CE - Sentencia 05001233300020140130701 de 2025

Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria de d estitución e inhabilidad general.

Servidor público de elección popular.

Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia.

SENTENCIA DE REMPLAZO SEGUNDA INSTANCIA

I. OBJETO DE DECISIÓN

1. En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2025, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, 1 esta Sala de Decisión procede a dictar la sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia.

Pretensiones de la demanda.

2. Se solicitó la nulidad: i) del fallo de 20 de enero de 2012,2 mediante el cual

dentro del proceso de la referencia.

Pretensiones de la demanda.

2. Se solicitó la nulidad: i) del fallo de 20 de enero de 2012,2 mediante el cual la procuraduría provincial de Andes sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de doce años y; ii) del fallo de 27 de diciembre de 2013,3 dictado por la procuraduría regional de Antioquia en sede de segunda instancia, que redujo a diez años la anterior restricción.

3. Como restablecimiento del derecho exigió con denar a la demandada a eliminar de sus registros esa sanción, a reconocer y pagar los perjuicios morales causados, así como las costas procesales pertinentes. Además, se pidió el cumplimiento de la sentencia, de acuerdo con los términos establecidos en el

C.P.A.C.A.

1 Providencia emitida dentro del expediente 11001 -03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001 -03-15000-2024-03980-00; 11001-0315-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata. Notificada el 4 de marzo de 2025. 2 Folios 32 a 59 cuaderno principal. 3 Folios 60 a 75 de esa misma foliatura.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea

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Demandante: Juan David Benjumea

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Hechos que fundamentan la demanda.

4. La Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria en contra demandante por conductas desplegadas cuando fungió como alcalde municipal de Hispania - Antioquia entre los años 2008 y 2011. En ese proceso se le adjudicó la comisión de las faltas disciplinarias gravísimas contenidas en los numerales 1.°4 y 31 5 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, concretadas en el negocio jurídico de adquisición de tres lotes de terreno para la construcción del “proyecto de vivienda entorno saludable”.

5. Mediante fallo disciplinario de fecha 20 de enero de 2012, la procuraduría provincial de Andes sancionó al actor con destitución e inhabilidad general por el término de doce años.

6. Al resolver el recurso de apelación, la procuraduría regional de Antioquia rebajó la citada restricción a diez años.

7. Esa sanción le causó perjuicios morales y económicos al accionante, en tanto lo privó de ejercer una actividad laboral en el sector público y/o privado que le permitiera proveer el sustento que su familia necesita.

Fundamentos de derecho.

8. Para la abogada de la parte actora, los actos administrativos demandados infringieron los artículos 2.°, 4.°, 6.°, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política,

Fundamentos de derecho.

8. Para la abogada de la parte actora, los actos administrativos demandados infringieron los artículos 2.°, 4.°, 6.°, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política, así como los artículos 4.°, 5.°, 6.°, 9.°, 13, 18, 19, 20, 48 numeral 1.° y 170 de la Ley 734 de 2002 . Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de

nulidad que se sintetizan a continuación:

9. Violación al principio de legalidad. Por emitir las decisiones cuestionadas inaplicando los artículos 4.°, 5.°, 6.°, 9.°, 13, 18, 19, 20, 48 numeral 1.° y 170 de la Ley 734 de 2002.6

10. Desviación de poder. La procuraduría sancionó la comisión de conductas atípicas, pues no acreditó que las faltas reprochadas estuvieran concebidas en la ley como delito. Lo anterior, en razón a que en la fecha en que fueron emitidos los actos demand ados, el Juzgado Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ciudad Bolívar - Antioquia -que conocía de la causa penal por esos mismos acontecimientos - no había proferid o sentencia condenatoria en contra del actor.

4 Se le reprochó la comisión de los delitos de peculado por apropiación en favor de un tercero (art. 397 del Código Penal) y celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales (art. 410 ibidem).

4 Se le reprochó la comisión de los delitos de peculado por apropiación en favor de un tercero (art. 397 del Código Penal) y celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales (art. 410 ibidem). 5 Se le censuró la infracción de los principios de economía, responsabilidad, selección objetiva, transparencia y planeación que irrigan el proceso de contratación estatal. 6 En cuanto a este cargo, la jurista se limitó a transcribir el contenido de esos dispositivos.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea

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11. La aludida causal de anulación se consolidó porque: i) la restricción impuesta sobrepasó los límites del principio de proporcionalidad y; ii) por la abstención de la demandada en resolver este conflicto en sede conciliación extrajudicial.7

12. Desconocimiento de normas y principios constitucionale s. Las decisiones demandadas contrarían el preámbulo y los artículos 2.°, 6.° y 29 de la Constitución Política , por cuanto , a pesar de que no evidenciaron que el demandante haya violentado el ordenamiento jurídico vigente -por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de su función como alcalde municipal-, le impusieron una sanción disciplinaria.

13. Violación al debido proceso – inexistencia jurídica de la falta disciplinaria. La procuraduría no demostró objetivamente la comisión a título de

impusieron una sanción disciplinaria.

13. Violación al debido proceso – inexistencia jurídica de la falta disciplinaria. La procuraduría no demostró objetivamente la comisión a título de dolo del delito de peculado por apropiación en favor de un tercero, conducta que tomó como referencia para imputar la falta gravísima regulada en el numeral 1.°

del artículo 48 del CDU. Lo anterior, por cuanto:

13.1 El avalúo comercial que determinó la concreción del negocio jurídico reprochado -estudio que la demandada no objetó - fue realizado por peritos de acuerdo con los parámetros definidos por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. Por tal razón, era el precio fijado en aquel -y no el valor con el que el vendedor lo compró a su anterior propietario-, el que regía el proceso de compra adelantado por la alcaldía municipal.

13.2 Dentro del proceso quedaron en evidencia cuatro valores que podían guiar la compra efectuada así: i) el de $105.000.000, registrado en la escritura pública de compraventa a través del cual el vendedor adquirió esos inmuebles; ii) el de $158.000.000 que, según se demostró, fue el precio real pagado por ellos; iii) el de $306.656.000, correspondiente al precio pagado por el municipio por esos bienes y; iv) el valor registrado en el avaluo practicado por el ente territorial y que fue mayor al de la compra realizada.

13.3 Por tanto, el vendedor debía obtener una ganancia de ese negocio y, por tanto, correspondía a la demandada especificar cuál era la permitida por la ley para evitar el detrimento patrimonial enrostrado bajo la figura del peculado.

13.3 Por tanto, el vendedor debía obtener una ganancia de ese negocio y, por tanto, correspondía a la demandada especificar cuál era la permitida por la ley para evitar el detrimento patrimonial enrostrado bajo la figura del peculado.

13.4 De las tres ofertas de lotes de terreno recibidas por el municipio , el demandante optó por la de menor valor , amparado no solo en el avalúo practicado, sino también en el concepto favorable emitido por la secretaría de planeación. Por tanto, no se puede atribuir la comisión del delito de peculado por las ganancias obtenidas por el vendedor, pues el negoci o que este celebró con el anterior propietario no es de la órbita del actor.

7 La abogada no explicó las razones que soportan estas tesis.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13.5 El tipo disciplinario en cita amerita la existencia previa de una sentencia penal que declare la comisión del delito, situación que en este caso no se cumplió, pues el juzgado que llevaba esa causa certificó la ausencia de condenas por esos hechos.

13.6 Pudo haberse reprochado que el demandante realizó esa compra en un tiempo récord. Sin embargo, ninguna censura sobre el particular fue realizada por el ente de control, pues ese negocio se ajustó a la ley de contratación estatal.

13.7 La procuraduría no demostró que la intención del demandante estuvo encaminada a que el entonces vendedor fuera el seleccionado para celebrar el

el ente de control, pues ese negocio se ajustó a la ley de contratación estatal.

13.7 La procuraduría no demostró que la intención del demandante estuvo encaminada a que el entonces vendedor fuera el seleccionado para celebrar el contrato de compraventa y, además, que se apropiara de los dineros del municipio, por lo que enrostrar la modalidad de dolo a esa actuación y concretar a partir de ahí los elementos estructurales del tipo penal, no se ajustó a la ley.

13.8 De aceptarse alguna vulneración, la procuraduría debió considerar que tal conducta fue cometida con culpa grave -por la ligereza y rapidez en la celebración de ese negocio - y, de esa manera, imponer la sanción de acuerdo con lo establecido en el numeral 9.° del artículo 43 de la Ley 734 de 2002.

14. Tampoco se demostró la ilicitud sustancial de la conducta, pues con el negocio celebrado no se afectó ni se puso en riesgo el patrimonio del municipio, pues no existe fallo de responsabilidad fiscal dimanado de la Contraloría General de Antioquia que así lo haya determinado.

15. La autoridad demandada interpretó irregularmente las pruebas, pues el operador disciplinario de segunda instancia desestimó dos de los tres cargos imputados, omitiendo hacer lo propio frente al primero de ellos . Aunque en el expediente reposan evidencias que favorecen la inocencia del accionante, la procuraduría no las valoró. Entre ellas, la inexistencia de una condena penal y/o de un fallo de responsabilidad fiscal por esos hechos, que pone de presente que con ese negoció no se afectaron los bienes públicos.

Contestación de la demanda.

de un fallo de responsabilidad fiscal por esos hechos, que pone de presente que con ese negoció no se afectaron los bienes públicos.

Contestación de la demanda.

16. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda,8 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Como argumentos de defensa contra los cargos indicados en el

concepto de violación, expuso lo siguiente:

17. La falta disciplinaria contenida en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no demanda la existencia previa de una sentencia condenatoria en el ámbito penal, pues uno es el fin del régimen penal -ocuparse de los daños a los bienes jurídicos protegidos - y otro distinto el del disciplinarios -las

8 Folios 115 a 124 del cuaderno principal.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 trasgresiones a los deberes funcionales de los servidores del Estado-.

18. Así entonces, c on tales propósitos, se requiere que objetivamente se acredite la comisión de la conducta punible para hacer surgir la falta -previa comprobación de la afectación de los deberes funcionales del servidor público y la culpabilidad-. Por tanto, no se presentó la alegada desviación de poder , pues las condiciones para la absolución en esta materia no son similares a las exigidas en el derecho penal.

19. Dentro del proceso disciplinario el actor y su abogado gozaron de todas

la culpabilidad-. Por tanto, no se presentó la alegada desviación de poder , pues las condiciones para la absolución en esta materia no son similares a las exigidas en el derecho penal.

19. Dentro del proceso disciplinario el actor y su abogado gozaron de todas las oportunidades y garantías propias del derecho de defensa y contradicción , por lo que no se cristalizó el desconocimiento de las normas y principios constitucionales.

20. La responsabilidad disciplinaria del accionante se fundó en las pruebas legal y oportunamente recopiladas, las cuales fueron valoradas de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Dichas evidencias demostraron que en un lapso de

cuatro días se concretó el negocio jurídico así:

20.1 El 9 de diciembre de 2010 se adelantaron las siguientes actuaciones: i) suscripción de sendos contratos para la realización de los estudios de suelo de los predios y su respectivo avalúo comercial y; ii) las firmas de las actas de inicio de esos contratos.

20.2 El día siguiente se realizaron las siguientes operaciones: i) los contratistas presentaron los informes contentivos de los estudios de suelo y avalúos comerciales; ii) el municipio justificó el proceso de compra de esos predios; iii) el alcalde municipal formalizó la oferta de compra y la dio a conocer al vendedor.

20.3 El 11 de diciembre se suscribió la promesa de compraventa y;

20.4 El día posterior se firmó la escritura pública de compraventa.

21. El actuar doloso fue debidamente fundamentado en el fallo de primera instancia. Sin embargo, ningún reproche al respecto fue realizado en la apelación, por lo que simplemente el operador de segundo grado se limitó a validar las

21. El actuar doloso fue debidamente fundamentado en el fallo de primera instancia. Sin embargo, ningún reproche al respecto fue realizado en la apelación, por lo que simplemente el operador de segundo grado se limitó a validar las conclusiones que, sobre ese tópico, realizó el a quo.

22. Fundada en esas consideraciones, formuló las excepciones de «falta de causa para pedir y carga de la prueba».

Sentencia de primera instancia.

23. Mediante sentencia fechada 27 de agosto de 2021 ,9 el Tribunal

9 Folios 183 a 190 de ese mismo cuaderno.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda. Para ello, el a quo, luego de referenciar el marco normativo aplicable al juicio disciplinario que adelanta la Procuraduría General de la Nación, concluyó:

24. De acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, el control judicial del proceso disciplinario debe mantenerse al margen de una nueva valoración probatoria, salvo que se demuestre ostensiblemente la infracción de las garantías propias del debido proceso.

25. La inexistencia de condena penal no torna atípica la falta que le fue enrostrada al accionante, porque las diferencias sustanciales existentes entre los regímenes penal y disciplinario rompen cualquier dependencia entre las decisiones adoptadas en esos procedimientos, de manera que, una conducta

enrostrada al accionante, porque las diferencias sustanciales existentes entre los regímenes penal y disciplinario rompen cualquier dependencia entre las decisiones adoptadas en esos procedimientos, de manera que, una conducta puede tener incidencia en uno de esos ámbitos y en el otro no, sin que tal divergencia comporte la violación del debido proceso.

26. Los operadores disciplinarios de primera y segunda instancia determinaron que la conducta fue cometida a título de dolo, luego de valorar las pruebas testimoniales y documentales recopiladas, que daban cuenta de que el demandante realizó la compra de los bienes inmuebles por valor de $305.656.000 al señor Pedro Antonio Gómez Vásquez, a pesar de que este, días antes de ese negocio, había comprado esos terrenos por valor de $105.000.000.

27. Como primera autoridad municipal, el actor estaba obligado a respetar las reglas del proceso contractual, sin que sea válido escudarse en premuras temporales para soslayar los principios que rigen esa materia. Además, el no compartir el juicio de imputación realizado por la procuraduría no evidencia la vulneración del derecho debido proceso.

28. En el proceso disciplinario se demostró que el accionante incurrió en la conducta de peculado por apropiación en favor de terceros, pues compró los lotes de terreno por sumas de dinero superiores a lo avaluado, afectando el erario. Por ende, no se requerían pruebas adicionales para acreditar la antijuridicidad.

29. No se infringió el principio de proporcionalidad de la sanción disciplinaria , porque la restricción fue calificada como falta gravísima cometida a título de dolo que, por cierto, amerita la destitución e inhabilidad general para el ejercicio de

29. No se infringió el principio de proporcionalidad de la sanción disciplinaria , porque la restricción fue calificada como falta gravísima cometida a título de dolo que, por cierto, amerita la destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez años , pena mínima dispuesta para esos casos.

Recurso de apelación.

30. Inconforme con esa decisión, el apoderado sustituto de la parte demandante la recurrió en apelación.10 Con tales fines, argumentó:

10 Folios 199 a 200 del cuaderno principal.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

31. Contrario a lo señalado por el a quo, los fallos disciplinarios incurrieron en desviación de poder al sancionar a su cliente por una conducta atípica, pues no existen pruebas que demuestren la comisión del delito que le fue endilgado . En el expediente reposa el certificado emitido por el Juzgado Penal de Conocimiento de Ciudad Bolívar – Antioquia, que da fe de la inexistencia de una condena en contra del demandante por esos hechos. El desconocimiento de esa evidencia vulneró los derechos de presunción de inocencia, culpabilidad, debido proceso y legalidad.

32. El tribunal validó la declaratoria de responsabilidad disciplinaria de su defendido bajo la óptica del régimen objetivo -falsa motivación-, pasando por alto

vulneró los derechos de presunción de inocencia, culpabilidad, debido proceso y legalidad.

32. El tribunal validó la declaratoria de responsabilidad disciplinaria de su defendido bajo la óptica del régimen objetivo -falsa motivación-, pasando por alto el análisis subjetivo de la conducta censurada y, además, desatendiendo que en esta materia no basta con que el investigado adecue su actuar a una tipificación prevista en la Ley 734 de 2002 sino, además, que se demuestre la infracción de los principios de ilicitud sustancial y culpabilidad, lo que aquí no fue acreditado.

Trámite correspondiente a la segunda instancia

33. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 21 de enero de 202211, se admitió el recurso de apelación.

34. La intervención de las partes y del Agente del Ministerio Público.

Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron actuaciones de los sujetos procesales.

II. CONSIDERACIONES

35. Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 12, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado.

36. Cuestión previa - La decisión de tutela que ordenó emitir una nueva decisión en este asunto. Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2024,13 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y,

decisión en este asunto. Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2024,13 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y, consecuentemente, ordenó a esta Subsección emitir una nueva decisión dentro de este asunto.

37. Con tal propósito consideró que, para las fechas en que fueron proferidas

11 Folio 205 del cuaderno principal. 12 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 13 Providencia emitida dentro del expediente 11001 -03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15000-2024-03980-00; 11001-0315-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata. Notificada el 4 de marzo de 2025.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

Demandante: Juan David Benjumea

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 las decisiones disciplinarias cuestionadas en este proceso y, aún más, de la data de expedición de la sentencia de segunda instancia, existía una línea jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente d e control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos.

jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente d e control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos.

38. En dichas determinaciones -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-086 de 2019, C -111 de 2019, C -030 de 2023, SU -381 de 2024 y SU -382 de 2024el alto tribunal consideró que la facultad sancionadora asignada a la procuraduría era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 40 y 93.1 de la Constitución Política.

39. Además, recordó que, en sentir de la jurisprudencia constitucional, las normas de la citada convención no son superiores a las establecidas en la carta política, por lo tanto, la sentencia tutelada pasó por alto que esas reglas debían ser analizadas y aplicadas a partir de una interpretación sistemática, coherente y armónica con las disposiciones internas y las previstas en el resto de instrumentos internacionales que, sobre la materia, han sido suscritos por

Colombia

40. Finalmente, en ese proveído se reafirmó el principio de cosa juzgada constitucional al exponer que, en decisión del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de esta Corporación señaló que las sentencias de constitucionalidad signadas por la Corte -entre ellas, la C-030 de 2023son vinculantes y no admiten reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores.

41. En consecuencia, en esta ocasión, se resolverán los cargos formulados por la parte actora en el recurso de apelación.

reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores.

41. En consecuencia, en esta ocasión, se resolverán los cargos formulados por la parte actora en el recurso de apelación.

42. Problema jurídico . Le corresponde a la Sala establecer si ¿Las decisiones disciplinarias de demandadas deben ser anuladas por adolecer de desviación de poder y falsa motivación?

43. Con tales fines, se estudiará la desviación de poder y la falsa motivación como causales de nulidad de los actos administrativos.

44. La desviación de poder y la falsa motivación como causales de nulidad de los actos administrativos.

45. De la desviación de poder.

46. En el artículo 137 del CPACA la “desviación de las atribuciones propias de quien profirió el acto administrativo”, comúnmente conocida como desviación de poder se erige, con autonomía, como una causal de anulación que se concreta, en sentir de la jurisprudencia de esta Subsección «[…] cuando el acto si bien fueRadicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 expedido por órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico […]».14

47. Por tanto, cuando se invoque esta causal, el fallador deberá verificar si la finalidad perseguida con la decisión administrativa -independientemente de si fue

realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico […]».14

47. Por tanto, cuando se invoque esta causal, el fallador deberá verificar si la finalidad perseguida con la decisión administrativa -independientemente de si fue o no expresada en él - se aviene a los intereses públicos -garantía del buen servicioo, por el contrario, es ajena a la norma o normas que posibilitaron su emisión. Sobre el particular, en sentencia de 16 de julio de 2020, esta Sala de

Subsección concluyó:

«[…] Sobre la desviación de poder, se ha dicho que se configura cuando quien ejerce función administrativa expide un acto de dicha naturaleza que, si bien puede ajustarse a las competencias de que es titular y a las formalidades legalmente exigidas, da cuenta del uso de las atribuciones que le corresponden a efectos de satisfacer una finalidad contraria a los intereses públicos o al propósito que buscó realizar el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión.

Al respecto, el abuso o desviación de poder 12 es creación jurisprudencial del Consejo de Estado francés, como reacción al formalismo excesivo del derecho público y con el fin de someter los actos administrativos discrecionales al control judicial. Se ha llegado a sostener incluso que precisamente el eje central del derecho administrativo es el control de la discrecionalidad […]».15

48. Esta Corporación, aunque ha reconocido las dificultades que se pueden presentar en punto a la demostración de esta causal, no ha morigerado la carga probatoria que le asiste a quien la alega. Por tanto, el interesado deberá acreditar que el interés o móvil que subyace a las expresiones de la determinación

presentar en punto a la demostración de esta causal, no ha morigerado la carga probatoria que le asiste a quien la alega. Por tanto, el interesado deberá acreditar que el interés o móvil que subyace a las expresiones de la determinación gubernamental, escapan a la finalidad prevista en la disposición citada como fundamento de aquella.

49. De la falsa motivación.

50. En lo que toca a la falsa motivación como causal de nulidad, esta Subsección reitera que su configuración se presenta cuando las razones de hecho o de derecho invocadas como sustrato del respectivo acto administrativo son contrarias a la realidad. En este contexto, se ha señalado:

«[…] Desde hace varios años esta Corporación ha manifestado que para que haya lugar a la declaración de falsa motivación “es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada”.

14 Sentencia de 22 de febrero de 2018, expediente No. 25000-23-25-000-2008-00942-01(1635-17). C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 17001-23-33-000-2013-00257-02(2127-18), C.P. William Hernández Gómez.Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En consecuencia, la falsa motivación se estructura alrededor de la evidente divergencia que existe entre la realidad fáctica y jurídica que inspira la creación del acto y la motivación en que la administración sustenta el mismo.

…

De acuerdo con lo anterior, se concluye lo siguiente: (i) la falsa motivación puede estructurarse cuando en las consideraciones que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, y (ii) quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos.

Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos,