CE - Sentencia 05001233300020140082201 de 2025

Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

Demandada: Municipio de Itagüí (Antioquia)

Temas: ICA. Acto susceptible de control judicial. Estado de cuenta

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió2:

Primero. Declárese inhibida para pronunciarse sobre la nulidad de los Autos 063 y 064 del 23 de abril de 2013, por medio de los cuales la Oficinal de Fiscalización, Control y Cobro Persuasivo del municipio de Itagüí practicó requerimiento especial a la soc iedad C&F International S.A.S., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

Segundo. Declárase la nulidad parcial: de la Resolución 33830 del 01 de agosto de 2013 en su artículo 3° y de

motiva de esta decisión.

Segundo. Declárase la nulidad parcial: de la Resolución 33830 del 01 de agosto de 2013 en su artículo 3° y de la Resolución 59904 del 17 de diciembre de 2 013 en su artículo 1° en lo que respe cta a los intereses de mora derivados de las correcciones a las declaraciones 2010-2011 y 2011-2012, proferidas por la Subdirectora de la Gestión de Rentas y la Secretaría de Hacienda del municipio de Itagüí, actos por medio de los cuales se estableció el estado de cuentas de la sociedad C&F International S.A.S. y se resolvió el recurso de reconsideración, respectivamente.

Tercero: Como consecuencia de lo anterior, ordénase al municipio de Itagüí Secretaría de Hacienda, liquidar nuevamente los intereses de mora derivados de las correcciones a las declaraciones 2010 -2011 y 2011-2012, en los términos del artículo 635 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012.

Cuarto. Niéganse las demás súplicas de la demanda interpuesta por C&F International S.A.S. en contra del municipio de Itagüí, por las razones expuestas en parte motiva de esta decisión.

Quinto: De conformidad con el artículo 365 No. 5 del Código General del Proceso y dado que pros peraron parcialmente las súplicas de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas a las partes.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Por Resolución 33830 del 01 de agosto de 2013 3, la subsecretaría de gestión de rentas

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Por Resolución 33830 del 01 de agosto de 2013 3, la subsecretaría de gestión de rentas municipales de Itagüí informó a C&F International S AS el «estado de cuenta » por concepto de ICA de los años 2009 a 2013, con corte a agosto de 20134. Modificada con Resolución 59904 del 17 de diciembre de 2013, en el sentido de informar el nuevo valor

1 Ingresó al despacho el 24 de mayo de 2023. SAMAI CE índice 29 2 SAMAI CE índice 2 certificado ED_SENTENCIA_31SENTENCIAPRIMERA(.pdf) NroActua 2 3 Informó el «estado de cuenta» de la demandante con deuda en $1.082.763.816. SAMAI CE índice 2 certificado ED_ANEXOS_20ANEXOSDELACONT(.pdf) NroActua 2 ff. 172 a 177 4 El «estado de cuenta» es solo un informe de valores adeudados por la actora -impuesto, sanciones e interesesrealizado con base «en las declaraciones tributarias y sus correcciones … sin perjuicio de la facultad fiscalizadora» como se dice en las citadas resoluciones.Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 adeudado5 luego de tener en cuenta unos pagos realizados.

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en

www.consejodeestado.gov.co 2 adeudado5 luego de tener en cuenta unos pagos realizados.

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones6:

1. Que se decrete la revocatoria de la resolución N° 59904 del 17 diciembre de 2013, “por medio de la cual se reconsidera un estado de cuenta al sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio del contribuyente CYF International S.A.S Nit. 811.023.992”, expedida por la secretaria de hacienda … y de la Resolución N° 33830 de 01 agosto de 2013, “por medio de la cual se establece un estado de cuenta al sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio del contribuyente CYF International S.A.S Nit 811.023.9 92”, expedida por la Secretaría de Hacienda, Subsecretaría de Gestión de Rentas Municipales, …, y de los autos 0063 y 0064 fechados 23 de abril de 2013, expedidos por la oficina de fiscalización, control y cobro persuasivo, que formula un requerimiento especial 7 relacionado con el Impuesto de Industria y Comercio y Complementarios a mi representada, por el año base 2010, periodo gravable 2011 y por el año base 2011, periodo gravable 2012, notificados el 02 de mayo de 2013.

2. Como consecuencia de la revocatoria de la resolución N° 59904 del 17 diciembre de 2013 y de

02 de mayo de 2013.

2. Como consecuencia de la revocatoria de la resolución N° 59904 del 17 diciembre de 2013 y de la N° 33830 de 01 Agosto de 2013, y de los autos 0063 y 0064 fechados 23 de abril de 2013, notificados a mi representada el 02 de mayo de 2013, de la oficina de fiscalización, control y cobro persuasivo que formula un requerimiento especial relacionado con el impuesto de industria y comercio y complementarios a mi representada, por el año base 2010, periodo gravable 2011, periodo gravable 2012, se reliquide el Impuesto de industria y Comercio en sus bases y/o las sanciones estipuladas y los intereses calculados en dicha resolución.

3. Que se tomen los saldos reales del impuesto de industria y comercio que se adeudan y con base en ellos se reliquiden los intereses calculado s en dicha resolución, teniendo en cuenta que no es procedente la liquidación de intereses sobre intereses anatocismo, indicando vigencia a vigencia el monto de los intereses correspondientes y la tasa aplicada y la base anual, por la naturaleza jurídica del impuesto, desde el momento real de entrada en mora en el pago de dicho impuesto.

4. Que se conceda la cancelación de CYF International S.A.S como sujeto pasivo del municipio de

Itagüí.

5. Que se condene en costas a la entidad accionada.

Invocó como normas vulneradas los artículos 13, 23, 29 y 83 de la CP (Constitución Política); 634, 720 y 722 del ET; 1 de la Ley 1066 de 2006 y 360 del Acuerdo municipal

Invocó como normas vulneradas los artículos 13, 23, 29 y 83 de la CP (Constitución Política); 634, 720 y 722 del ET; 1 de la Ley 1066 de 2006 y 360 del Acuerdo municipal 030 de 2012; Acuerdo municipal 6 de 2006 y CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011) , bajo el siguiente concepto de violación8:

Expresó que no debe sumas respecto de los años 2009 y 2010. El «estado de cuenta» pretermitió la declaración de corrección que disminuyó el valor a pagar. El pago de $238.793.501 fue aplicado a intereses cuando se indicó que debía imputarse a impuestos de 2011 y 2012 . El «estado de cuenta» reflej a saldos ya sufragados y resulta arbitrario cobrar intereses sobre intereses. No procedía el cobro de tributos del 2013 porque se había solicitado la cancelación de matrícula de la actora como sujeto pasivo de ICA en el municipio demandado.

5 $930.159.408. SAMAI CE índice 2 certificado ED_ANEXOS_20ANEXOSDELACONT(.pdf) NroActua 2 ff. 79 a 91 6 SAMAI CE índice 2 certificado ED_DEMANDA_02DEMANDA(.pdf) NroActua 2 ff. 2 y 3 7 Se anota que tales autos de requerimiento especial no dieron lugar a expedición de posteriores actos liquidatorios. 8 SAMAI CE índice 2 certificado ED_DEMANDA_02DEMANDA(.pdf) NroActua 2 ff. 9 a 14Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

8 SAMAI CE índice 2 certificado ED_DEMANDA_02DEMANDA(.pdf) NroActua 2 ff. 9 a 14Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora9. Propuso la excepción de inepta demanda 10. En torno al «estado de cuenta » cuestionado, aludió a que la mencionada declaración de corrección con los documentos aportados para ese fin no observa las características de recepción de correspondencia; la forma de imputación de pagos no fue informada debidamente; el cobro del impuesto del 2013 fue legítimo porque su base fue lo percibido en el 2012 ; y que no se ha dado respuesta a la solicitud de cancelación de matrícula porque no se ha satisfecho el tributo.

Sentencia apelada

El tribunal se inhibió para emitir pronunciamiento respecto de los autos 063 y 064 del 23 de abril de 2013, por medio de los cuales la demandada formuló requerimiento especial, al tratarse de actos de trámite no pasibles de control judicial . Y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas11, por las siguientes razones:

En lo que refleja el «estado de cuenta», n o es posible analizar la procedencia de la declaración de corrección del año 2009, por cuanto no se allegó el acuerdo municipal 006

En lo que refleja el «estado de cuenta», n o es posible analizar la procedencia de la declaración de corrección del año 2009, por cuanto no se allegó el acuerdo municipal 006 de 2006. La imputación de los pagos fue realizada acorde con el artículo 6 de la Ley 1066 de 2006, que modi ficó el artículo 804 del ET. Era procedente el cobro del impuesto del año 2013 porque la base corresponde a las actividades desarrolladas en el 2012. Como la administración aplicó interés compuesto a obligaciones tributarias contraídas hasta el 2012 pese a que el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012 , era más favorable, procede la nulidad de los actos para reliquidación de intereses de mora . No tuvo en cuenta la resolución 68896 del 17 de septiembre de 2018 -por medio de la cual el municipio canceló la matrícula de la demandante como sujeto pasivo del ICApor cuanto no integró la demanda.

Recurso de apelación

La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia 12. Indicó que debe revocarse el fallo apelado por que en las instalaciones del municipio se informó que la sociedad estaba a paz y salvo por las obligaciones discutidas, tal como quedó plasmado en la resolución 68896 del 2018.

Respecto del «estado de cuenta» censuró que el fallo de primera instancia no se hubiera pronunciado en relación con el periodo 2009 por no haberse allegado el acuerdo municipal 006 de 2006. Dijo que sobre esa vigencia no se adeuda ningún valor en virtud de la declaración de corrección y porque no fueron valorados debidamente los pagos

pronunciado en relación con el periodo 2009 por no haberse allegado el acuerdo municipal 006 de 2006. Dijo que sobre esa vigencia no se adeuda ningún valor en virtud de la declaración de corrección y porque no fueron valorados debidamente los pagos realizados ni lo señalado en la resolución 688896 de 2018. Frente al 2010, la diferencia fue compensada con saldo a favor que tenía la empresa. Para los años 2011 y 2012, las declaraciones de corrección generaron mayores valores p or impuestos y sanciones pagados el 31 de octubre de 2013, teniendo en cuenta lo pagado como anticipo durante el 2012. Respecto del año 2013, nada se debe porque la empresa finalizó operaciones en el municipio. La reliquidación de intereses debe supeditarse al «paz y salvo » por la cancelación de la matrícula como sujeto pasivo de ICA con la citada resolución 68896 de 201813.

9 SAMAI CE índice 2 certificado ED_CONTESTACI_19CONTESTACIONDED(.pdf) NroActua 2 10 Declarada no probada en audiencia del 25 de enero de 2016 por no evidenciar falta de requisitos formales (concepto de violación) 11 SAMAI CE índice 2 certificado ED_SENTENCIA_31SENTENCIAPRIMERA(.pdf) NroActua 2. Se abstuvo de condenar en costas por la prosperidad parcial de las pretensiones. 12 SAMAI Tribunal, índice 43 13 Cancelación del RIT a partir del mes de enero de 2014.Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

13 Cancelación del RIT a partir del mes de enero de 2014.Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Alegatos de conclusión

La parte demandante reiteró lo señalado en el recurso de apelación interpuesto14. La entidad demandada insistió en lo expresado en la contestación de la demanda y agregó que, si bien la resolución 68896 de 2018 aludió a que la demanda nte se encontraba a paz y salvo, los actos acusados no se afectarían con aquella. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

1Compete decidir sobre la legalidad de las resoluciones proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Itagüí que contienen el «estado de cuenta» de la sociedad actora por concepto de ICA de los años 2009 a 2013.

Análisis del caso concreto

2De forma previa al examen de los cargos de la apelación, corresponde verificar si las resoluciones acusadas son susceptibles de control judicial. Al efecto, se reitera el criterio plasmado en la sentencia del 23 de julio de 2020 (exp. 24051, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) donde se analizó la naturaleza de las resoluc iones contentivas del «estado de cuenta» de los contribuyentes que, en ese caso, también fueron proferidas

Carvajal Basto) donde se analizó la naturaleza de las resoluc iones contentivas del «estado de cuenta» de los contribuyentes que, en ese caso, también fueron proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Itagüí.

Allí se señaló que el Acuerdo 030 del 27 de diciembre de 2012, expedido por el concejo municipal de Itagüí15 -vigente cuando el municipio expidió las resoluciones acusadas que contienen el «estado de cuenta » de la demandante respecto del ICA - estableció los documentos que prestan mérito ejecutivo , dentro de los cuales se destacan (i) las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento d e la fecha para su cancelación y (ii) las liquidaciones oficiales y resoluciones ejecutoriadas. Frente a tales títulos, el parágrafo de ese canon prescrib ió que «bastará con la certificación del Subsecretario de Hacienda Municipal o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales».

Al respecto, la sentencia que se reitera precisó que tratándose de los anteriores títulos ejecutivos, si bien el parágrafo en comento faculta al Subsecretario de Hacienda Municipal de Itagüí o a su delegado a expedir la certificación de la exi stencia y el valor contenido en los mismos -constancia que guarda identidad con la prevista en el parágrafo del artículo 828 del ET-, a este documento «no se le ha reconocido la calidad de título ejecutivo», pues su razón de ser es únicamente «que conste que existe la liquidación privada o la oficial y su valor, los cuales legalmente, son los títulos ejecutivos» , de manera que, no puede considerarse que dicha

de ser es únicamente «que conste que existe la liquidación privada o la oficial y su valor, los cuales legalmente, son los títulos ejecutivos» , de manera que, no puede considerarse que dicha certificación sobre la existencia de los títulos «se equipare a un acto administrativo ejecutoriado».

En ese orden, destacó que la norma local en mención «no le ha reconocido la calidad de título ejecutivo a la citada certificación, tampoco a los estados de cuenta» , puesto que no goza n del atributo de contener una manifestación de la voluntad de la administración y , por consiguiente, no produce n efectos jurídicos ni constituye n un título ejecutivo cobrable mediante proceso de cobro coactivo , pues se trata de un documento que «refleja la

14 SAMAI CE índice 27 15 Por medio del cual se expide el Estatuto Tributario del municipio de Itagüí.Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 información que tiene la administración tributaria, respecto de la existencia de la obligación a cargo del contribuyente y su valor» y, por ende, «no constituye la fuente de la obligación»16.

En el caso concreto , con las resoluciones 33830 del 01 de agosto de 2013 y 59904 del 17 de diciembre de 2013, el municipio de Itagüí expidió el «estado de cuenta» de la actora por concepto de ICA -informe de valores adeudados por impuesto, sanciones e intereses - teniendo

17 de diciembre de 2013, el municipio de Itagüí expidió el «estado de cuenta» de la actora por concepto de ICA -informe de valores adeudados por impuesto, sanciones e intereses - teniendo en cuenta las liquidaciones privadas presentadas por la contribuyente y sus correcciones, documentos que son los que ostentan la calidad de títulos ejecutivos de las obligaciones tributarias, que no fueron objeto de fiscalización por parte de la administración municipal, situación que fue advertida en los mismos actos acusados, donde la entidad hace una relación de las declaraciones presentadas por l a demandante 17, para referir que «la empresa C&F Internacional SAS presenta las siguientes declaraciones, las cuales de conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional prestan mérito ejecutivo».

Desde esa perspectiva, las resoluciones demandadas no contienen una decisión de fondo con la virtud de crear, extinguir o modificar una situación jurídica particular a la actora -pues tales «estados de cuenta» se contraen a informar los valores adeudados atendiendo a los pagos efectuados y a los valores anotados en los títulos ejecutivos contenidos en las declaraciones privadas y sus correcciones - cuya naturaleza no es de un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. Ello porque , esta corporación18 ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos previstos artículo 43 del CPACA los únicos pasibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de éstos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas.

Acorde con lo aducido, comoquiera que la presente demanda carece del presupuesto del

Contencioso Administrativo, dado que a través de éstos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas.

Acorde con lo aducido, comoquiera que la presente demanda carece del presupuesto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho relativo a que los actos administrativos demandados sean pasibles de examen judicial de acuerdo con lo previsto en el artículo 169.3 del CPACA, se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda19, en desarrollo de la facultad prevista en el artículo 187 del CPACA20, lo que a su vez impide dictar fallo de fondo.

Ello, con la advertencia , en línea con el precedente que se reitera, que el municipio no puede valerse de las resoluciones demandadas -resoluciones 33830 del 01 de agosto de 2013 y 59904 del 17 de diciembre de 2013para usarlas como título ejecutivo de un proceso de cobro coactivo por vía administrativa, teniendo en cuenta que su naturaleza es meramente informativa, que no es fuente de obligaciones y que, aunado a lo anterior, se allegó la resolución 68896 de 2018 por medio de la cual la administración canceló la matrícula de la demandante como sujeto pasivo del ICA con fundamento en que «se encuentra a paz y salvo por concepto del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil».

Conclusión

3Por lo razonado en precedencia se establece que el juez debe inhibirse de pronunciarse de fondo al encontrar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda cuando el acto acusado no sea pasible de control judicial.

3Por lo razonado en precedencia se establece que el juez debe inhibirse de pronunciarse de fondo al encontrar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda cuando el acto acusado no sea pasible de control judicial.

16 En el mismo sentido, sentencia del 15 de julio de 2021 (exp. 25324, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 17 En los folios 1 y 7 de las resoluciones 33830 y 59904 de 2013, respectivamente, se inserta un cuadro relacionando las declaraciones privadas presentadas por la demandante en el que se incluyen datos de ICA, sobretasa bomberil y sanciones allí liquidados. 18 Sentencias del 26 de junio de 2024 (exp. 28647, CP. Wilson Ramos Girón) que reitera la sentencia del 02 de mayo de 2024 (exp. 28440, CP. Milton Chaves García) y el auto del 30 de noviembre de 2023 (exp. 28211, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 19 Entre otras, sentencias del 07 de mayo de 2020 y 07 de julio de 2022 (exps. 21375 y 26547 CP. Julio Roberto Piza Rodríguez) 20 El artículo 187 del CPACA dispone que «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».Radicado: 05001-23-33-000-2014-00822-01 (26474)

Demandante: C&F International SAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia

Demandante: C&F International SAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Con arreglo a esa pauta , se revocará los ordinales segundo a quinto de la sentencia apelada. En su lugar, se declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda y, por consiguiente, se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Costas

4Comoquiera que la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo y, por ende, no hay parte vencida, se abstendrá de condenar en costas, conforme con lo establecido en el artículo 365.1 del CGP21.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revocar los ordinales segundo a quinto de la sentencia apelada. En su lugar, se

dispone:

Declarar probada de oficio la excepción de inept a demanda, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la providencia de segunda instancia . En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada.

3. Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

3. Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

21 Entre otras, sentencias del 09 de noviembre de 2023 y del 26 de junio de 2024 (exps. 27658 y 28647, CP. Wilson Ramos Girón)

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO