidos a terceros en la respectiva sentencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 63 / LEY 38 DE 1989 / LEY 179 DE 1994 / LEY 225 DE 1995 / DECRETO 111 DE 1996

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD - Excepción / EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD - Sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD - Cobro coactivo de los créditos provenientes de los contratos estatales / EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD - Cobro coactivo de créditos laborales contenidos en actos administrativos debidamente ejecutoriados [E]l escenario al que alude el decreto 111 de 1996 es el de las sentencias proferidas por un juez de lo contencioso administrativo, pues es el único facultado por la Constitución y la ley para imponer condenas al Estado, de ahí que la excepción al principio de inembargabilidad sólo se pueda entender respecto de las sentencias proferidas por dicha jurisdicción, sin perjuicio de las proferidas por órganos internacionales, en los procesos de responsabilidad del Estado colombiano, caso en el cual se seguirá lo consagrado en la ley 288 de 1996 (…)

existen otros dos escenarios en los cuales tanto la ley como la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han establecido excepciones a dicho principio. Es el caso del cobro coactivo de los créditos provenientes de los contratos estatales, pues (…) al habilitar el cobro ejecutivo de las obligaciones claras, expresas y exigibles que constan en documentos relacionados con la actividad contractual, permite al juez de lo contencioso administrativo decretar las órdenes de embargo correspondientes, por cuanto, en el evento de prosperar la ejecución contra la administración, no se genera un egreso o erogación al erario que afecte el equilibrio fiscal o la adecuada ejecución presupuestal, en la medida en que fueron rubros que debieron ser apropiados por parte de la entidad estatal para el pago de las obligaciones derivadas del contrato. Lo mismo ocurre en los casos de cobro coactivo de los créditos laborales contenidos en actos administrativos debidamente ejecutoriados, pues, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional, “el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto … En consecuencia … en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, (sic) solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo” FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / DECRETO 111 DE 1996 / LEY 288 DE 1996 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 297

MEDIDA CAUTELAR QUE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO - Procedencia

[L]a medida cautelar solicitada por la parte demandante busca asegurar la ejecución de la Fiscalía General de la Nación, por las sumas establecidas en la sentencia del 14 de agosto de 2013 y en el auto del 4 de julio de 2015, providencias proferidas por esta jurisdicción, de ahí que la misma se encuadre en el primero de los tres supuestos en los que el principio de inembargabilidad sufre una excepción, esto es, que se pretenda el cobro ejecutivo de una sentencia proferida por esta jurisdicción, razón por la cual resulta procedente decretarla.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 88001-23-31-000-2001-00028-01(58870)

Actor: RAFAEL WILLIAM POMARE Y OTROS

Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: EJECUTIVO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 15 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante el cual se negó una medida cautelar de embargo.

I. ANTECEDENTES:

1. Mediante auto del 14 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de San Andrés,

Providencia y Santa Catalina libró mandamiento de pago contra la Fiscalía General de la Nación por $1.258’567.223.60, correspondientes a la obligación impuesta a esa entidad mediante sentencia del 14 de agosto de 2013 y auto de liquidación de perjuicios del 4 de junio de 2015, providencias proferidas en un caso de responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad (fls. 23 a 29 C 2).

2. A través de proveído del 15 de diciembre de 2016, el Tribunal a-quo negó la medida cautelar deprecada por el ejecutante, consistente en el embargo de los dineros existentes en las cuentas bancarias de la Fiscalía General de la Nación, al considerar que éstos hacen parte del presupuesto general de la Nación y, en consecuencia, son inembargables, de conformidad con el artículo 19 del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), el artículo 594 del Código General del Proceso y el artículo 63 constitucional (fls. 1 a 4 C. Ppal).

3. Inconforme, la parte actora interpuso recurso de apelación1, para lo cual indicó que, aun cuando el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece la inembargabilidad de los recursos que integran el presupuesto general de la Nación, la misma disposición consagra una excepción, según la cual es procedente el embargo de dichos recursos cuando se persiga el pago de una sentencia judicial o una conciliación, lo que, a su juicio, ocurre en este asunto y fuerza el decreto de la medida cautelar solicitada (fls. 5 a 13 C. Ppal).

II. CONSIDERACIONES:

1. Competencia.

El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por parte demandante contra el auto del 15 de diciembre de 2016, 1 Fls. 5 a 13 C. Ppal. proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, comoquiera que la providencia objeto de impugnación es apelable en los términos del artículo 321, numeral 8 del C.G.P.2, aplicable por la remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A.3, y el proceso dentro del cual fue emitida ostenta vocación de doble instancia, de conformidad con el artículo 1524, en armonía con el artículo 1505 ibídem.

2. Inembargabilidad de los recursos públicos.

El principio de inembargabilidad de los bienes estatales encuentra su plena y cabal justificación en la intangibilidad de los recursos destinados a la satisfacción del interés general y, concretamente, en la necesidad de defender la ejecución de los programas incluidos en los presupuestos de las entidades estatales, todo lo anterior en aras de asegurar en los distintos niveles el equilibrio fiscal y el cumplimiento de los principios rectores de la ejecución presupuestal, de suerte que se evita con ello el manejo caprichoso y arbitrario de las finanzas públicas, con erogaciones no contempladas en la ley, o en cuantía superior a la acordada o con transferencia de créditos sin autorización. 2 Artículo 321. Procedencia. “Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. “También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia:

“(…) “8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla”. 3 Artículo 306. “Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 4 Artículo 152. “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) “7. De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. En esta caso, la demanda tiene por objeto ejecutar a la Fiscalía General de la Nación por 1750 SMMLV y $98’099.641, correspondientes a la condena a ésta impuesta mediante sentencia del 14 de agosto de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, que modificó la del 7 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y por $128’842.582.60 correspondientes a la liquidación de los perjuicios materiales, ordenada por el numeral tercero de la sentencia que viene de mencionarse y realizada a través de auto del 4 de julio de 2015; así, se observa que dicho monto supera los 1500 salarios mínimos exigidos por el numeral 7 del artículo 132 del C.P.A.C.A., para que un proceso ostente vocación de doble instancia. 5 Artículo 150. “ El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en

segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. En virtud de la autorización expresa consagrada en el artículo 63 constitucional6, el Congreso de la República se encargó de establecer los alcances y excepciones del principio de inembargabilidad, para lo cual expidió las leyes 225 de 1995, 179 de 1994 y 38 de 1989, que fueron compiladas posteriormente por el Gobierno Nacional, previa autorización legal, en el decreto 111 de 1996, actual Estatuto General del Presupuesto, cuyo artículo 19 dispuso: “Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. “No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. “Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. “Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala

conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3o.)”. Como se ve, si bien el principio de inembargabilidad ampara los bienes, las rentas y los derechos que componen el presupuesto general de la Nación, el mismo no es una garantía de aplicación incondicional y absoluta, pues, cuando el juez observe que el funcionario competente no desplegó las conductas tendientes a pagar una sentencia dentro del plazo legal establecido para tal efecto, bien puede decretar las órdenes de embargo que considere necesarias conforme a la ley para garantizar el respeto por los derechos reconocidos a terceros en la respectiva sentencia. Tal es la conclusión que emerge en forma nítida al leer en su conjunto la norma acabada de trascribir, en particular su inciso final, según el cual “los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo …”. No se pierde de vista que el escenario al que alude el decreto 111 de 1996 es el de las sentencias proferidas por un juez de lo contencioso administrativo, pues es el único facultado por la Constitución y la ley para imponer condenas al Estado, de ahí que la excepción al principio de inembargabilidad sólo se pueda entender respecto de las sentencias proferidas por dicha jurisdicción, sin perjuicio de las 6 ARTICULO 63. “bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (subrayas y negritas fuera del

original). proferidas por órganos internacionales, en los procesos de responsabilidad del Estado colombiano, caso en el cual se seguirá lo consagrado en la ley 288 de 19967. Ahora bien, existen otros dos escenarios en los cuales tanto la ley como la jurisprudencia de la Corte Constitucional8 y de esta Corporación9 han establecido excepciones a dicho principio. Es el caso del cobro coactivo de los créditos provenientes de los contratos estatales, pues la ley 1437 de 2011 (artículo 297), al habilitar el cobro ejecutivo de las obligaciones claras, expresas y exigibles que constan en documentos relacionados con la actividad contractual, permite al juez de lo contencioso administrativo decretar las órdenes de embargo correspondientes, por cuanto, en el evento de prosperar la ejecución contra la administración, no se genera un egreso o erogación al erario que afecte el equilibrio fiscal o la adecuada ejecución presupuestal, en la medida en que fueron rubros que debieron ser apropiados por parte de la entidad estatal para el pago de las obligaciones derivadas del contrato. Lo mismo ocurre en los casos de cobro coactivo de los créditos laborales contenidos en actos administrativos debidamente ejecutoriados, pues, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional, “el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto … En consecuencia … en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, (sic) solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas

7 En este evento, no basta la existencia de la respectiva sentencia proferida por un órgano internacional de derechos humanos para hacer ejecutables las obligaciones que de ella se deriven, pues para tal efecto, es necesario que en el ámbito interno, se haya celebrado un acuerdo conciliatorio entre el Gobierno Nacional y los beneficiarios de la respectiva condena, aprobado por el Tribunal Administrativo competente, o que, en su defecto, exista una providencia expedida por esta última autoridad judicial, mediante la cual se haya decidido sobre la liquidación de perjuicios, por la vía incidental, como lo consagra el artículo 1°, 7, 8 y 11 de la ley 288 de 1996. 8 Al respecto, ver sentencias C – 546 de 1992, C – 017 de 1993, C – 103 y T - 128 de ese mismo año, C – 103 1994 y T - 025 de 1995. 9 Providencia del 22 de julio de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el proceso S-694. incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”10. En el caso bajo análisis, la medida cautelar solicitada por la parte demandante busca asegurar la ejecución de la Fiscalía General de la Nación, por las sumas establecidas en la sentencia del 14 de agosto de 2013 y en el auto del 4 de julio de 2015, providencias proferidas por esta jurisdicción, de ahí que la misma se encuadre en el primero de los tres supuestos en los que el principio de inembargablidad sufre una excepción, esto es, que se pretenda el cobro

ejecutivo de una sentencia proferida por esta jurisdicción, razón por la cual resulta procedente decretarla. En mérito de lo expuesto, se

III. RESUELVE: PRIMERO: REVÓCASE el auto del 15 de diciembre de 2016, mediante el cual el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se abstuvo de decretar la medida cautelar de embargo solicitada.

SEGUNDO: ORDÉNASE al Tribunal de origen decretar el embargo de los dineros de la entidad ejecutada, en las sumas y cantidades que corresponda.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE al Tribunal a–quo para que cumpla lo ordenado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA 10 Sentencia C – 546 de 1992.

JSVA