CE-SECCION TERCERA-88001-23-31-000-2006-00053-01(33803)-2007

ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad. Cómputo / LIQUIDACION DEL CONTRATO - Término / CONTRATO QUE DEBE LIQUIDARSE - Término de caducidad. Computo En relación con el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la contractual, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo prevé que esta acción caduca a cabo de dos años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente de los motivos de hecho o de derecho en que se fundamentan, dependiendo del tipo de contrato. Por su parte la Ley 80 de 1993 establece, en su artículo 60, el procedimiento para la liquidación de los contratos y prevé los términos para liquidarlos. De conformidad con el anterior conjunto normativo, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, cuando se trate de contratos que deban liquidarse, es de dos (2) años contados a partir de la liquidación del mismo o del vencimiento del término previsto para su realización, de acuerdo con los parámetros indicados. Para determinar si la demanda interpuesta en ejercicio de la acción contractual fue presentada dentro del término legal, o si, por el contrario, la acción ya se encontraba caducada para el momento en que se presentó la demanda, la Sala contabilizará el término legal a partir del momento en que se debió liquidar el contrato. De conformidad con lo anterior, se impone concluir que las partes podían liquidar el contrato de mutuo acuerdo dentro de los dos (2) meses siguientes a su terminación; sin embargo, como el contrato no inició su ejecución el término para la misma nunca corrió, motivo por el cual dicho término debe contabilizarse a partir de la fecha en que las partes

acordaron, mediante reunión celebrada en el mes de marzo de 2002, liquidar el contrato, esto es desde el día 17 de julio de 2002. Habida cuenta que dicho plazo feneció sin que las partes liquidaran bilateralmente el contrato, la entidad estatal debió hacerlo de forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que tenían las partes para hacerlo de mutuo acuerdo, es decir, desde el 18 de julio de 2002 hasta el 18 de septiembre de ese mismo año.

Nota de Relatoría: auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado de fecha agosto 2 de 2006, exp. 32.308. M.P.: Dr. Ramiro Saavedra Becerra

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá D.C., julio diecinueve (19) de dos mil siete (2007) Radicación número: 88001-23-31-000-2006-00053-01(33803)

Actor: UNION TEMPORAL ORIENTAL DE CONSTRUCCIONES LTDA. Y

OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el día 7 de diciembre de 2006, a través del cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

Mediante escrito presentado el día 23 de octubre de 2006, la Unión Temporal

Oriental de Construcciones Ltda. - Construcciones Nelmar y CIA Ltda. - Wilson E. Sotomonte Carillo, a través de apoderado judicial, presentó demanda contractual contra el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que se declare el incumplimiento de las obligaciones de buena fe, lealtad y planificación contractual, de la demandada, Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, respecto de la suscripción de los contratos No. 146 del 21 de Diciembre de 1.998 y el contrato Adicional 01 al No. 146 de 1.998, suscritos entre el Departamento ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, quien para entonces se denominó el DEPARTAMENTO CONTRATANTE, y LA UNION TEMPORAL que represento, cuyo objeto consistía en la construcción de las obras de optimización del campo de pozos del acuífero del Valle del Cove en la Isla de San Andrés, en las cantidades, precios, especificaciones técnicas y demás condiciones establecidas en el presente contrato y el pliego de condiciones y en su propuesta alternativa, documentos todos que hacen parte integral de los contratos objeto de estudio, y como tales se presentan como pruebas ante este tribunal.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, y con base en la culpa grave de la administración, se declare la terminación de los contratos arriba mencionados, y se liquiden en sede judicial, condenando a la entidad demandada a pagar a favor de mi mandante todos los perjuicios irrogados por el incumplimiento culposo de sus obligaciones contractuales, incluyendo conceptos tales como daño

emergente, lucro cesante, utilidad dejada de percibir (AIU), mayores costos administrativos, pérdida de oportunidad de asumir otros contratos, perjuicios materiales y morales, y otros que se considere aplicar mediante el avalúo pericial, aplicándole eso si los mecanismos que conserven el equilibrio contractual tales como la indexación, intereses y cualesquiera otros índices de ajuste monetario de tales sumas al momento histórico en que se haga efectivo el pago de lo solicitado en esta demanda; todos estos conceptos conforme a lo que se pruebe dentro del presente proceso.

TERCERO: Condénese a la entidad demandada al pago de costas, Agencias en Derecho y demás gastos del proceso”.

2. Los hechos.

En síntesis, la parte actora narró los siguientes: 2.1. Que el día 21 de diciembre de 1998, se celebró entre las partes el contrato No. 146, cuyo objeto era la construcción de las obras de optimización del campo de pozos del Acuífero del Valle del Cove en la Isla de San Andrés, el cual fue adicionado posteriormente mediante contrato 01 del 28 de diciembre siguiente, en el sentido de agregar el valor de imprevistos y reajustes; el contrato principal fue adjudicado mediante contratación directa, toda vez que la licitación pública adelantada por la Administración para adjudicarlo fue declarada desierta, a través de acto administrativo, el cual se encuentra debidamente ejecutoriado. 2.2. Señaló que la Unión Temporal contratista dio cumplimiento a todas las obligaciones establecidas en la Ley 80 de 1993 en cuanto a la presentación de la propuesta, la constitución de las diferentes pólizas de garantía, pago de

publicaciones, entre otras. 2.3. Manifestó que una vez recibido el anticipo, se dispuso a dar cumplimiento a la ejecución del contrato, para lo cual se trasladó a la Isla de San Andrés junto con el personal y el equipo para ello; sin embargo, el objeto contractual no pudo iniciar su ejecución, toda vez que el ente contratante nunca advirtió que para iniciar las obras propias de la ejecución del contrato debían obtenerse las respectivas licencias ambientales y servidumbres de los predios donde se llevarían a cabo las obras. 2.4. Que la entidad contratante tenía la obligación legal de suministrar la licencia ambiental necesaria para poder ejecutar el contrato, así como también debía solucionar todo lo relacionado con las servidumbres, para lo cual contaba con la potestad conferida en la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes; que la omisión en obtener tales actos, determinó la inejecución del contrato, así como la falta de prestación de los servicios públicos y la causación de graves y cuantiosos perjuicios al contratista. 2.5. Indicó, además, que la parte contratista llevó a cabo todas las actuaciones tendientes a solucionar la problemática presentada, sin obtener un resultado satisfactorio, razón por la cual, el día 16 de marzo de 2001, se requirió al representante legal de la entidad contratante, con el fin de llegar a una solución que permitiera ejecutar el contrato, sin que la Administración hubiese dado respuesta alguna.

3. Mediante auto de noviembre 7 de 2006, el Magistrado Sustanciador en primera instancia, inadmitió la demanda de la referencia, toda vez que consideró que la

parte actora no estructuró, de manera clara, los hechos de la demanda, así como las pretensiones de la misma y, además, los perjuicios reclamados dentro del capítulo de la estimación razonada de la cuantía no eran claros, razón por la cual no era posible determinar el juez competente para conocer de la acción (fls. 52 a 54 c 1).

4. Frente a la anterior decisión, la parte actora guardó silencio, toda vez que no la recurrió, ni tampoco dio cumplimiento a lo allí dispuesto por el a quo, motivo por el cual, mediante providencia de 7 de diciembre de 2006, se rechazó la demanda; sin embrago, tal decisión no se produjo como consecuencia de la falta de corrección de la demanda por parte de la Unión Temporal demandante, sino por caducidad de la acción.

Al respecto, consideró el Tribunal de instancia que el término de caducidad de la acción contractual había caducado, como quiera que las partes acordaron dar por terminado el contrato fuente de obligaciones el día 17 de julio de 2002, fecha en la cual se debía suscribir el acta de liquidación; teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 136, numeral 10, letra d) del C.C.A., la parte actora contaba con un término de dos (2) años, una vez vencidos los dos (2) meses acordados para su liquidación (septiembre 17 de 2002), la acción impetrada había caducado (fls. 57 a 59 c ppal).

5. El recurso de apelación.

Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fundamentó en el hecho de que el contrato no ha sido terminado, ni por

mutuo acuerdo ni por decisión unilateral de la Administración, así como tampoco ha sido liquidado, motivo por el cual, los términos establecidos en la ley para ejercer la acción contractual no han comenzado a transcurrir. Sustentó su glosa en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 136 del C.C.A. (fls. 62 y 63 c ppal).

II. CONSIDERACIONES Según se desprende del contenido de las pretensiones de la demanda se impone determinar que la acción contractual está encaminada, de un lado, a que se declare el incumplimiento del contrato por parte de la entidad estatal contratante y, como consecuencia de ello, que se disponga la terminación del contrato No. 146 de 1998; del otro, a que dicho contrato se liquide en sede judicial; además, que se condene al ente territorial demandado al pago de perjuicios causados al contratista por el incumplimiento de las obligaciones contractuales.

Ahora bien, de los hechos en los cuales se edifican las pretensiones de la demanda, se observa que el contrato cuyo incumplimiento y consiguientes terminación y liquidación se pretende, fue celebrado en el año 1998 y, posteriormente, se adicionó, mediante contrato No. 01 de diciembre 28 del mismo año; sin embargo, el contrato no pudo ejecutarse debido a que no se contaba con la respectiva licencia ambiental y no se habían adquirido los predios sobre los cuales se pretendía desarrollar el objeto contractual. El Tribunal a quo rechazó la demanda por caducidad de la acción, toda vez que consideró, con fundamento en el acta de una reunión celebrada por las partes contratantes el 21 de marzo de 2002, que el contrato había sido terminado de

común acuerdo y, por tanto, el mismo debía ser liquidado el día 17 de julio del mismo año, razón por la cual, de acuerdo con esta última fecha, el término de caducidad de la acción contractual había vencido el 17 de septiembre de 2004. En relación con el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la contractual, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo prevé que esta acción caduca a cabo de dos años, los cuales se cuentan a partir del día siguiente de los motivos de hecho o de derecho en que se fundamentan, dependiendo del tipo de contrato; dicha norma establece: “ARTÍCULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Modificado por el decreto 2.304 de 1989, artículo 23. Modificado por la ley 446 de 1998, artículo 44. ...(...)...

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirva de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: ...(...)... c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, el su defecto del

establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”. Por su parte la Ley 80 de 1993 establece, en su artículo 60, el procedimiento para la liquidación de los contratos y prevé los términos para liquidarlos, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”. (negrillas de la Sala). De conformidad con el anterior conjunto normativo, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, cuando se trate de contratos que deban liquidarse, es de dos (2) años contados a partir de la liquidación del mismo o del vencimiento del término previsto para su realización, de acuerdo con los parámetros indicados1. Para determinar si la demanda interpuesta en ejercicio de la acción contractual fue presentada dentro del término legal, o si, por el contrario, la acción ya se encontraba caducada para el momento en que se presentó la demanda, la Sala contabilizará el término legal a partir del momento en que se debió liquidar el

contrato, para lo cual deberá tenerse en cuenta lo siguiente:

1. Se encuentra probado que el contrato 146 de 1998 nunca inició su ejecución, toda vez que debido a circunstancias relacionadas, al parecer, con la obtención de los predios en los cuales se desarrollaría el objeto contractual, impidieron dar inicio a las obras que ejecutarían con el mismo; la anterior conclusión, se

fundamenta en el siguiente conjunto probatorio:

• Acta de Coordinación No. 2 del Contrato 148/98, de fecha 7 de mayo de 1999, en la cual consta: “Intervienne la Dra. Alexandra Yates Munar quien manifiesta que la presente reunión tiene como propósitos: (i) Que se coordine lo relacionado con las servidumbres para la construcción de las obras; (ii) Que se definan las restricciones técnicas y ambientales para la iniciación de las obras del Contrato 146/98 (...)” (fls. 76 a 81 c 2) -

(negrillas fuera de texto).

• Acta de Coordinación No. 3 del Contrato 148/98, de fecha 11 de junio de 1999, en la cual aparece registrada la siguiente información: “En el punto referente a la permanencia del Contratista en la Isla, el Contratista solicita se le defina si se va o se queda para lo pertinente mientras se soluciona por parte de la Gobernación los inconvenientes y las alternativas de solución para poder dar inicio a los trabajos, dejando claro que los mayores costos administrativos (...)” (fl. 88 c 2).

(negrillas de la Sala). 1 En este sentido, ver auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado de fecha agosto 2 de 2006, exp. 32.308. M.P.: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

• Acta de Coordinación No. 4 del Contrato 148/98, de fecha 11 de febrero de 2000, en la cual se indicó: “(...) se reunieron en la Oficina Asesora de la Gobernación del Departamento, las personas relacionadas como asistentes, con el propósito de tratar los siguientes asuntos atinentes a la iniciación del

contrato 146 de 1998:

2. Posibilitar la suscripción del acta de iniciación, con la definición de aspectos como: Servidumbres de los pozos existentes, permiso de perforación para nuevos pozos, rediseño del proyecto de acuerdo a la obra real a ejecutar, obras adicionales planteadas por la anterior interventoría HIDROPLAN LTDA.”. (fl. 90 C 2).

• Acta de Coordinación No. 5 del Contrato 148/98, de fecha 21 de junio de 2000, en la cual consta: “ (...) se reunieron en la Oficina Asesora de la Gobernación del Departamento, las personas relacionadas como asistentes, con el propósito de tratar los siguientes asuntos atinentes a la iniciación del

contrato 146 de 1998:

2. Revisión de las condiciones de iniciación - Acciones con relación a los pozos objeto del contrato.

...(...)...

2. Con relación a las condiciones de iniciación de la obra, se analizó la información concerniente conjuntamente con la UAESP, concluyéndose lo siguiente: Existe disponibilidad de algunos pozos existentes y que interesan a la ejecución del contrato, de los cuales se puede realizar una gestión inmediata.

Se requiere realizar la solicitud de los certificados de libertad y tradición de los pozos que aparecen a nombre del Departamento.

Los pozos que actualmente pueden afectarse con la concesión de acuerdo al cuadro anexo son los siguientes: 6, 7, 12, 23, Pozo la Granja. Es importante la definición de las áreas que eventualmente se afectarán por pozo, para definir si se requiere una constitución de servidumbre de paso o un proceso de negociación directa, iniciando trámite de expropiación (...)”. (fls. 94 y 95 c 2).

• Acta de Coordinación No. 6 del Contrato 148/98, de fecha 4 de octubre de 2000

(fls. 96 a 100 c 2). - Acta de la reunión celebrada el día 21 de marzo de 2002 (fls. 145 a 147 c 2).

2. Las partes pactaron como plazo máximo para liquidar el contrato el día 17 de julio de 2002, tal como lo acredita el acta de reunión celebrada el día 21 de marzo de 2002; allí, las partes acodaron: “Luego de las deliberaciones de los asistentes, aceptados los presupuestos de hecho por los cuales debe terminarse el presente contrato, se llegan a las siguientes conclusiones concertadas: A). Se procederá a la terminación y liquidación simultánea en forma bilateral del contrato 146 de 1998 y su adicional 001/98, dentro de la cual se definirán (i) las consideraciones para la terminación entre las que se incluirá la falta de gestión de la empresa consultora y gerente del proyecto para la consecución de permisos y concesiones oportunamente, el desfinanciamiento del contrato por el paso del tiempo y la imposibilidad necesarias (sic) para desarrollar el objeto contractual y la concesión a medias (sic) obtenida de CORALINA,

solamente en el año 2000 (ii) los reconocimientos a que haya lugar frente a las reclamaciones del contratista, para lo cual el contratista hace entrega de una relación de los valores actualizados por mayores costos administrativos lucro cesante y daño emergente para un valor total de $1.045.236.172.oo, procediendo al cruce de cuentas entre la Gobernación y el Contratista, con el compromiso de pago a cargo de la parte que resulte deudora. C). Se acordaron unos plazos para la etapa a iniciar así: (i) el primer borrador del acta de terminación y liquidación se presentará hasta el 10 de mayo de 2002; (ii) el Plazo Máximo del acta formalizada se conviene en el 17 de julio del 2002”. (negrillas de la Sala).

3. Dentro de las cláusulas contractuales, se pactó por las partes que el contrato 146 de diciembre 21 de 1998 se liquidaría dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo final de la ejecución de las obras (cláusula tercera) - (fl. 106 c 2).

De conformidad con lo anterior, se impone concluir que las partes podían liquidar el contrato de mutuo acuerdo dentro de los dos (2) meses siguientes a su terminación; sin embargo, como el contrato no inició su ejecución el término para la misma nunca corrió, motivo por el cual dicho término debe contabilizarse a partir de la fecha en que las partes acordaron, mediante reunión celebrada en el mes de marzo de 2002, liquidar el contrato, esto es desde el día 17 de julio de 2002 (fl. 147 c 2). Habida cuenta que dicho plazo feneció sin que las partes liquidaran bilateralmente

el contrato, la entidad estatal debió hacerlo de forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que tenían las partes para hacerlo de mutuo acuerdo, es decir, desde el 18 de julio de 2002 hasta el 18 de septiembre de ese mismo año. Así las cosas, vencido ese término el 19 de septiembre de 2002, sin que la Administración liquidara unilateralmente el contrato 146 de 1998, a partir de esa fecha empezó a contar el término de caducidad de la acción contractual, el cual venció el 19 de septiembre de 2004; teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 23 de octubre de 2006, es claro que en sub lite operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Para la Sala no es de recibo el argumento del recurrente relativo a que el término de caducidad de la acción contractual no ha comenzado a transcurrir, debido a que el cumplimiento y liquidación del contrato no se han efectuado, toda vez que tal señalamiento desvirtúa por completo la naturaleza y aplicación de dicha figura, la cual, además, encuentra un supuesto de hecho establecido en la ley para comenzar a contabilizarse, el cual se refiere, precisamente, a los eventos en que el contrato no ha sido liquidado. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, esto es el proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el día 7 de diciembre de 2006.

SEGUNDO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Tribunal de

origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GOMEZ Presidente de la Sala

ENRIQUE GIL BOTERO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA