CE-SECCION TERCERA-88001-23-33-000-2013-00008-01(52045)

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / MAYOR

CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / AUSENCIA DE PRUEBA / REAJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA

DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA En consecuencia, la Sala considera que no se acreditó la existencia de mayores cantidades de obra que pudieran ser reconocidas a la contratista en esta decisión. […] En relación con la pretensión segunda del demandante, en que solicitó se tuvieran en cuenta “los verdaderos costos de los insumos y materiales para la obra”, la Sala advierte que los contratos a precios unitarios llevan ínsita la obligación de ejecutar los componentes a los precios acordados por las partes, lo que deberá considerar si se incluyeron cláusulas de reajustes o revisión de precios o si no se hizo. Por ello, en ausencia de una cláusula de reajuste o revisión, como en el caso concreto, el contratista tiene, en principio, la obligación de ejecutar a los precios unitarios pactados en el contrato. Puede verse como una excepción a la obligación de ejecutar a los precios convenidos la configuración de una ruptura del equilibrio económico del contrato, por ejemplo, como consecuencia de la

aplicación de la teoría de la imprevisión, en cuyo caso el juez podrá, por la ocurrencia de hechos imprevistos, adoptar medidas para el restablecimiento de dicho equilibrio. En el caso no se demostró que la variación en los precios tuviera como causa un evento que satisficiera los elementos para dar aplicación a la teoría de la imprevisión, u otra causa de ruptura del equilibrio económico. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en la cual se denegó esta pretensión.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN

EL CONTRATO / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / MAYOR CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que las pretensiones de la demanda solamente pueden prosperar cuando el demandante ha dejado, en relación con ellas, constancias o salvedades en la liquidación del contrato. Adicionalmente, también en una estable línea decisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha exigido que las constancias, salvedades u objeciones sean claras y concretas. Estos requerimientos resultan lógicos en el contexto referido, ya que tienen como propósito poner en conocimiento de la contraparte las inconformidades que se tienen con el negocio jurídico suscrito. En otras palabras, solamente si se informa clara y concretamente sobre las inconformidades con el contenido del acta de liquidación, se honrarán los postulados del principio de

buena fe y no se vendrá contra los actos propios con una posterior demanda, en la medida en que se habrán aclarado los aspectos que no están cobijados por el acuerdo de voluntades. […] [C]ontrario a lo decidido por el Tribunal, para la Sala las pretensiones relacionadas con el mayor valor de precios unitarios y costos administrativos, mayor cantidad de obra ejecutada no incluida en el balance económico, y el consecuente desequilibrio económico pueden ser estudiadas. Igualmente sucede con las pretensiones de AIU porcentual e intereses de mora relacionadas con aquellas pretensiones.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las formalidades que deben tener las constancias o salvedades en la liquidación de los contratos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2011, rad. 18080, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 20 de octubre de 2014, rad. 24809, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia de 1 de julio de 2015, rad. 37613, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia de 29 de agosto de 1995, rad. 8884, C. P.

Juan de Dios Montes Hernández; sentencia de 16 de febrero de 2001, rad. 11689,

C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia de 29 de agosto de 2007, rad.

14854, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / MAYOR

CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA / OBRAS ADICIONALES DEL CONTRATO DE

OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / AUSENCIA DE PRUEBA En el marco de un contrato de obra a precios unitarios, el concepto de mayores cantidades de obra se refiere a la ejecución de un ítem pactado en el contrato, pero cuyas cantidades exceden lo previsto en el acuerdo inicial. Por su parte, las obras adicionales son aquellas que no han sido estipuladas en el contrato, esto es ítems adicionales no previstos. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en exigir una modificación contractual para que se condene a una entidad contratante a pagar a un contratista obras adicionales. Ello es así, puesto que solamente con la modificación del contrato se entiende que el contratista tiene la obligación de ejecutar obras adicionales y la entidad la correlativa obligación de pagarlas. En materia de mayores cantidades de obra, esta Corporación ha exigido para que proceda su reconocimiento una orden o autorización para su ejecución y su recepción a satisfacción por parte de la entidad. […] La Sala comparte que no es necesaria la celebración de modificaciones contractuales en materia de mayores cantidades de obra en contratos a precios unitarios. Lo anterior, pues este tipo de contratos es a precio determinable y la cláusula de valor es meramente indicativa. Sin embargo, esto no se opone a lo señalado anteriormente, pues una cosa es la necesidad de una modificación y otra que se requiera una autorización. Exigencia esta ultima que, además, se puede evidenciar en los conceptos referidos por el apelante y que no resulta contradictoria con el precio determinable que caracteriza a estos contratos. […] A la luz de lo dicho, se confirmará la Sentencia de primera instancia, pues no se

aportó evidencia de que la entidad demandada hubiera autorizado, ordenado, o siquiera tuviera conocimiento de las supuestas mayores cantidades de obra ejecutadas por la contratista.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de mayores cantidades de obra y obras adicionales en un contrato de obra a precios unitarios, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 1996, rad. 10151, C. P.

Daniel Suárez Hernández; sentencia de 29 de agosto de 2007 rad. 15469, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 29 de abril de 1999, rad. 14855, C. P. Daniel Suárez Hernández; sentencia de 20 de noviembre de 2008, rad. 17031, C.

P. Ruth Stellla Correa Palacio; sentencia de 29 de febrero de 2012, rad. 16371, C.

P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 13 de noviembre de 2013, rad. 23829,

C. P. Hernán Andrade Rincón; sentencia de 14 de septiembre de 2016, rad. 50907, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico. Sobre la celebración de modificaciones contractuales en materia de mayores cantidades de obra en contratos a precios unitarios, cita: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de septiembre de 2008, rad. 1920, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo; concepto de 18 de junio de 2002, rad. 1439, C. P. Susana Montes de Echeverri.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero

encargado Alexander Jojoa Bolaños

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 88001-23-33-000-2013-00008-01(52045)

Actor: SONIA ISABEL ECHEVERRÍA FONSECA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - ARMADA

NACIONAL - BASE NAVAL ARC SAN ANDRÉS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

(APELACIÓN SENTENCIA) Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – desequilibrio económico – mayores cantidades de obra – salvedades acta de liquidación Síntesis: una contratista solicitó, entre otras pretensiones, que se reconocieran y pagaran mayores cantidades de obra, los precios reales de las obras ejecutadas, así como obras adicionales necesarias para la ejecución de un contrato de obra a precios unitarios Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 2 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación.

1.1. Posición de la parte demandante 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

1. Sonia Isabel Echeverría Fonseca presentó demanda2 y la subsanó3 en , ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Nación–Ministerio de Defensa Nacional–Armada Nacional–Base Naval ARC San Andrés, con las pretensiones que se trascriben a continuación: “1. Que se reconozca y pague el valor por concepto de mayores cantidades de obra ”2. Que se reconozca y pague la diferencia entre los precios de conformidad con las obras ejecutadas y el valor final de la obra, teniendo en cuenta los verdaderos costos de los insumos y materiales para la obra

3. Que se reconozca y pague el valor de las obras nuevas adicionales necesarias para la ejecución del contrato que fueron ejecutadas y no pagadas por la Entidad Contratante

4. Que se reconozca y pague el valor de la utilidad dejada de percibir por la contratista en la ejecución del contrato

5. Que se reconozca y pague el valor por intereses debido a la mora de la entidad en el reconocimiento y pago de las obras adicionales, mayores cantidades de obra y diferencia de precios que afectó en forma negativa al contratista

6. Que el valor de las sumas reconocidas en sentencia sea indexado a valor presente

2. En el aparte de los fundamentos de derecho, la contratista señaló que “la diferencia de precio que aquí se reclama asciende a la suma de (…)

(662.142.312,20)”.

3. La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 4. 1) El Ministerio de Defensa Nacional, Armada Nacional, Base ARC San Andrés y la contratista suscribieron el contrato de obra 55-ARC-BN4-2008 el 9 de mayo de 2008, por valor de $894.485.616, cuyo objeto era “ejecutar la construcción de dos (2) módulos de cuatro (4) viviendas para suboficiales casados en el barrio San Luis en predios de la Base Naval ARC «San Andrés»

en San Andrés Islas”. 5. 2) Las partes suscribieron adiciones – el 13 de junio y 30 de septiembre de 2008 –, prórrogas al contrato – el 30 de octubre y 28 de noviembre de 2008, y el 20 de febrero, 6 de mayo, 30 de junio, 30 de agosto, 15 de septiembre y 25 de noviembre de 2009–, modificaciones al contrato– el 23 de enero de 2009– y una cesión de derechos económicos. 6. 3) Durante “la ejecución del contrato se presentaron mayores costos por precios unitarios, mayores cantidades de obra, gastos administrativos adicionales lo que generó un desequilibrio económico al contratista” “así mismo, fue necesaria la ejecución de obras nuevas o adicionales no 2 El 8 de febrero de 2013 F. 1-12A del cuaderno 1. 3 El 2 de mayo de 2013 F. 29 del cuaderno 1. previstas y que fueron necesarias para el cumplimiento del objeto del contrato”. Las diferencias de precios, argumentó el demandante, tuvieron

como causa “que el lugar donde se ejecutó la obra es de difícil acceso, situación que encarece el valor de la obra, cuya diferencia o fluctuaciones no fueron previstas desde el inicio del contrato, lo que hacía necesaria la revisión de precios durante la ejecución del contrato”. 7. 4) Las partes liquidaron bilateralmente el contrato sin fecha “pero se presume fue posterior al 12 de noviembre de 2010, según carta a mano alzada suscrita por CC Denis Collazos”, porque fue esta la fecha en la cual “el capitán Collazos Bonilla dejó en manos de mi apoderada el acta para su correspondiente revisión y posterior firma”. 8. 5) El acta de liquidación proyectada por la Armada contenía un aparte de constancias en el cual se indicaba que el contratista “[m]anifiesta que la Armada Nacional–Base Naval ARC San Andrés cumplió con las obligaciones adquiridas y derivadas del contrato No. 55-ARC-BN4-2008, quedando a paz y salvo por todo concepto con el mismo”. A ello, que hace parte del texto original e impreso, la contratista agregó con bolígrafo y manuscrito lo siguiente: “asimismo por mayor valor de precios unitarios y costos administrativos del contrato inicial vs. Real, mayor cantidad de obra ejecutada no incluida en el balance económico, se derivó un desequilibrio económico total, AIU porcentual dejado de percibir, intereses de mora, pérdidas de credibilidad, daño al buen nombre, desestabilidad personal, familiar y laboral y afectación a la experiencia adquirida del contratista”4. 1.2. Posición de la parte demandada

9. La Nación–Ministerio de Defensa–Armada Nacional presentó

contestación de la demanda5, en la cual solicitó que se rechazaran las pretensiones con base en las razones que se presentan a continuación.

10. La demandada trajo a colación que habían existido dos adiciones al contrato, con lo cual se había evitado el supuesto desequilibrio económico alegado por la demandante. Destacó que durante la ejecución del contrato se había multado en tres ocasiones a la contratista por sus incumplimientos con el plazo de entrega. Igualmente, indicó que la demandante conocía las condiciones del contrato a ejecutar desde el procedimiento de selección, así como sus riesgos y no podía desconocer que había formulado su oferta con base en ellos.

11. Señaló que existía cláusula compromisoria y que el Tribunal no era competente. También sostuvo que había “inexistencia del derecho” por 4 F. 55 del cuaderno 1. 5 El 13 de agosto de 2013 F. 84-99 del cuaderno 1. dos razones. De un lado porque las obligaciones contractuales debían pactarse en un nuevo acuerdo, y las obras ejecutadas por el contratista fueron de su propia iniciativa “sin que existiera injerencia alguna de la entidad”. De otra parte, porque la contratista no tenía derecho como consecuencia de que firmó el acta de liquidación y faltó al principio de buena fe con su demanda. Además, puso de presente que el demandante había escogido indebidamente la acción, ya que la solicitud del demandante era el reconocimiento de un enriquecimiento sin justa causa.

12. Adicionalmente, la demandada propuso las excepciones de “falta de todos los demandantes por legitimación por activa”, pues había existido una cesión parcial de derechos a una empresa; “indebida formulación de

pretensión”, pues los reconocimientos solicitados se hicieron “sin señalar cuál e[ra] el valor pretendido”; a lo anterior se agregó que, debido a que los cálculos del contratista excedían el 50% del valor del contrato original, ello “desconoc[ía] la normatividad contractual ya que al superar el 50% se está hablando de otro contrato y no de una suma de dinero” 1.3. Sentencia de primera instancia

13. El 2 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina profirió Sentencia6 en la cual negó las pretensiones de la demanda.

14. El Tribunal fundamentó su decisión, en síntesis, en que “las reclamaciones que se hicieron en el acta de liquidación no son claras, ni específicas, pues no se incluye una descripción detallada y pormenorizada que haga vislumbrar de qué obras se trata, ya por su ubicación, ya por sus medidas, ora por su valor, etc”. Además, destacó que era necesario que las mayores cantidades de obra “precedan de la anuencia de la administración, ya que de lo contrario se entenderá que son obras necesarias para el cumplimiento del objeto del contrato que por tanto no deben obedecer al reconocimiento de valores y pagos adicionales a los pactados originalmente o en las adiciones que se hagan durante la vida del contrato”. También recordó que se habían celebrado dos adiciones de valor al contrato y sobre ello dijo “en el momento en que las condiciones así lo requería, como se expresa en las consideraciones previas de las mencionadas adiciones, se añadió el valor del contrato primigenio con el fin de darle continuidad al proyecto y en cuanto al tiempo, la entidad contratante tampoco fue ajena circunstancias especiales respecto del

retraso de la obra por presentarse inconvenientes en el transporte de materiales a la isla, por lo cual fue ampliado con un total de 8 contratos adicionales en tiempo”. 6 F. 295 del cuaderno principal.

15. Con ocasión de un dictamen pericial rendido por un ingeniero sobre las mayores cantidades de obra resolvió que “de acuerdo con el dictamen pericial, se debe concluir que se reporta lo concretamente existente, comparado con lo estipulado y con lo liquidado, sin que se obtengan obras extras realizadas”. Con base en lo anterior decidió que “[e]s claro entonces, (…) que en la ejecución del objeto contractual no se presentaron obras fuera de lo ya estipulado en el contrato y que la contratista (…) tuvo un posible desfase en los precios presentados en la propuesta económica, de lo que pudo devenir el supuesto desequilibrio para con ella, no imputable a la entidad”.

16. En relación con el incremento en los precios el Tribunal trascribió varios apartes del pliego de condiciones para concluir que “el contratista sabía exactamente donde se iba a realizar la obra, así como el precio y la disponibilidad de los materiales, para ello se hizo visita de obra y el acta de aclaratoria proyectos de vivienda”. En adición, recordó que la contratista manifestó que conocía las condiciones de ejecución y analizó las especificaciones técnicas, planos, y que su oferta cumplía con los ítems referenciados.

17. Finalmente, el Tribunal citó el testimonio del Capitán de Corbeta Dennis Collazos, en el cual puso de presente que la arquitecta nunca “manifestó algún desequilibrio o reconocimiento de obras adicionales”. Según el testigo nunca fue informado de obras adicionales que estuvieran por fuera

del marco contractual, pues durante la ejecución siempre se hicieron balances de mayores y menores cantidades de obra con el único fin de mantener el balance económico del contrato. 1.4. Recurso de apelación

18. La parte demandante presentó recurso de apelación7 en contra de la sentencia de primera instancia con base en los siguientes motivos de

inconformidad:

19. El perito encontró “diferencias reales en cantidades de obra y de precios unitarios”, por lo cual cuestionó que se hubieren despachado desfavorablemente.

20. Respecto de la liquidación del contrato resaltó que “se dejaron observaciones consignadas en el acta de liquidación, pero se observa con asombro que el despacho no las acoge porque el mismo determina que no son claras, a sabiendas que son suficientes”. 7 F. 315 del cuaderno principal.

21. En lo relativo a las variaciones en los precios del contrato inicial, el apelante citó un concepto de esta Corporación en el cual se puso de presente que el valor final del contrato resultaba de “multiplicar los precios unitarios reajustados por la cantidad de obra efectivamente ejecutada”8.

Con relación a este punto adicionó que “existen variaciones en los precios iniciales del contrato inicial que comportan varios elementos, lo que nos lleva a pensar que lo dispuesto por el dictamen pericial y que ha sido citado en líneas anteriores, nos indica con claridad que existió una variación en los precios que en últimas comportaron un desequilibrio económico en el contrato y que como consecuencia de eso (…) provocó una quiebra de la aquí demandante”.

22. Finalmente, la parte demandante se refirió al dictamen pericial rendido en el proceso por el ingeniero civil y puso de presente que en las

conclusiones de este se señalaba que “la diferencia monetaria entre las obras ejecutadas (medidas) y las liquidadas, como se muestra (…) es de (283.321.944,51)”. Con base en ello concluyó que “sí se encontraron mayores cantidades de obra y por consiguiente sí se dio variación en los precios, lo que nos lleva a pensar que sí existió desequilibrio económico”.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo

23. Le corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si las salvedades consignadas por el contratista en el acta de liquidación del contrato 55ARC-BN4-2008 cumplen con los requerimientos de claridad y concreción, exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación, para que la reclamación judicial de los derechos del contratista no resulte contraria al principio de buena fe y la doctrina de los actos propios (a). En segundo lugar, la Sala debe decidir si el contratista tiene derecho al “reconocimiento y pago” de indemnizaciones por concepto de: mayores cantidades de obra en ejecución del contrato 55-ARC-BN4-2008, en ausencia de una autorización por parte de la entidad (b) o como consecuencia de la diferencia entre los precios acordados en el contrato y los “verdaderos costos de los insumos y materiales”, aun cuando no existía una cláusula de reajuste o revisión de precios (c).

A. Las salvedades consignadas en el acta de liquidación son suficientemente claras y concretas 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de septiembre de 2008, radicación: 1920.

24. Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada9 que las pretensiones de la demanda solamente pueden prosperar cuando el demandante ha dejado, en relación con ellas, constancias o salvedades en la liquidación del contrato.

25. Adicionalmente, también en una estable línea decisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha exigido que las constancias, salvedades u objeciones sean claras y concretas10. Estos requerimientos resultan lógicos en el contexto referido, ya que tienen como propósito poner en conocimiento de la contraparte las inconformidades que se tienen con el negocio jurídico suscrito. En otras palabras, solamente si se informa clara y concretamente sobre las inconformidades con el contenido del acta de liquidación, se honrarán los postulados del principio de buena fe y no se vendrá contra los actos propios con una posterior demanda, en la medida en que se habrán aclarado los aspectos que no están cobijados por el acuerdo de voluntades.

26. Señalado lo anterior, se agrega que las salvedades consignadas por el contratista en el acta de liquidación deben ser evaluadas en cada caso para determinar si satisfacen los criterios de “claridad y concreción” – que no son un test abstracto aislado de los hechos, del texto del negocio jurídico y de la salvedad –. Lo reseñado debe realizarse, en particular, con el fin de establecer si se descargaron los deberes derivados de la buena fe contractual y no se está contrariando la doctrina de los actos propios. En el caso concreto, las salvedades consignadas en el acta de liquidación son lo suficientemente claras y concretas y le permitían a la entidad

contratante conocer los motivos y el objeto de las diferencias del contratista con el contenido del acta de liquidación. La contratista agregó al acta de liquidación lo siguiente: “asimismo por mayor valor de precios unitarios y costos administrativos del contrato inicial vs. Real, mayor cantidad de obra ejecutada no incluida en el balance económico, se derivó un desequilibrio económico total, AIU porcentual dejado de percibir, intereses de mora, pérdidas de credibilidad, daño al buen nombre, desestabilidad personal, familiar y laboral y afectación a la experiencia adquirida del contratista”11.

27. Es cierto que las inconformidades que la contratista tenía con el acta de liquidación pudieron ser redactadas de manera más clara y específica sobre cada uno de los puntos. Sin embargo, además del texto literal de la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2011, exp. 18080; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 20 de octubre de 2014, exp. 24809; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1 de julio de 2015, exp. 37613. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 29 de agosto de 1995, exp. 8884; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2001, exp. 11689; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

sentencia de 29 de agosto de 2007, exp. 14854 11 F. 55 del cuaderno 1. salvedad, en este caso, la Sala valorará que el contenido del acta de liquidación no fue acordado por las partes, sino redactado por la entidad demandada, quien luego lo extendió a la demandante para su firma y no permitió la inclusión formal y detallada de salvedades. Motivo que llevó a la contratista a introducir las salvedades a mano y en un pequeño espacio como se aprecia en la siguiente imagen:

28. Por todo lo anterior, contrario a lo decidido por el Tribunal, para la Sala las pretensiones relacionadas con el mayor valor de precios unitarios y costos administrativos, mayor cantidad de obra ejecutada no incluida en el balance económico, y el consecuente desequilibrio económico pueden ser estudiadas. Igualmente sucede con las pretensiones de AIU porcentual e intereses de mora relacionadas con aquellas pretensiones.

B. No procede el pago de mayores cantidades de obra si no existe autorización de la entidad contratante

29. La Sala pone de presente que el demandante solamente presentó inconformidades con la sentencia de primera instancia por las “diferencias reales en cantidades de obra y de precios unitarios”12. Luego, no fue objeto de apelación la denegación de pretensiones relacionadas con obras adicionales y, en consecuencia, la Sala tampoco se pronunciará sobre ello. En lo relativo a este último punto se advierte, además, que no se había consignado salvedad alguna sobre obras adicionales en el acta de liquidación, otra razón por la que no procede su estudio. 12 F. 315 del cuaderno principal.

30. En el marco de un contrato de obra a precios unitarios, el concepto de

mayores cantidades de obra se refiere a la ejecución de un ítem pactado en el contrato, pero cuyas cantidades exceden lo previsto en el acuerdo inicial. Por su parte, las obras adicionales son aquellas que no han sido estipuladas en el contrato, esto es ítems adicionales no previstos.

31. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en exigir una modificación contractual para que se condene a una entidad contratante a pagar a un contratista obras adicionales13. Ello es así, puesto que solamente con la modificación del contrato se entiende que el contratista tiene la obligación de ejecutar obras adicionales y la entidad la correlativa obligación de pagarlas.

32. En materia de mayores cantidades de obra, esta Corporación ha exigido para que proceda su reconocimiento una orden o autorización para su ejecución y su recepción a satisfacción por parte de la entidad14.

Por ello se ha afirmado que “ha sido criterio jurisprudencial consistente de la Corporación que para el reconocimiento de mayores cantidades de obra u obras adicionales o complementarias, las mismas deben haber sido previamente autorizadas y recibidas a satisfacción por la entidad contratante”15.

33. El apelante trajo en cita conceptos de esta Corporación en los cuales se ha dicho expresamente que el precio de los contratos a precios unitarios se determina finalizado el contrato y es “el resultado de multiplicar los precios unitarios reajustados por la cantidad de obra efectivamente ejecutada”16. Además, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado también ha sostenido que “es fácil concluir que es un error celebrar contratos adicionales a los contratos principales celebrados por alguno de los sistemas de precios determinables, para poder ejecutar obras cuyo costo de ejecución sobrepase el estimado inicialmente. En efecto, el error

consiste en pensar que ese precio estimado inicialmente es el verdadero valor del contrato, pues, como se explicó, sólo es un estimativo pero el verdadero valor se determinará una vez concluya la obra. Por lo mismo, no se trata de que se esté adicionando el contrato; no. Sólo se está 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 1996, exp. 10151; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 29 de agosto de 2007 exp. 15469. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 29 de agosto de 1996, exp. 9347; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 29 de abril de 1999, exp. 14855; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia de 29 de agosto de 2007, exp. 15469; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, exp. 17031; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de febrero de 2012, exp. 16371; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de noviembre de 2013, exp. 23829; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de septiembre de 2016, exp. 50907.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso