CE - Sentencia 05001233300020180148501 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., primero (1.º) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

Demandante: Diócesis de Santa Rosa de Osos

Demandado: Departamento de Antioquia

Referencia: Controversias contractuales

Temas: SERVICIO EDUCATIVO – Según la Ley 1294 de 2009, su prestación se encuentra a cargo de los departamentos, distritos y municipios certificados, y solamente puede contratarse con entidades sin ánimo de lucro en las zonas donde se demuestre insuficienci a o limitaciones en las instituciones del Sistema Educativo Oficial. / CONTRATO DE ADMINISTRACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO CON LAS IGLESIAS Y CONFESIONES RELIGIOSAS – Su régimen jurídico es de carácter especial, y está sometido a las normas de contratación e ntre particulares. / LIQUIDACIÓN UNILATERAL – Las partes de un negocio sometido al derecho privado pueden pactarla en favor de alguna de las partes, siempre que se encuentre de forma clara y expresa. / INCUMPLIMIENTO – Las inconformidades respecto del cont enido de la decisión que liquidó unilateralmente el negocio sometido al derecho privado deben ser analizadas bajo la responsabilidad contractual. / VALOR DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS – Se determina por el resultado de multiplicar el costo unitario de cada estudiante por el número total de alumnos atendidos, y no se ve

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS – Se determina por el resultado de multiplicar el costo unitario de cada estudiante por el número total de alumnos atendidos, y no se ve alterado por los componentes de la canasta educativa propuesta. / TESTIMONIOS – No son prueba idónea y conducente para acreditar ni desestimar lo exigido por normas super iores ni lo que se encuentra pactado en el contrato.

1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

2. La Diócesis de Santa Rosa de Osos (en adelante, la demandante o contratista) y el departamento de Antioquia (en lo sucesivo, el demandado o contratante) celebraron el contrato No. 2014 -SS-15-0012 para administrar la prestación del servicio educativo en los establecimientos oficiales de varios municipios de esa entidad territorial. La congregación religiosa impugnó la legalidad de las decisiones por medio de las cuales la contratante liquidó unilateralmente el negocio, por considerar que incurrió en el vicio de falsa motivación. Como consecuencia, pidió que se declare el incumplimiento del negocio y que se cancele el saldo de $1.105’474.645 que la entidad contratante ordenó reintegrar en el balance final de cuentas.

ANTECEDENTES

La demanda

3. El 17 de julio de 2018, la Diócesis de Santa Rosa de Osos 1 presentó demanda de controversias contractuales en contra del departamento de Antioquia, con el fin de

ANTECEDENTES

La demanda

3. El 17 de julio de 2018, la Diócesis de Santa Rosa de Osos 1 presentó demanda de controversias contractuales en contra del departamento de Antioquia, con el fin de

1 Según la certificación emitida por el canciller de dicha entidad, “ La DIÓCESIS DE SANTA ROSA DE OSOS, tiene existencia jurídica en virtud de la Bula "QUOD CATHOLICAE: Del Papa Benedicto XV de fecha 5 de febrero de 1917, que hizo la segregación de esta Diócesis del territorio de Santafé de Antioquia. PorRadicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

Demandante: Diócesis de Santa Rosa de Osos

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que se declare la nulidad de la Resolución No S201500308189 del 11 de diciembre de 2015, confirmada mediante la Resolución No. S2016060079978 del 6 de octubre de 2016, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato No. 2014 -SS15-0012 de 2014. Adicionalmente, el demandante pidió que, como consecuencia de la nulidad, se resuelva sobre el incumplimiento por parte de la entidad contratante de la obligación de pagar un monto de $1.105’474.645.

4. Las pretensiones de la demanda reformada corresponden a las siguientes (se

transcriben de forma literal):

“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No S201500308189 del 11 de diciembre de 2015, notificada el 21 de diciembre de 2015, emitida por el Secretario de

transcriben de forma literal):

“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No S201500308189 del 11 de diciembre de 2015, notificada el 21 de diciembre de 2015, emitida por el Secretario de Educación de Antioquia, y por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato estatal No. 2014 -ss-15-0012, celebrado entre la Diócesis de Santa Rosa de Osos y el Departamento de Antioquia - Secretaría de Educación en el año 2014.

SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Resolución No S2016060079978 del 6 de octubre de 2016, notificada el 13 de octubre de 2016, emitida por el Secretario de Educación de Antioquia, y por medio de la cual se confirmó la decisión recurrida oportunamente en reposición.

TERCERA: Que se declare en consecuencia el incumplimiento de la obligación de realizar el pago del objeto del contrato a cargo de la entidad demandada.

CUARTA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se disponga la obligación a cargo de la entidad demandada de reintegrar a la Diócesis de Santa Rosa de Osos, la suma de $1.105.474.645.00, que fueron unilateralmente reintegrados desde el 24 de noviembre de 2016, con fundamento en las resoluciones atacadas.

QUINTA: Que se disponga la liquidación y pago de los respectivos intereses moratorios ocasionados desde la fecha de la retención del dinero hasta cuando se haga efectiva su devolución.

SEXTA: Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho.

ocasionados desde la fecha de la retención del dinero hasta cuando se haga efectiva su devolución.

SEXTA: Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho.

SÉPTIMA; Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, especialmente que se actualice la condena resultante”.

5. Como fundamentos fácticos, en síntesis, se mencionaron los siguientes:

6. El 16 de enero de 2014, la Diócesis de Santa Rosa de Osos y la Secretaría de Educación de Antioquia celebraron el contrato No. 2014 -SS-15-0012, cuyo objeto fue la prestación del servicio educativo en establecimientos oficiales de varios municipios de las S ubregiones Norte, Bajo Cauca y Nordeste del departamento 2.

Para el efecto, se fijó que el valor del negocio sería de $8.899’784.000, pagadero en tres instalamentos.

consiguiente, la nueva entidad goza de PERSONER ÍA JURÍDICA ECLESIÁSTICA, que es reconocida por el Estado Colombiano en el artículo IV del Concordato que entró en vigencia el 2 de julio de 1975 como ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO (…) Esta Entidad siempre se ha entendido como ASISTENCIAL SIN ÁNIMO DE LUCRO por sus finalidades de servicio pastoral y religioso”. 2 Contrato No. SS -15-0012 de 2014, cláusula primera : “Objeto. Administración de la prestación del servicio educativo en establecimientos educativos oficiales de la Subregión de Norte, municipios: Belmira, Don Matías,

2 Contrato No. SS -15-0012 de 2014, cláusula primera : “Objeto. Administración de la prestación del servicio educativo en establecimientos educativos oficiales de la Subregión de Norte, municipios: Belmira, Don Matías, Santa Rosa de Osos, San Pedro de los Milagros, Valdivia, Ituango, Yarumal. Subregión Bajo Cauca, Municipios: Caucasia, Cáceres, El Bagre, Nechí, Taraz á, Zaragoza. Subregión Nordeste: Segovia, Remedios, Vegach í”.

Cláusula segunda: “Alcance del objeto contractual La administración de la prestación del servicio educativo se realiza con la finalidad de atender aquella población que requiere acceso, continuidad y terminación de estudios educativos en subregiones de alta demanda, con insuficiencia en la continuidad en pre[e]scolar, básica y media por falta de plazas docentes y con fuerte presencia de la zona rural de dispersión poblacional”.Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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7. En el mes de junio de 2015, la Contraloría General de la República le comunicó a la entidad territorial que, en virtud de una auditoría realizada a los recursos del Sistema General de Participaciones, se efectuaron algunas observaciones relacionadas con el contrato No. 2014 -SS-15-0012 y con una “ posible connotación fiscal ”, debido a que se reconoció el pago por 7.862 estudiantes, superior a la población efectivamente beneficiada, debido a que no se tuvo en cuenta la reducción de la

el contrato No. 2014 -SS-15-0012 y con una “ posible connotación fiscal ”, debido a que se reconoció el pago por 7.862 estudiantes, superior a la población efectivamente beneficiada, debido a que no se tuvo en cuenta la reducción de la población atendida en razón del fenómeno de deserción estudiantil.

8. A pesar de que el departamento de Antioquia, mediante oficio 2015ER00636402 del 18 de junio de 2015, explicó las particularidades del contrato No. 2014-SS-15-0012, en lo relacionado con el precio, forma de pago y las circunstancias de deserción escolar, el órgano de control fiscal, en informe del 28 de agosto de 2015, reiteró sus hallazgos frente al negocio jurídico.

9. La entidad contratante liquidó unilateralmente el contrato en cuestión mediante Resolución No. S201500308189 del 11 de diciembre de 2015, en la que consideró que la Diócesis de Santa Rosa de Osos debía al departamento la suma de $1.287’193.504 (saldo que había sido pagado a pesar de no haber prestado el servicio de educación al número total de estudiantes previstos). Sin embargo, como el contratista había reintegrado $181’718.859, el valor por restituir se disminuyó a $1.105’474.645. Además, dispuso la compensación del valor adeudado con los recursos destinados a la ejecución del negocio No. 4600002975 de 2015, en el que la demandante también fungió como contratista.

10. Finalmente, esa decisión de liquidar unilateralmente el negocio fue confirmada por el departamento de Antioquia con la Resolución No. S2016060079978 del 6 de octubre de 2016.

Fundamentos de derecho y concepto de violación3

10. Finalmente, esa decisión de liquidar unilateralmente el negocio fue confirmada por el departamento de Antioquia con la Resolución No. S2016060079978 del 6 de octubre de 2016.

Fundamentos de derecho y concepto de violación3

11. La parte demandante indicó que la liquidación unilateral del contrato No. 2014 -SS15-0012 de 2014 desconoció la ley y la realidad contractual del negocio.

Puntualmente, consideró vulnerados los artículos 5, numeral 1 (remuneración), 25 (principio de economía) y 27 (ecuación contractual) de la Ley 80 de 1993. Asimismo, en función del artículo 1602 del Código Civil, alegó el desconocimiento de la cláusula 4 (forma de pago) del contrato y las estimaciones de la propuesta económica presentada durante el proceso de selección.

12. Con ocasión de lo anterior, la Diócesis de Santa Rosa de Osos sustentó el concepto de violación en que la Resolución No. S201500308189 del 11 de diciembre de 2015 incurrió en falsa motivación, porque desconoció la realidad de la ejecución contractual. Al respecto, expresó que, si bien el valor de referencia de la propuesta económica se calculó a través de la multiplicación de la población objetivo (7.862 estudiantes) por el costo de atención de cada alumno ($1’132.000), para un total de $8.899’784.000, lo c ierto es que dicho valor en el contrato se estableció de modo fijo, debido a la existencia de costos como los salarios y prestaciones del recurso humano (docentes y administrativos), que correspondían al 80% del precio ofertado

3 Se advierte, desde este momento, que la parte actora en su demanda no cuestionó, ni presentó argumentos

humano (docentes y administrativos), que correspondían al 80% del precio ofertado

3 Se advierte, desde este momento, que la parte actora en su demanda no cuestionó, ni presentó argumentos en contra de la orden de compensación consignada en el acta de liquidación. Únicamente dejó referenciada dicha situación en los hechos de la demanda, donde se refirió al contenido de la resolución por la que se liquidó el contrato.Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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y que debían garantizarse con independencia de la cantidad de alumnos que acudieran a la institución educativa. Resaltó que esta postura fue adoptada por la propia entidad territorial en sus respuestas a las observaciones formuladas por la Contraloría, al señalar que, aunque se presentó una disminución en el número de alumnos a raíz del fenómeno de deserción, ello “no condicionó el resto de la canasta en que se incurre al atender un grupo, principalmente cuando se hace referencia al recurso humano”.

13. Adicionalmente, el demandante consideró que ejecutó correctamente los recursos asignados al negocio con el fin de cumplir cabalmente con el objeto contractual, quedando un saldo en favor del departamento de Antioquia por $181’718.859, que fue reintegrado a la entidad el 5 de noviembre de 2015.

14. Concluyó que los actos atacados distan de la realidad acontecida en la ejecución del contrato No. 2014 -SS-15-2012 y, por ende, las decisiones allí contenidas vulneraron las normas invocadas, debido a que era legítimo recibir el pago

del contrato No. 2014 -SS-15-2012 y, por ende, las decisiones allí contenidas vulneraron las normas invocadas, debido a que era legítimo recibir el pago (prestación económica) como contribución por parte de la entidad contratante al haberse cumplido con el objeto pactado.

Contestación de la demanda

15. El departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones. Como sustento, alegó que, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política, la educación preescolar, básica y media debe ser garantizada en todo el territorio nacional. A partir de esta previsión constitucional, explicó que el contrato se reguló por la normativa especial prevista en la Ley 1294 de 2009 y el Decreto Reglamentario 2355 del mismo año. Adem ás, precisó que la financiación del negocio provino de recursos del Sistema General de Participaciones -SGP, por lo que la Contraloría General de la República tenía la competencia para fiscalizar dichos rubros y hacer las advertencias que considerara pertinentes, las cuales debían ser acogidas por la entidad, como ocurrió durante la ejecución del acuerdo.

16. En relación con el cargo de nulidad argüido por el demandante (falsa motivación), el demandado indicó que el contrato se acogió a lo dispuesto en las normas especiales que regulan la materia. De ese modo, en los documentos previos se estableció que el valo r total se calcularía según el monto definido por la Nación y por cada alumno efectivamente atendido.

17. Así, en virtud de lo acordado, indicó que la contraprestación se encontraba ligada a la cantidad de estudiantes beneficiados. Bajo ese supuesto, señaló que la Diócesis

por cada alumno efectivamente atendido.

17. Así, en virtud de lo acordado, indicó que la contraprestación se encontraba ligada a la cantidad de estudiantes beneficiados. Bajo ese supuesto, señaló que la Diócesis de Santa Rosa de Osos interpretó inadecuadamente las cláusulas contractuales, aspecto que fue advertido y corregido en la Resolución No. S201500308189 del 11 de diciembre de 2015, por la cual se liquidó unilateralmente el negocio.

18. Por último, expresó que no se aportaron pruebas al expediente para sostener que la demandante padeció una pérdida económica considerable por la decisión acusada. Formuló las excepciones que denominó “ cumplimiento del deber legal ”, “pago de lo no debido”, “no probarse la pérdida económica alegada” e “intervención de autoridad constitucionalmente creada y que sirvió de orientadora para evitar un posible detrimento patrimonial en contra del erario público (sic)”.Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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Sentencia de primera instancia

19. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo del 14 de febrero de 2025, negó las pretensiones de la demanda y decidió no condenar en costas (sin desarrollar ningún argumento sobre esta última determinación).

20. Para sustentar su decisión, partió de la premisa de que la accionante no cuestionó haber atendido menos alumnos de los estimados en los estudios y documentos previos, ni que se presentó la deserción de algunos estudiantes. Así, con el fin de

20. Para sustentar su decisión, partió de la premisa de que la accionante no cuestionó haber atendido menos alumnos de los estimados en los estudios y documentos previos, ni que se presentó la deserción de algunos estudiantes. Así, con el fin de analizar el incumplimiento endilgado a la entidad, el a quo analizó la cláusula cuarta del contrato, en la cual se definió la forma de pago y, puntualmente, acudió a lo pactado en los parágrafos 2 y 4 de dicha estipulación, según los cuales el contratista se comprometió a informar a la entidad contratante sobre el aumento o disminución de la población beneficiada y se estableció que la remuneración tendría relación directa con cada alumno efectivamente atendido. De conformidad con tales previsiones, concluyó que el valor definitivo se determinaba según la cantidad de estudiantes beneficiados y que, por ende, la entidad territorial no había incumplido su obligación.

21. Con fundamento en el anterior razonamiento, abordó el cargo de falsa motivación presentado en contra de la Resolución No. S201500308189 de 2015 y consideró que su contenido se ajustó a lo dispuesto en el Decreto 2355 de 2009, “ norma de carácter imperativo ” que regula la administración de la prestación del servicio educativo por organismos distintos a las entidades territoriales y también a lo acontecido durante la ejecución contractual. Por ende, concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la decisión que liquidó unilateralmente el negocio, ni se demostró la responsabilidad contractual del departamento de Antioquia.

El recurso de apelación

22. La Diócesis de Santa Rosa de Osos presentó recurso de apelación en el que

se demostró la responsabilidad contractual del departamento de Antioquia.

El recurso de apelación

22. La Diócesis de Santa Rosa de Osos presentó recurso de apelación en el que cuestionó las conclusiones a las que arribó el Tribunal de primera instancia, pidió que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones:

23. Alegó que la decisión cuestionada no valoró adecuadamente la naturaleza del contrato, ni la forma en que se calculó su valor -según el método de canasta educativa-, que se componía de gastos fijos como el recurso humano, los materiales e insumos educativos, el mantenimiento de la planta física y el funcionamiento de los establecimientos. Además, arguyó que la reducción de los estudiantes atendidos obedeció a factores externos no imputables al contratista, como lo fueron las condiciones de orden público de las zonas donde se debía prestar el servicio.

24. Por otra parte, cuestionó que el departamento acogió la postura de la Contraloría General de la República, sin tener en cuenta que la forma de pago del negocio se basó en un modelo de administración bajo la figura de la canasta educativa y no mediante un sistema de precio por estudiante atendido, lo que conllevó a desconocer que la deserción estudiantil no implicó una reducción de los costos fijos para la prestación del servicio, ni afectó el cumplimiento del objeto, con lo cual el fallo s e apartó del principio del equilibrio económico negocial. Agregó que en laRadicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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fallo s e apartó del principio del equilibrio económico negocial. Agregó que en laRadicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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providencia recurrida se omitió reconocer que el contrato se ejecutó en su totalidad, y que no se valoraron los testimonios que evidenciaron la modificación de postura por parte de la entidad contratante debido al requerimiento del órgano de control fiscal, sin que existiera un fundamento contractual que justificara el desconocimiento de las obligaciones pactadas.

Trámite relevante en segunda instancia

25. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 17 de junio de 2025. El departamento de Antioquia pidió que se confirmara la sentencia de primera instancia debido a la legalidad de la Resolución No S201500308189 del 11 de diciembre de 2015 y la ausencia de incumplimiento por parte de la entidad. La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal4.

CONSIDERACIONES

26. Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales relativos a la jurisdicción, competencia, oportunidad de la demanda 5, legitimación por activa y por pasiva, y verificados los requisitos de la demanda en forma, la Subsección procede a decidir la segunda instancia de la presente litis6.

27. Con ese propósito, se adoptará el siguiente orden metodológico: (i) el objeto del recurso de apelación y los problemas jurídicos para resolver la controversia; (ii) el

procede a decidir la segunda instancia de la presente litis6.

27. Con ese propósito, se adoptará el siguiente orden metodológico: (i) el objeto del recurso de apelación y los problemas jurídicos para resolver la controversia; (ii) el régimen jurídico del contrato No. 2014 -SS-15-0012 de 2014 y la naturaleza de las resoluciones demandadas; (iii) la solución a los interrogantes planteados; (iv) las conclusiones; y (v) las costas en segunda instancia.

El objeto del recurso de apelación y los problemas jurídicos para resolver la controversia

28. Para resolver el recurso de apelación, se itera, a la Sala le corresponde referirse sobre los reparos específicos presentados en contra de la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa, en virtud de lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP).

4 Según constancia secretarial visible en el índice 20 de Samai. 5 En el presente asunto, al tratarse de un negocio que requirió liquidación (según lo pactado en el contrato SS15-0012 de 2014), la regla para determinar el cómputo de la caducidad es la contenida en el inciso (iv) del literal (j) del numeral 2 del artícul o 164 del CPACA. De ese modo, se destaca que la entidad contratante profirió la Resolución No. S201500308189 del 11 de diciembre de 2015 que liquidó unilateralmente el contrato, decisión que fue confirmada mediante la Resolución No. S2016060079978 del 6 de octubre de 2016, la cual fue notificada

Resolución No. S201500308189 del 11 de diciembre de 2015 que liquidó unilateralmente el contrato, decisión que fue confirmada mediante la Resolución No. S2016060079978 del 6 de octubre de 2016, la cual fue notificada al contratista el día 13 del mismo mes y año. Así, el plazo para presentar la demanda inició el 14 de octubre de 2016 y, como la demanda se presentó el 16 de julio de 2018, se evidencia que fue oportuna. Se encuentra igualmente agotado el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2018, expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. En esta providencia, se indicó: “ si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general (…) desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la inde bida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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29. En adición a lo anterior, no es viable referirse a las modificaciones a la causa petendi que se busquen introducir mediante el recurso de apelación, en virtud del derecho

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29. En adición a lo anterior, no es viable referirse a las modificaciones a la causa petendi que se busquen introducir mediante el recurso de apelación, en virtud del derecho fundamental al debido proceso y el principio de congruencia, que imponen fallar de forma coherente con los hechos y las pretensiones formulados en la demanda, y con las exce pciones planteadas en la contestación, con lo que se busca “ impedir que se sorprenda a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el curso del proceso, salvo los que, de conformidad con la ley, deban ser resueltos de oficio”7.

30. En el presente asunto, la apelante concretó sus motivos de inconformidad con la sentencia de primera instancia en lo siguiente: (i) la decisión cuestionada no valoró adecuadamente la naturaleza del contrato ni la forma en que se estructuró la canasta educativa con el fin de establecer su valor, específicamente, al desestimar el componente del recurso humano que se debía garantizar sin importar el número de estudiantes atendidos; (ii) el Tribunal omitió valorar que la reducción del número de estudiantes no implicó una disminución de los costos fijos, con lo cual desconoció el principio del equilibrio económico del contrato; y (iii) el fallo impugnado omitió reconocer que el contrato se ejecutó en su totalidad, según lo certificado por los alcaldes de la región.

31. En el recurso también se cuestionó que el fallo no hubiese valorado que las razones de la disminución de los alumnos no fueron imputables a la contratista, lo que tornaba ilegítimo que la entidad le trasladara los efectos negativos de ese fenómeno.

31. En el recurso también se cuestionó que el fallo no hubiese valorado que las razones de la disminución de los alumnos no fueron imputables a la contratista, lo que tornaba ilegítimo que la entidad le trasladara los efectos negativos de ese fenómeno.

Sin embargo, este es un argumento novedoso que no fue presentado en el escrito de la demanda, motivo por el cual no es dable referirse al mismo en esta oportunidad, conforme a lo explicado.

32. En atención a lo decidido en la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, la Sala deberá resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿ el Tribunal erró al valorar que la modalidad de remuneración del contrato No. SS -15-0012 de 2014 correspondió al valor que resultase de multiplicar el monto unitario por el número total de alumnos atendidos, sin tener en cuenta la forma en la que se estructuró la canasta educativa en la propuesta ?; (ii) ¿ el a quo omitió valorar que la reducción del número de estudiantes no implicó una disminución de los costos fijos, con lo cual desconoció el principio del equilibrio económico del contrato ?; y (iii) ¿el fallo omitió reconocer que el contrato se ejecutó en su totalidad y, en consecuencia, que el departamento de Antioquia incumplió la obligación de remunerar al contratista la totalidad del valor consignado en la cláusula tercera del negocio?

El régimen jurídico del contrato y la naturaleza de las resoluciones

33. Previo a resolver los interrogantes planteados, la Sala debe dilucidar cuál es la naturaleza de las Resoluciones S201500308189 del 11 de diciembre de 2015 y S2016060079978 del 6 de octubre de 2016, a través de las cuales se liquidó

naturaleza de las Resoluciones S201500308189 del 11 de diciembre de 2015 y S2016060079978 del 6 de octubre de 2016, a través de las cuales se liquidó unilateralmente el contrato No. SS-15-0012 de 2014, a la luz del régimen normativo de dicho acuerdo de voluntades. Este estu dio se torna necesario con el fin de establecer si dichas decisiones son verdaderos actos administrativos (como los calificó la libelista en su demanda y el Tribunal en su fallo), enjuiciables con

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencias del 24 de septiembre de 2020, exp. 44707, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; y del 12 de julio de 2024, exp. 70692, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745)

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fundamento en el cargo de nulidad de falsa motivación, o si, por el contrario, deben estudiarse plenamente a partir de la pretensión de declaratoria de incumplimiento por parte del departamento.

34. Aunque no se trata de un aspecto que haya sido objeto de litigio por las partes durante el proceso, ni analizado por el Tribunal en primera instancia, la oficiosidad de esta judicatura impone examinar este aspecto como antesala de la discusión de fondo, pu es permitirá determinar si aquellas manifestaciones de la voluntad del departamento son pasibles de la anulación